Discours

Discours : Mobilisation des recettes et fiscalité internationale : atouts essentiels pour les économies du XXI

le 22 février 2016

Bonjour — Sabah Al-Khair

Mesdames et messieurs les ministres, mesdames et messieurs les gouverneurs, nous sommes honorés de votre présence et je suis très heureuse de prendre la parole devant cette éminente assemblée.

Monsieur le Ministre Al-Tayer, je vous remercie de votre généreuse hospitalité et de vos aimables paroles de présentation, et merci à vous, M. Al-Hamidy, d’avoir joint vos efforts aux nôtres pour organiser ce Forum arabe des finances publiques.

Cette rencontre intervient à un moment critique, non seulement pour cette région mais aussi pour de nombreux autres pays du monde où les questions budgétaires se hissent aux tous premiers rangs des priorités.

Ou, pour être plus précise, c’est la fiscalité qui figure à l’ordre du jour dans beaucoup pays. Si cela vous semble surprenant, je peux vous assurer qu’il n’y a là rien de nouveau dans l’histoire de l’humanité!

Il y a quelque 260 ans déjà, le grand philosophe et économiste Adam Smith notait :

« Pour élever un État au plus haut degré d’opulence (…) il ne faut guère que trois choses : la paix, des taxes modérées et une administration tolérable de la justice. »

Il est remarquable qu’Adam Smith ait cité la fiscalité aux côtés de la paix et de la justice parmi les conditions sine qua non de la réussite d’une société. Cette idée est plus que jamais d’actualité.

Aujourd’hui, je souhaiterais convier Adam Smith à notre époque et parler de deux ingrédients de la fiscalité indispensables à la prospérité des économies du XXI^e siècle.

Le premier est la capacité des pays à dégager suffisamment de recettes publiques. Celles-ci constituent bien-sûr le moyen d’existence des États modernes. Elles leur permettent de fournir les biens publics indispensables à une croissance forte et durable.

Le policier qui fait sa ronde, l’infirmière qui soigne ses malades, le professeur qui éveille de jeunes esprits, le scientifique qui est à la pointe de la recherche fondamentale — pour ne citer que quelques exemples — ne pourraient faire leur travail sans une source fiable de fonds publics.

Aujourd’hui, nous le savons, il existe, dans de nombreux pays, un besoin urgent de générer des recettes plus abondantes et plus sûres, pour des raisons qui peuvent certes varier.

Par exemple, les pays exportateurs de pétrole doivent s’adapter à une nouvelle réalité, celle de la chute des cours des matières premières. Les pays en développement, quant à eux, ont besoin de plus de recettes intérieures pour atteindre les nouveaux Objectifs de développement durable. Et certain pays avancés, en particulier en Europe, en ont besoin pour affermir leur reprise économique et leur stabilité financière.

Le deuxième ingrédient de la réussite économique au XXI^e siècle est la fiscalité internationale. Il s’agit d’un moyen essentiel qui permet aux États de mobiliser des recettes dans une économie mondialisée.

Évoquant Google, Starbucks ou Ikea, les grands titres de la presse nous rappellent qu’un système fiscal international doit fonctionner pour tout le monde. Il nous faut un système qui décourage le transfert artificiel des bénéfices et des actifs vers des territoires à faible imposition. Un système qui dissuade les pays de se livrer à une concurrence fiscale trop féroce.

En d’autres termes, nous avons besoin d’un système fiscal dans lequel les citoyens ordinaires soient convaincus que les multinationales et les riches apportent leur juste contribution aux deniers publics, au bien public.

En vous parlant de ces deux angles de la fiscalité, je voudrais aussi souligner le rôle du FMI, qui aide les pays à se doter du meilleur mode de financement public possible : un financement qui soit sûr, équitable et efficient.

1. Mobilisation des recettes

Commençons par le premier atout de la réussite d’une économie au XXI^e siècle : la mobilisation des recettes, préoccupation d’actualité pour tant de dirigeants, et tout particulièrement au Moyen-Orient et en Afrique du Nord.

Des recettes publiques plus abondantes apporteraient aux États la marge de manœuvre budgétaire dont ils ont tant besoin et leur permettraient de consacrer davantage de ressources à tout ce qui stimule la croissance potentielle à moyen terme : les infrastructures, la santé et l’éducation. Des recettes fiscales plus sûres leur permettraient d’éviter la volatilité des dépenses publiques et les politiques budgétaires procycliques.

Pays exportateurs de pétrole

Ceci est particulièrement important pour les pays exportateurs de pétrole, lourdement pénalisés par la chute récente des prix.

Ainsi, l’année dernière, les pays exportateurs de la région Moyen-Orient et Afrique du Nord (MOAN) ont vu leurs budgets amputés de plus de 340 milliards de dollars de recettes pétrolières, soit 20 % de leurs PIB combinés¹.

Outre que les prix du pétrole ont baissé d’environ deux tiers par rapport à leur dernier pic, les facteurs qui déterminent l’offre et la demande laissent penser qu’ils vont rester à un faible niveau pendant une période prolongée. Étant donné l’ampleur et la durée probable de ce choc exogène, la totalité des pays exportateurs de pétrole devront s’adapter en réduisant leurs dépenses et en augmentant leurs recettes.

Bien-sûr, les besoins d’ajustement budgétaire varient d’un pays à l’autre. Par exemple, grâce à leur gestion prudente, la plupart des membres du Conseil de coopération du Golfe (CCG) sont maintenant en capacité d’étaler cet ajustement sur plusieurs années, et donc d’en limiter l’impact sur la croissance.

Rappelons également que les pays du CCG ont procédé à d’importants ajustements budgétaires par le passé, et je ne doute pas qu’ils puissent renouveler cet effort.

Cela étant, ces pays ont besoin de renforcer leurs cadres budgétaires et de repenser leurs systèmes fiscaux, en réduisant leur dépendance excessive aux recettes pétrolières et en développant des sources de recettes non liées aux hydrocarbures.

Cela leur permettrait de stimuler la croissance et la création d’emplois, tout en préservant la viabilité de leur dette et en renforçant leur résilience. La conjoncture est en outre singulièrement propice pour concevoir des systèmes fiscaux qui privilégient l’équité, la simplicité et l’efficience.

Comment les pays du CCG peuvent-ils y parvenir?

• Pour commencer, il leur faut mettre en place un système simple qui s’appuie dans un premier temps sur la TVA, idéalement une TVA harmonisée au niveau régional. Même avec un taux à un seul chiffre, elle pourrait rapporter jusqu’à 2 % du PIB.
• À cela, il faut ajouter un renforcement de la fiscalité des sociétés, ainsi que des impôts fonciers et des impôts indirects sur la consommation.
• Et il faut continuer d’investir dans le renforcement des capacités de l’administration fiscale, ce qui pourrait permettre à terme l’adoption d’impôts sur le revenu des personnes physiques.

Les progrès sont déjà visibles dans de nombreux pays. Au Koweït, par exemple, le FMI a contribué à l’étude et à la conception d’impôts à large assiette comme la TVA et l’impôt sur les bénéfices des sociétés.

Ce travail a favorisé un débat national sur l’opportunité pour le Koweït de diversifier ses sources de revenu et sur la meilleure manière de procéder. Les partisans de la réforme affirment – à juste titre – que cela permettrait au pays de mieux gérer les risques budgétaires liés à la volatilité des prix du pétrole.

Pays à revenu intermédiaire importateurs de pétrole et pays à faible revenu

De même, de nombreux importateurs de pétrole à revenu intermédiaire sont aussi confrontés à la difficile tâche de mobiliser des recettes et de concevoir des systèmes fiscaux plus équitables.

Les recettes fiscales générées par les pays importateurs de pétrole de la région MOAN, par exemple, représentent en moyenne 13 % de leur PIB non pétrolier, contre 17 % dans les autres pays émergents et en développement².

Il existe indéniablement une marge d’augmentation des recettes publiques, une fois de plus, en élargissant l’assiette fiscale, en rendant l’impôt sur le revenu plus progressif et en éliminant les régimes fiscaux privilégiés accordés à certaines sociétés.

La Tunisie en est un bon exemple : certaines sociétés tournées vers l’exportation ont bénéficié pendant une trentaine d’années d’un traitement fiscal extrêmement favorable et d’une réglementation très limitée. On estime que le coût total des incitations fiscales accordées à ces entreprises privilégiées représentait en 2012 environ 2 % du PIB³.

Le gouvernement tunisien a depuis divisé par deux le différentiel fiscal entre ces sociétés et les autres. Cet écart de traitement pourrait être davantage réduit tout en préservant la compétitivité de la Tunisie et en rendant le système plus équitable et plus efficient.

Qu’en est-il des pays à faible revenu?

Ces pays ont impérieusement besoin d’élargir leur marge de manœuvre budgétaire pour pouvoir investir davantage dans le capital humain et les infrastructures.

D’après des travaux récents du FMI, dès que le ratio impôts-PIB atteint 12¾ %, le PIB réel par habitant augmente fortement⁴. Les pays devraient par conséquent viser à rester largement au-dessus de ce seuil, disons au-dessus de 15 %. Dans la moitié environ des pays en développement, les taux d’imposition sont inférieurs à 15 % du PIB, alors qu’ils sont de 18 % dans les pays émergents et de 26 % dans les pays avancés⁵.

C’est la raison pour laquelle la mobilisation des recettes intérieures est un impératif pour les pays qui s’efforcent d’atteindre les nouveaux Objectifs de développement durable. Cela passe par la mise en place de systèmes fiscaux simples, équitables et à large assiette.

Bien-sûr, cela signifie aussi que les recettes, une fois prélevées, soient dépensées de manière efficiente et effective, au service d’une croissance inclusive. La solidité des institutions budgétaires et de la gestion des finances publiques est pour cela essentielle.

Ce sont-là des domaines dans lesquels le FMI intervient au quotidien en apportant de l’assistance technique et en renforçant les capacités.

2. Fiscalité internationale

J’en viens maintenant à la fiscalité internationale, autre atout fondamental de réussite pour les économies du XXI^e siècle.

Comme je l’ai noté précédemment, la fiscalité est l’outil qui permet aux États de mobiliser leurs recettes. Mais cet effort vital peut être compromis par une concurrence fiscale trop féroce entre pays. Cette stratégie du chacun-pour-soi est préjudiciable pour tous.

Comme vous le savez, la fraude et l’évasion fiscales n’intéressent pas seulement les médias; elles figurent aussi parmi les toutes premières priorités des dirigeants à l’échelle mondiale. Cela s’explique par l’agacement ressenti dans de nombreux pays sur fond de tensions budgétaires grandissantes et de croissance mondiale modeste. Il faut y voir aussi le mécontentement d’un grand nombre de citoyens ordinaires dans le monde devant la montée des inégalités de revenu et de richesse.

En fait, il existe un sentiment largement partagé que trop de multinationales et de particuliers fortunés jouent à cache-cache, tirant parti des brèches d’un système fiscal international qui n’est plus adapté à l’économie mondiale d’aujourd’hui.

Qu’on ne s’y trompe pas : ces dernières années, d’importants progrès ont été faits. L’échange automatique de renseignements sur les contribuables entre pays en est un bon exemple. Avec cette nouvelle donne mondiale, il sera plus difficile aux particuliers fortunés d’échapper aux impôts sur le revenu et sur la fortune en transférant leurs actifs vers des territoires offshore.

Ces territoires à faible imposition sont devenus un élément du débat de plus en plus vif sur l’excès des inégalités de revenu et de richesse. D’après une estimation, environ 30 % de la richesse financière de l’Afrique est détenue dans ces centres extraterritoriaux, et l’on peut penser que ce pourcentage est encore plus élevé dans certains grands pays producteurs de pétrole⁶.

Le projet BEPS

S’agissant des entreprises, des progrès non négligeables sont aussi à signaler. Je citerai l’accord récent du G-20 sur les mesures de lutte contre «l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices». Ce projet, intitulé BEPS, animé par l’OCDE est un pas important dans la bonne direction, car il vise à empêcher les entreprises multinationales de transférer leurs bénéfices artificiellement vers des territoires à faible fiscalité.

D’après l’OCDE, cette pratique entraîne chaque année un manque à gagner fiscal pour les États équivalant à 240 milliards de dollars, soit 10 % du total de l’impôt sur les sociétés perçu à l’échelle mondiale.

En d’autres termes, le projet BEPS est une bonne nouvelle pour les pays qui cherchent à protéger leur base fiscale nationale et une mauvaise nouvelle pour les stratégies d’évasion fiscale des entreprises.

Il reste toutefois beaucoup à faire, tant sur le fond que sur la portée de cette mesure.

S’agissant du fond, il est clair que les règles BEPS sont conçues pour fonctionner dans le cadre de l’architecture fiscale internationale traditionnelle. Ce système a été pensé il y a presque un siècle pour un monde dans lequel le commerce international était bien moins important et portait presque exclusivement sur des biens matériels. Les défis auxquels nous sommes confrontés aujourd’hui concernent notamment la fiscalité des services marchands et le transfert d’actifs intellectuels par-delà les frontières.

Cette évolution de l’économie mondiale a vocation à se poursuivre : il est vraisemblable que la valeur ajoutée proviendra des services et de la propriété intellectuelle plus que des champs et des usines. C’est la raison pour laquelle nous avons besoin d’un système fiscal international qui soit véritablement adapté au XXI^e siècle.

Il nous faut aussi un système qui fonctionne pour tous les pays. Par exemple, un effort important a été fait pour associer les pays en développement aux réflexions qui ont abouti aux règles BEPS, mais ces mesures ne répondent pas pleinement à certains de leurs besoins spécifiques.

Ces pays ont beaucoup à gagner de la lutte contre l’évasion fiscale : d’après les estimations des services du FMI, le manque à percevoir fiscal des pays en développement représente 1,3 % de leur PIB, contre 1 % dans les pays avancés⁷.

Le transfert indirect à l’étranger de droits liés à certains actifs préoccupe particulièrement les pays en développement; je pense par exemple aux licences de télécommunications et aux permis d’exploitation minière. Dans certains cas, cette pratique a entraîné des centaines de millions de dollars de manque à percevoir, ce qui peut avoir des conséquences catastrophiques pour des pays à faible revenu dont les finances publiques sont déjà fragiles.

Le FMI a un rôle particulièrement important à jouer à cet égard car il a une dimension mondiale et il est en mesure de fournir à l’échelle internationale une assistance technique et une formation d’un niveau exceptionnel.

Face à ces enjeux de fiscalité, notre objectif primordial est de contribuer à élaborer des stratégies pertinentes et adaptées pour nos pays membres à faible revenu. Et nous ne sommes pas seuls dans cette entreprise : nous collaborons étroitement avec nos partenaires internationaux que sont la Banque mondiale, les banques régionales de développement et l’ONU.

3. Le rôle du FMI

Je voudrais maintenant vous en dire davantage sur le rôle que joue le FMI pour assurer un financement équitable et fiable des États – c’est l’histoire trop peu connue d’une multitude de petites victoires remportées à la faveur d’un travail quotidien.

Ce rôle repose sur notre expérience unique de collaboration avec nos pays membres depuis plus de 70 ans, qui nous permet d’embrasser tout le spectre des finances publiques, par nos études, nos recommandations de politique économique, ainsi que notre intervention directe en matière d’assistance technique et de formation. C’est grâce à tout ce travail que nous pouvons répondre aux besoins spécifiques de nos 188 pays membres.

Nos membres à revenu faible ou intermédiaire reçoivent la majeure partie de notre assistance technique. Par exemple :

• Nous travaillons avec les ministères des finances sur les politiques en matière de dépenses et de gestion des finances publiques, pour faire en sorte que des services publics de qualité soient fournis avec transparence et efficience.
• Nous prêtons assistance à nos membres dans l’établissement des règles budgétaires, le renforcement de la gestion de la dette publique et de la gestion de la richesse liée aux ressources naturelles.
• Et chaque année, nous aidons plus de 100 pays à améliorer la mobilisation de leurs recettes intérieures, grâce à des travaux d’analyse et à une assistance sur le terrain en politique et administration fiscales.

Ces cinq dernières années, notre assistance technique sur la mobilisation de recettes dans le monde à plus que doublé, et nous projetons de développer davantage ce travail pour répondre à la forte demande de nos membres.

Dans ce domaine particulier de l’assistance technique, la réussite repose souvent sur une combinaison de volonté politique et de constance.

C’est la raison pour laquelle le FMI entretient des relations profondes et durables avec beaucoup de ses pays membres à revenu faible ou intermédiaire, et je suis heureuse de pouvoir dire que ces efforts ont apporté des résultats tangibles. Pour ne citer que quelques exemples :

• Au Kosovo, le FMI a contribué à aligner l’administration fiscale sur les normes reconnues internationalement, notamment en instaurant la transmission électronique des déclarations de revenus. Ces mesures ont permis au Kosovo de doper ses recettes fiscales de 8 % en 2013.
• Au Pérou, le FMI a accompagné les autorités pendant plusieurs années dans la mise en place d’une administration fiscale plus moderne et dans l’amélioration des recettes, notamment celles liées à la TVA. Les réformes ont contribué à accroître le ratio recettes fiscales/PIB de 15 ½ % en 2010 à 16 ½ % en 2014.
• Au Sénégal, l’assistance technique du FMI a permis une forte augmentation du nombre de contribuables assujettis à la TVA et une importante progression de la perception de l’impôt auprès des entreprises de taille moyenne. Le Sénégal a employé ces ressources nouvelles pour stimuler la croissance et renforcer la lutte contre la pauvreté.

Ce ne sont là que quelques cas dans lesquels notre assistance technique a permis de faire avancer les choses.

Mais ne nous y trompons pas : si nos membres profitent de nos enseignements, nous aussi apprenons sans cesse grâce à eux. Nous enrichissons nos conseils à la lumière des nombreuses données recueillies dans le cadre de notre assistance technique et des relations étroites que nous entretenons avec nos membres sur les questions budgétaires.

Les thèmes de la mobilisation des recettes intérieures et de la fiscalité internationale figureront l’un et l’autre en bonne place dans nos rapports au titre de l’Article IV ces prochaines années. Cela signifie que tout ce que nous apprenons grâce à nos missions d’assistance technique viendra, plus que jamais, alimenter notre travail de surveillance bilatérale – lequel va, à son tour, améliorer l’efficacité de notre assistance technique.

C’est ce processus d’apprentissage mutuel qui est à l’œuvre aujourd’hui, ici-même, au Forum arabe des finances publiques. Pour chacun d’entre nous, il s’agit d’une occasion exceptionnelle d’écouter, d’apprendre et d’engager un dialogue régional sur ces questions pressantes de finances publiques et de fiscalité.

Conclusion

Avant d’engager ces discussions, je voudrais, pour conclure, revenir sur Adam Smith, qui écrivait, dans La richesse des nations :

« L’économie politique (….) se propose deux objets distincts : le premier, de procurer au peuple un revenu ou une subsistance abondante  (…) ; le second, de fournir à l’État ou à la communauté un revenu suffisant pour le service public. » 

Mon principal message aujourd’hui est le suivant : pour garantir la solidité des économies du XXI^e siècle, il faut des recettes publiques suffisamment abondantes et un système fiscal international qui fonctionne pour tous. Ce sont-là des atouts essentiels pour la croissance, l’équité et le développement.

Ils créent le terreau propice à la prospérité des nations. Et le FMI entend jouer pleinement son rôle, pour le bien de ses membres.

Shukran!

¹ Estimation du FMI.

² FMI, Note de réflexion des services du FMI : Fiscalité équitable au Moyen-Orient et en Afrique du Nord.

³ Estimation de la Banque mondiale

⁴ Étude du FMI non publiée.

⁵ Moniteur des finances publiques du FMI. Le taux d’imposition par rapport au PIB ne tient pas compte des prélèvements au titre de la sécurité sociale.

⁶ Voir le livre de Gabriel Zucman : «La richesse cachée des nations, enquête sur les paradis fiscaux».

⁷ FMI, Working Paper: Base Erosion, Profit Shifting and Developing Countries (mai 2015).