Discours

Faciliter la transformation économique au Moyen-Orient et en Afrique du Nord, David Lipton, Premier Directeur général adjoint du FMI

le 13 novembre 2012

Texte préparé pour l’intervention

Introduction

C'est un grand plaisir pour moi d'être ici parmi vous à la London School of Economics, avec sa tradition dynamique qui combine l'étude de l'économie et des autres sciences sociales, telles que la politique, le droit et la sociologie. Cette école a été créée pour améliorer la société et pour « comprendre les causes des choses », ce que, au FMI, nous nous efforçons de faire au quotidien avec nos 188 pays membres.

Aujourd'hui, j'aimerais évoquer avec vous un sujet qui me tient à cœur et qui occupe une place importante dans les travaux du FMI à l'heure actuelle, à savoir l'avenir du Moyen-Orient et de l'Afrique du Nord (la région MOAN). Votre institution s'intéresse à cette région depuis longtemps, et je me réjouis de partager avec vous mes vues sur les perspectives régionales en matière de stabilité et de prospérité.

Vous êtes excusables de penser que le FMI n'évoque guère ce sujet étant donné toute l'attention qui est accordée à la crise financière mondiale et aux risques pesant sur la reprise économique. Il est vrai que, lors de l'Assemblée annuelle du FMI et de la Banque mondiale qui s'est tenue à Tokyo le mois dernier, le FMI a présenté un tableau quelque peu pessimiste de l'économie mondiale, en ne prévoyant qu'une croissance modeste de 3,3 % cette année et une croissance qui restera anémique en 2013, à 3,6 %. Nous avons mis en garde contre les risques que font peser sur la reprise le précipice budgétaire aux États-Unis et la crise dans la zone euro, et nous avons recommandé d'agir sur ces deux fronts.

Vous auriez donc raison de penser que nous passons beaucoup de temps à travailler sur les problèmes des pays avancés.

Mais je peux vous assurer que nous nous intéressons vivement aussi aux opportunités historiques que présentent les changements en cours dans la région MOAN. Nous travaillons consciencieusement avec les missions chargées de ces pays.

Je souhaite évoquer avec vous ce qui est en jeu aujourd'hui pour les populations de la région et pour le monde. Il ne fait aucun doute que, en fin de compte, les populations de la région prendront leurs propres décisions quant à leur avenir et choisiront leur propre destinée. Mais nous aussi, nous avons un rôle considérable à jouer dans la transformation de ces pays, et je pense que nous avons beaucoup à faire pour les aider.

Je vais parler de l'action du FMI. Et j'affirmerai aussi que la communauté internationale dans son ensemble doit s'empêcher de se préoccuper avant tout, comme cela se comprend, de ses propres difficultés, en ce moment important où nous devons tous soutenir concrètement les aspirations des populations du Moyen-Orient et de l'Afrique du Nord à un avenir meilleur.

Une occasion historique

Le réveil arabe a commencé comme une révolution, avec l'auto-immolation d'un vendeur de rue dans un village tunisien en décembre 2010. Le mois suivant, le slogan égyptien « pain, liberté et justice sociale » a résonné dans une bonne partie du monde arabe et a enthousiasmé les observateurs dans le monde entier. Le mandat pour le changement était non seulement politique, mais aussi, dans une large mesure, économique. Les populations demandaient d'avoir leur mot à dire dans la gestion de leur pays, et d'obtenir de meilleures chances de prospérité et d'épanouissement humain.

Aujourd'hui, presque deux ans plus tard, l'avenir de la région MOAN n'est pas clair. Dans un récent article intitulé «This is not a Revolution », deux grands spécialistes du Moyen-Orient, Hussein Agha et Robert Malley, affirment qu'au Moyen-Orient, « l'histoire n'avance pas ; elle dérape ». Ils disent tout haut ce que pensent de nombreux observateurs récents, à savoir que les gouvernements élus récemment manquent d'une orientation claire sur le plan des réformes politiques et économiques, et que le factionnalisme religieux renforce l'inaction. Ils avertissent, sur un ton grave, que la lutte pour le pouvoir politique bloquera les progrès des réformes politiques et économiques. On pourrait ajouter que d'aucuns ont des doutes quant au rythme et à l'orientation des réformes dans les pays où les dirigeants n'ont pas changé.

À mes yeux, il est utile de réfléchir à la situation actuelle de la manière suivante : la région peut suivre trois trajectoires, sur le plan des conséquences économiques — une détérioration, un rétablissement et une transformation.

Nous pourrions assister à une détérioration économique, si les disputes à propos du pouvoir politique empêchent la stabilisation, et à plus forte raison les réformes.

Nous pourrions observer une stabilisation : une réaffirmation des positions acquises offrirait un répit dans l'affaiblissement de la situation économique, mais condamnerait la région à la stagnation économique ou, au mieux, à une croissance modeste.

Ou nous pourrions voir émerger une nouvelle économie, où les gouvernements récemment élus et inexpérimentés trouvent progressivement un moyen de mettre fin aux perturbations persistantes de l'économie et d'engager des réformes qui permettraient à la population de profiter de plus grandes opportunités économiques.

Si les deux premières trajectoires sont peu souhaitables, elles pourraient se matérialiser. Il va sans dire que la troisième, la transformation, serait la meilleure. Comment évaluer ces perspectives ? Que pouvons-nous faire, le cas échéant, pour influer sur le résultat? Je vais chercher à répondre à ces questions fondamentales.

Une région en transition

Tout d'abord, il ne faut pas perdre de vue que la région MOAN est une région immense et variée sur le plan économique. Il s’agit de 20 pays, avec une population de plus de 400 millions de personnes et un PIB de 3.000 milliards de dollars, soit environ 6 % de la population mondiale et 4 % du PIB mondial. Bien entendu, la situation varie largement d'un pays à l'autre. Comme vous le savez très bien, certains pays de la région possèdent de vastes réserves de pétrole et de gaz, alors que d'autres sont moins bien dotés en richesses naturelles. S'il y a une chose dans mon discours ici aujourd'hui dont j'aimerais que vous vous souveniez, c'est le fait que les exportations non pétrolières de la région totalisent 365 milliards de dollars, soit environ le même montant que les exportations de la Belgique, un pays qui compte 11 millions d'habitants, et pas 400 millions.

Pourquoi est-ce si révélateur ? Je vais axer ma réponse sur les pays arabes en transition. L'Égypte, la Jordanie, la Libye, le Maroc, la Tunisie et le Yémen ont tous entrepris des changements politiques fondamentaux, soit à travers une révolution soit de l'intérieur.

Bien avant que la population sorte dans les rues, les pays arabes en transition ont dû s'employer à créer des emplois pour une population jeune en croissance rapide. En dépit de plusieurs séries de réformes, leurs économies ont été incapables de créer suffisamment d'emplois, et ce, à cause de trois problèmes connexes.

Premièrement, il y avait un manque d'ouverture au commerce extérieur, qui aurait peut-être créé plus d'emplois que la seule production pour le marché national.

Deuxièmement, les autorités n'ont pas pu mettre en place les infrastructures nécessaires pour soutenir une économie dynamique. Certaines ont augmenté les subventions énergétiques et autres à plusieurs reprises pour apaiser une population énervée et éviter une remise en question du régime politique, et leurs budgets excessivement serrés n'avaient plus les moyens de moderniser les infrastructures.

Troisièmement, dans les pays qui ont cherché à opérer des réformes structurelles importantes, d'aucuns avaient l'impression que la gestion des investissements dans les nouveaux secteurs restait dans les mains d'une certaine élite et n’était pas source d’intégration. En fait, des études montrent aujourd'hui que, dans un certain nombre de pays, les cours des actions des entreprises liées aux dirigeants politiques se sont bien mieux comportés que les autres pendant les périodes de réforme. Ces entreprises ont pu obtenir du crédit et gagner des parts de marché, mais sans guère créer d'emplois. Et de nombreux exemples montrent que lorsque les dirigeants politiques ont changé, ces entreprises ont perdu plus de valeur que les autres.

En conséquence de ces trois facteurs, la vitalité économique a été insuffisante et le chômage, déjà élevé, a augmenté, y compris parmi les jeunes qui avaient fait des études.

Donc, la statistique que j'ai mentionnée plus haut, à savoir la faiblesse des exportations non pétrolières, est un indicateur crucial de la nature et de l'ampleur du problème d'ajustement structurel. Mais l'ironie, c'est qu'il éclaire aussi la voie à suivre.

Pour réaliser une croissance généralisée et durable, les pays du Moyen-Orient doivent privilégier l'investissement privé plutôt que public, et abandonner progressivement les secteurs protégés et la recherche de rente au profit d'une croissance tirée par les exportations et de la création de valeur. C'est là que se trouveront les emplois. Pour débloquer le formidable potentiel de croissance de la région, le secteur privé doit devenir la principale source de croissance, et ce ne sera le cas que s'il peut accéder aux marchés mondiaux, et pas seulement aux marchés nationaux.

Principaux domaines de réforme

Pour atteindre ces objectifs, je pense qu'il y a six domaines où des réformes sont nécessaires. Le tout premier de la liste est le plus important et les autres en dépendent : il s'agit de l'approfondissement de l'intégration commerciale.

• Accorder plus d'importance au commerce. L'intégration économique est primordiale pour réaliser en temps voulu une croissance à l'échelle nécessaire afin de créer suffisamment d'emplois et de prospérité pour la population en croissance rapide de ces pays. Un approfondissement de l'intégration commerciale non seulement créerait de la croissance et de l'emploi, mais jouerait aussi un rôle catalyseur pour la réforme : il apporterait de la discipline et encouragerait à bien élaborer la stratégie de réforme. Un pays qui s'ouvre à la concurrence internationale verra inévitablement une plus grande logique dans le reste de la liste des réformes, parce que ces dernières l'aideront à être compétitif. Venons-en maintenant brièvement au reste de la liste.
• Améliorer le climat des affaires. La complexité et la lourdeur des réglementations freinent la création d'emplois et la croissance dans la région. En Égypte, par exemple, le secteur privé est soumis à pas moins de 36 000 règlements. Et l'Égypte n'est en aucune façon le seul pays souffrant d'une réglementation pesante. La création d'une entreprise doit aussi devenir bien plus facile. Bon nombre des nouveaux partis politiques reposent sur le soutien de petits entrepreneurs, et ils ont compris qu'il s'agit d'une priorité. Il est tout aussi important pour le climat des affaires que les règles et leur exécution soient claires et garanties. Et, en fin de compte, cela doit être intégré au plus haut niveau, c'est-à-dire dans la constitution elle-même. Pour les pays qui ont du mal à établir une constitution convenant à la société qu'ils essaient de mettre en place, il est important de garder à l'esprit que l'état de droit est essentiel pour le commerce et que, jusqu'à ce qu'une constitution soit adoptée, l'incertitude subsistera.
• Améliorer le marché du travail. Le chômage des jeunes varie entre 18 et 30 % en Égypte, en Jordanie, au Maroc et en Tunisie. En Égypte, 650 000 personnes entrent dans la vie active chaque année. Les femmes en particulier ont du mal à trouver du travail : en Égypte, en Jordanie, au Maroc et en Libye, seulement un quart d'entre elles environ ont un emploi. Le secteur public domine le marché du travail, et la législation du travail est rigide. Les pays devraient réformer leur réglementation du marché du travail de manière à réduire les obstacles à l'embauche, tout en continuant de protéger les travailleurs de manière adéquate.
• Améliorer l'éducation. La main-d’œuvre doit être mieux éduquée et avoir de meilleures compétences techniques en ingénierie et en sciences. Le système d'éducation a cherché excessivement à former les jeunes de manière à ce qu'ils puissent accéder à la fonction publique. Il faut maintenant le redéfinir pour qu'il réponde aux besoins du secteur privé.
• Faciliter l'accès au financement. Une autre contrainte majeure à la croissance économique dans les pays arabes en transition et le manque d'accès au financement pour les entreprises. Actuellement, les grandes sociétés établies sont les principaux bénéficiaires du crédit privé, et 10 % seulement des entreprises recourent aux banques pour financer l'investissement. Il s'agit de la plus faible proportion de financement bancaire dans le monde.
• Remplacer les subventions non ciblées par un dispositif de protection sociale moderne. Enfin, un autre pilier essentiel du programme de réformes consiste à réduire les subventions non ciblées qui profitent surtout aux quintiles supérieurs de la hiérarchie des revenus, de façon à dégager des ressources budgétaires pour financer les programmes d'infrastructure, de santé et d'éducation dont les pays ont besoin. Cette mesure doit être accompagnée par la création de systèmes modernes et efficaces pour protéger les plus nécessiteux. Je tiens à souligner qu'il est essentiel, avant de procéder aux réformes, d'expliquer clairement que l'épargne réalisée sur les subventions servira à financer de précieux investissements et que les pauvres seront protégés.

Défis à court terme

Malheureusement pour la région MOAN, les pays doivent non seulement mener ces réformes difficiles visant à stimuler la croissance à moyen terme, mais aussi stabiliser leurs économies à court terme. Cela s'explique par le fait que le changement en cours a causé des perturbations et la nouvelle orientation politique et économique a créé des incertitudes chez les entrepreneurs et les investisseurs.

Les autorités sont confrontées à un défi immédiat : trouver le juste équilibre entre la satisfaction des attentes élevées de la population et la mise en œuvre de décisions difficiles pour assainir les finances publiques et assurer la solidité de systèmes financiers affaiblis.

De surcroît, la conjoncture mondiale rend la stabilisation encore plus difficile. En effet, l'atonie de la croissance, les incertitudes actuelles en Europe, le renchérissement des aliments et des carburants, ainsi que le conflit en Syrie et son cortège déplorable de pertes en vies humaines, menacent d'annihiler les fragiles acquis de la stabilisation économique réalisés dans la région depuis 18 mois.

Pour les nouveaux dirigeants élus qui gèrent des transitions politiques difficiles et incertaines--qu'ils soient nouvellement élus ou investis de nouveaux mandats--la stabilisation et la transformation constituent un défi de taille.

Au FMI, nous prévoyons actuellement une légère reprise en 2013 pour les pays arabes en transition, mais la croissance ne sera pas suffisante pour commencer à réduire sensiblement le chômage élevé.

Qui plus est, les marges de manœuvre budgétaire et extérieure se sont effritées et les pays sont confrontés à des besoins de financement extérieur estimés à 33 milliards de dollars pour l'année prochaine ; ces besoins sont tellement énormes qu'on ne pourra pas les combler entièrement à partir de ressources privées. Il faudra obtenir une aide considérable des partenaires bilatéraux, tant de la région que d'ailleurs, ainsi que des prêts des institutions financières internationales, dont le FMI.

Il faudra également opérer des choix difficiles sur le plan budgétaire. Dans la région, les déficits budgétaires se sont creusés depuis l'avènement du Printemps arabe et atteignent désormais 9 % du PIB en moyenne dans les pays en transition (hormis la Libye).

Le rééquilibrage des finances publiques n'est possible que si l'on renonce à des subventions inefficaces et coûteuses pour accorder un appui ciblé aux groupes les plus vulnérables. Comme je l'ai déjà indiqué, les subventions au Moyen-Orient se sont avérées un pacte faustien--promotion de la paix sociale à court terme et siphonage des ressources destinées aux investissements dans l'éducation, les infrastructures et d'autres domaines clés.

L'an dernier, les subventions au Moyen-Orient et en Afrique du Nord ont coûté environ 210 milliards de dollars, soit près de 7 % du PIB régional. En plus d'être très coûteuses, ces subventions ne sont pas efficaces pour combattre la pauvreté. Ainsi, Hisham Kandil, premier ministre de l'Égypte, a souligné que le cinquième le plus riche de la population, c'est-à-dire les gens qui ont les moyens d'acheter des voitures et des climatiseurs, bénéficient du tiers des subventions énergétiques. En outre, les études du FMI donnent à penser que la situation est similaire dans bien d'autres pays. Les dispositifs de protection sociale, y compris les transferts en espèces et les subventions ciblées des prix, constituent de meilleurs moyens d'aider les ménages pauvres et sont beaucoup plus efficientes.

Rôle de la communauté internationale

En somme, la transformation en cours dans la région MOAN survient dans une conjoncture économique défavorable dont l'issue est pour le moment incertaine. Les pays s'attellent actuellement à réaliser des réformes politiques et à assurer la stabilité macroéconomique, ce qui est fort compréhensible. Les progrès réalisés dans ces domaines sont louables, surtout au regard des difficultés auxquelles les pays sont confrontés. Aucun effort systématique n'a encore été consenti ni pour définir une nouvelle destination économique, ni pour énoncer les transformations nécessaires pour y parvenir.

Quand on pense aux coûts potentiels des deux trajectoires indésirables que j'ai décrites tout à l'heure et aux avantages tant pour la région que pour l'économie mondiale et la sécurité de la troisième voie, il est évident que la communauté internationale doit déployer des efforts concertés pour fournir des financements suffisants, des débouchés commerciaux et des conseils de politique économique.

Pour sa part, le FMI s'efforce de relever le défi. Tout au long de cette période difficile, nous avons mené un dialogue approfondi avec les pays de la région. Nous leur prodiguons des conseils sur la façon de gérer les chocs qu'ils ont subis et de préserver la stabilité économique, de veiller à ce que les ménages vulnérables soient protégés pendant la transition et d'établir les fondements d'une croissance créatrice d'emplois.

La nature de notre intervention a évolué, passant essentiellement de la prestation de conseils à l'aide au financement. Au cours de la dernière année seulement, nous avons accordé au total 8½ milliards de dollars à la Jordanie, au Maroc et au Yémen. De plus, nous sommes engagés dans un dialogue actif avec le gouvernement égyptien sur un dispositif de soutien, et nous espérons aider le Yémen avec un accord de confirmation en complément de l'aide d'urgence que nous lui avons accordé l'an dernier.

En Tunisie, les besoins de financement sont comblés pour le moment. Comme dans les autres pays, nous fournissons des conseils et de l'assistance technique. La Libye a besoin de renforcement des capacités et non de financement; par conséquent, nous avons redoublé d'efforts pour l'aider à reconstruire ses institutions et son économie après la fin du conflit l'année dernière.

À mesure que nous nous engageons dans la région, nous prenons conscience de la nécessité d'expliquer le rôle du FMI et la manière dont nous travaillons avec les gouvernements aujourd'hui. L'expérience montre que les programmes ont beaucoup plus de chances de réussir s'ils ont été conçus et internalisés par les autorités nationales et s'ils bénéficient d'un vaste appui dans le pays. En outre, nous privilégions beaucoup plus explicitement les mesures visant à garantir que les avantages de la croissance économique soient plus largement partagés. Par ailleurs, nous consultons largement la société civile, les syndicats et les partis représentant toutes les sensibilités politiques.

Permettez-moi de signaler, en toute franchise, que nous pouvons aider les pays à se stabiliser et à créer un climat propice aux réformes, mais nous ne saurions conduire les pays du MOAN dans leur transformation.

Je terminerai par quelques réflexions sur le rôle de la communauté internationale au sens large. Les partenaires du MOAN — y compris les États-Unis, l'Union européenne et les pays du Conseil de coopération du Golfe — ont déjà déployé des efforts considérables pour appuyer les pays en transition de la région. La tâche est tellement énorme que nous devons tous redoubler d'efforts.

Il est très important pour la communauté internationale, y compris les pays du G-8, des partenaires régionaux tels que les pays du Conseil de coopération du Golfe, ainsi que les banques internationales et régionales de développement, d'accorder un appui suffisant au financement de la stabilisation et du renforcement des capacités. L'Union européenne et les États-Unis devront offrir aux pays disposés à mener des transformations fondamentales la possibilité d'accéder librement au commerce des produits et services.

Avec notamment l'appui et les améliorations des partenaires bilatéraux et régionaux, l'investissement peut contribuer à relancer la croissance. Fortes de leur précieuse expertise et de leurs investissements dans le secteur privé, la Banque européenne pour la reconstruction et le développement et les autres institutions financières peuvent faire office de précurseurs et mener les investisseurs dans de nouveaux secteurs et marchés, comme cela s'est produit en Europe orientale et centrale. Non seulement ces investissement serviront de catalyseurs de la transformation économique, mais ils contribueront également à promouvoir les intérêts de la communauté internationale en matière d'économie et de sécurité.

Le partenariat de Deauville est un mécanisme de coordination utile, mais ne peut réaliser tout seul l'ensemble des objectifs visés. Nous nous réjouissons de la perspective de collaborer avec le Royaume-Uni quand il accédera la présidence du G-8 en 2013 et de contribuer à traduire dans les faits le thème « économies ouvertes, croissance inclusive », qui fera du processus de Deauville une contribution significative pendant le mandat du Royaume-Uni.

Conclusion

La région Moyen-Orient et Afrique du Nord est unique et chaque pays devra suivre sa propre voie. Mais il est possible de s'inspirer des autres cas de transformation.

En Europe centrale et orientale, après la chute du communisme, la perspective d'adhérer à l'UE était fort prometteuse ; elle a servi d'ancrage politique et économique et a contribué à orienter la transformation des pays de la région en économies de marché. La Turquie est aussi un bon exemple de pays musulman ayant opté pour une réforme économique profonde, devenant ainsi une économie de marché émergente dynamique avec une classe moyenne forte et croissante. Là aussi, la perspective de l'adhésion à l'UE a donné une impulsion initiale aux réformes.

Au Moyen-Orient et en Afrique du Nord, il manque actuellement un solide ancrage économique extérieur. Il est donc temps de mener un dialogue dynamique avec les dirigeants politiques et les leaders d'opinion des pays de la région sur leur avenir économique ; ce dialogue qui pourrait aboutir à une feuille de route et à une stratégie de transformation permettant de canaliser les énergies populaires vers un objectif commun.

Dans chaque pays, le processus de formulation du programme de réformes doit être véritablement participatif et tenir compte des points de vue de toutes les parties prenantes. Les plans de réforme, quelles que soient leurs qualités techniques, ne peuvent pas être imposés s'ils ne sont pas largement compris et acceptés par la population.

À mon avis, une chose est claire : le Moyen-Orient se trouve à un carrefour historique ; si nous ne surmontons pas nos propres préoccupations pour venir en aide à sa population, nous pourrions le regretter.

Pendant son âge d'or qui dura 500 ans, le Moyen-Orient fut une grande puissance économique dont le rayonnement en matière de commerce, de communications et de transports atteignit l'Europe, l'Afrique et l'Asie. Ibn Batouta, explorateur du XIVe siècle originaire de Tanger et dont les voyages dans la quasi-totalité du monde musulman dépassèrent sans doute en ampleur ceux de Marco Polo, reconnut la puissance de l'ouverture et de l'engagement en ces termes : « Si vous êtes fils de l'Occident et cherchez le succès, dirigez-vous vers l'Orient ».

Aujourd'hui, l'Occident doit tendre la main à l'Orient, tout comme l'Orient doit tendre la main à l'Occident. Ce n'est qu'en cheminant ensemble que nous parviendrons à moderniser et à intégrer significativement le Moyen-Orient et l'Afrique du Nord. La région mérite notre soutien. Il est temps de passer aux actes.