Discours

Rwanda — affronter l’avenir en anticipant, Christine Lagarde, Directrice générale du FMI

le 27 janvier 2015

Texte préparé pour l’intervention

Introduction

Monsieur le Président du Sénat, Madame la Présidente de la Chambre des Députés, Mesdames et Messieurs les Députés, Mesdames et Messieurs les Ministres, Mesdames et Messieurs les membres du corps diplomatique, chers invités, Mesdames et Messieurs.

Bonjour ! — Mwiriwe.

Je remercie l’Honorable Donatille Mukabalisa et Monsieur le Ministre Gatete de leurs aimables paroles, ainsi que les membres du parlement et le peuple rwandais de leur chaleureuse hospitalité.

C’est pour moi un privilège de me trouver ici, au Rwanda, et de m’exprimer devant ce parlement. Votre pays peut s’enorgueillir d’une immense richesse, naturelle, humaine et culturelle. Ces deux derniers jours, j’ai eu l’occasion d’apprécier en personne la beauté des «mille collines» du Rwanda.

Une beauté sublime, mais aussi une touche de tristesse inévitable pour quiconque vient dans votre pays pour la première fois. Ce matin, c’est avec beaucoup d’émotion que j’ai visité le Mémorial du Génocide. Le choc est profond et chaque visiteur doit se sentir interpellé par ces mots : «never again», «plus jamais ça». Mais, comme l’a dit le Président Kagame lors de la récente commémoration, «il y a vingt ans, le Rwanda n’avait pas d’avenir, seulement un passé. Aujourd’hui, la moitié de la population rwandaise a moins de vingt ans». Et tel est l’avenir qui s’ouvre devant vous — un avenir pour tous les Rwandais.

Comme le dit un proverbe rwandais : «Umusógongero w’îsí ni ûmubâno», seule une bonne entente permet d’apprécier le monde. Sans l’amitié, le monde n’a pas de sens.

Aujourd’hui, le Rwanda peut être fier d’avoir surmonté une adversité extraordinaire. Vous édifiez une économie résiliente et inclusive. Ce parlement en est un exemple éclatant — plus de 60 % d’entre vous sont des femmes. C’est la plus forte proportion au monde et plus du double de la moyenne des parlements des autres pays. Je suis fière d’être parmi vous aujourd’hui!

Fort de ces accomplissements, le Rwanda a décidé de se lancer dans une autre transition —pour devenir un pays à revenu intermédiaire, un pays plus autonome, plus orienté sur l’exportation et doté d’un secteur privé dynamique. Pour y parvenir, le Rwanda doit continuer de montrer l’exemple et de privilégier résolument les politiques d’inclusion.

Le Président Kagame a dit un jour : «Les Rwandais savent parler, marcher et danser».

Aussi, pour vous faire mieux apprécier les trois thèmes que je voudrais évoquer aujourd’hui, je ferai appel à la riche culture du Rwanda dans le domaine de la danse :

(i) Tout d’abord, l’Intore, c’est-à-dire la danse de la victoire — un tour d’horizon des réussites du Rwanda dans le contexte régional et mondial;

(ii) Ensuite, l’Umuganura, la danse de la moisson que l’on partage — un examen des leçons que le Rwanda peut offrir à ses pairs en Afrique et dans le reste du monde; et

1. Après la conférence au Mozambique — de bonnes nouvelles, mais aussi la perspective de vents contraires

Je commencerai avec la conférence que le FMI a coparrainée l’année dernière au Mozambique et qui avait pour thème «l’essor africain». Cette manifestation a rassemblé des hauts responsables, des chefs d’entreprise et des représentants de la société civile de 42 pays d’Afrique et de nombreuses autres régions du monde.

Monsieur le Ministre Gatete et Monsieur le Gouverneur Rwangombwa se sont joints à nous à Maputo, et les débats ont été le reflet du net regain d’optimisme qu’inspire désormais l’Afrique et qui s’affirme lentement mais sûrement.

La plupart des pays d’Afrique subsaharienne ont fait preuve d’une résistance extraordinaire face à la Grande récession de 2009. De fait, beaucoup d’entre eux sont même allés à contre-courant de la tendance récente au ralentissement de la croissance mondiale en se développant à un rythme soutenu pendant une dizaine d’années, voire plus. L’application de politiques bien conçues, le renforcement des institutions et une population mieux formée ont fait de l’Afrique une grande destination d’investissement tant pour les pays avancés que pour les pays émergents. Dans un nombre croissant de pays, nous assistons en effet à «l’essor africain».

Votre pays illustre à merveille cette évolution. Depuis le début de la décennie 2000, le Rwanda affiche des taux de croissance économique de l’ordre de 8 % — taux bien supérieur à la moyenne régionale et comparable à celui des pays émergents d’Asie. Le revenu par habitant a plus que triplé et, même si la pauvreté reste élevée — et touche encore environ 45 % de la population —, les pauvres ont bénéficié eux aussi de la croissance. C’est tout simplement remarquable — et évoque vraiment l’Intore.

Cela dit, comme l’ont souligné un grand nombre de responsables africains au Mozambique, la région continue de se heurter à d’importantes difficultés. Beaucoup de pays doivent faire en sorte de mieux répartir les bienfaits de la croissance et investir davantage dans le capital humain pour donner aux générations futures les moyens de s’intégrer à l’économie mondiale. L’Afrique souffre aussi d’un énorme déficit d’infrastructures, dont la résorption doit être financée de façon soutenable. Et n’oublions pas que certains pays sont encore fragiles et n’arrivent pas à tirer profit de la prospérité croissante du continent.

Ces difficultés ne sont pas insurmontables. Mais elles prennent un caractère d’autant plus redoutable que la conjoncture mondiale est incertaine. Par conséquent, comme je l’ai dit au Mozambique, tout en poursuivant son essor, l’Afrique doit aussi «rester sur ses gardes».

Pourquoi appeler à la vigilance? Parce que, d’après nos dernières prévisions, l’activité économique mondiale sera plus faible cette année que nous ne le pensions il y a quelques mois encore. Et ce malgré l’impulsion donnée par la baisse des cours du pétrole. À l’exception des États-Unis et du Royaume-Uni, l’élan ralentit dans un grand nombre de pays avancés et émergents, dont la Chine, qui est l’un des principaux partenaires commerciaux de l’Afrique.

Ce ralentissement de la croissance n’est pas sans conséquence pour une Afrique qui est aujourd’hui plus intégrée que jamais à l’économie mondiale. Les prévisions de croissance pour l’Afrique subsaharienne ont été révisées à la baisse en raison de la chute des cours du pétrole et des matières premières. Pourtant, les perspectives demeurent globalement encourageantes et la région devrait afficher en 2015 un taux de croissance économique proche de 5 %, qui la place au deuxième rang mondial.

Pourtant, plusieurs aléas négatifs menacent, qui risquent d’accroître la volatilité et les facteurs de vulnérabilité, y compris en Afrique.

Imaginons un scénario de baisse persistante des cours du pétrole. Cela peut être une aubaine pour les pays importateurs, dans la mesure où cela augmentera le revenu disponible des ménages et donnera aux autorités l’occasion de réduire les subventions énergétiques, qui sont coûteuses et inefficaces. Dans les pays exportateurs, en revanche, cela aura pour effet d’accroître les vulnérabilités extérieures et de fragiliser les bilans.

Imaginons maintenant un autre scénario, dont nous parlons depuis un certain temps déjà et qui est maintenant sur le point de se réaliser — celui de la normalisation de la politique monétaire aux États-Unis. Même si ce processus est bien géré et s’appuie sur une bonne campagne d’information — je crois que cela été le cas et le restera —, il pourrait avoir des conséquences néfastes pour les pays émergents et la stabilité financière mondiale. Les économies africaines pourraient aussi s’en ressentir.

Il va de soi que ces risques sont amplifiés par la persistance de tensions géopolitiques, comme en Ukraine, au Moyen-Orient et même en Afrique.

Dans ces conditions, quelles doivent être les priorités? Il faut avant tout préserver la croissance économique — en la réamorçant là où elle fait défaut et en la soutenant là où elle faiblit. Il est primordial que les actions menées reposent sur des bases saines, même si les mesures concrètes varieront d’un pays à l’autre.

Quelles sont donc les conséquences envisageables de la situation actuelle pour le Rwanda? Aujourd’hui, votre pays peut affronter l’avenir avec les fondations solides qu’il a édifiées ces vingt dernières années. C’est un exemple positif pour les pays qui s’efforcent de sortir de leur situation de fragilité, car il illustre comment des initiatives d’inspiration locale peuvent être adaptées pour promouvoir l’inclusion et la cohésion sociale. Et il montre la voie à suivre pour réformer le climat des affaires, développer l’investissement et créer des emplois.

2. Le Rwanda aujourd’hui — une maison en ordre, qui montre l’exemple

Cela m’amène à mon deuxième thème — la moisson que le Rwanda peut offrir au monde et aux générations futures.

Je commencerai par la situation actuelle. Aujourd’hui, le Rwanda est une économie dynamique qui s’appuie sur de bonnes pratiques en matière de gouvernance. Les réformes de deuxième génération ont contribué à soutenir la croissance économique et même à l’accélérer au-delà du rebondissement survenu après 1994. Les femmes ont pris toute leur place dans la société et leur situation donne une illustration concrète du rôle que les femmes peuvent jouer dans l’économie. Le Rwanda est un exemple de réussite économique.

Ce n’est pas un hasard. C’est le résultat de politiques bien conçues et mûrement réfléchies, et d’une volonté délibérée de mettre l’accent sur l’inclusion.

La mise en œuvre de politiques budgétaires et monétaires prudentes a été essentielle pour préserver la stabilité macroéconomique. C’était là une condition nécessaire de la croissance économique, mais ce n’était pas suffisant pour assurer une croissance qui profite à tous. Il était donc indispensable de mettre résolument l’accent sur des politiques et des institutions dont chacun puisse bénéficier.

Permettez-moi de souligner deux choses.

Tout d’abord, le rôle joué par la politique budgétaire. L’espace budgétaire dégagé grâce a l’allégement de dette a été utilisé de façon efficace, ce qui a permis d’accroître les dépenses prioritaires — c’est-à-dire les dépenses de santé, d’éducation et de protection sociale. Ce type de dépenses représente aujourd’hui environ 13 % du PIB, contre 4 % seulement en 1999. De fait, la préservation des dépenses sociales face à des pressions budgétaires concurrentes est l’une des principales caractéristiques sur lesquelles repose le soutien du FMI, y compris au Rwanda.

En même temps, l’aide étrangère — qui représente encore environ 15 % du PIB — a été utilisée de façon efficace pour le développement économique et la réduction de la pauvreté. Une bonne gestion économique est donc essentielle.

Pourtant, ce qui m’a peut-être le plus frappée au sujet du Rwanda, c’est le souci constant de privilégier les interventions d’inspiration locale pour rendre la croissance économique plus inclusive et améliorer les services sociaux, en particulier pour les femmes et pour les pauvres des campagnes.

Je trouve particulièrement parlante la manière dont le Rwanda s’y prend pour renforcer le rôle des femmes. Comme vous le savez peut-être, la place des femmes dans l’économie et la société est un sujet qui me tient à cœur. En la matière, le Rwanda donne le la.

Le parlement est un exemple manifeste des progrès qui ont été accomplis dans le sens d’une réduction de l’écart de représentation politique entre les hommes et les femmes. Les femmes ont brisé le plafond de verre dans d’autres domaines aussi; elles représentent environ 30 % des ministres et la moitié des juges de la Cour suprême. Aujourd’hui, les filles ont autant accès à l’éducation primaire et secondaire que les garçons, et le Rwanda est en très bonne voie pour réaliser l’objectif du Millénaire pour le développement en matière d’éducation.

Comment ces résultats ont-ils été obtenus? Par la mise en place de structures juridiques et institutionnelles qui garantissent la prise en compte systématique de l’égalité entre les hommes et les femmes dans tous les domaines de la vie sociale et économique.

Non seulement la Constitution de 2003 consacre la représentation des femmes, mais des lois ont été adoptées qui garantissent aussi l’égalité en matière de propriété foncière et d’héritage. Nos propres études ont montré que l’éducation et les droits légaux sont des éléments essentiels pour permettre aux femmes de réaliser pleinement leur potentiel et de contribuer à la vie économique.

Songez à l’approche du «complete farmer» — une autre initiative d’inspiration locale qui a aidé à réduire la pauvreté rurale en privilégiant l’accroissement de la productivité agricole. Ou au programme Girinka — l’initiative conçue pour donner une vache à chaque famille pauvre — qui vise à vaincre la malnutrition infantile et à faire en sorte que la marée montante de la prospérité soulève tous les bateaux.

J’ai aussi été impressionnée par la place des traditions rwandaises qui exaltent la solidarité et l’inclusion sociales. L’Umuganda — le dernier samedi de chaque mois, où chaque adulte accomplit diverses tâches civiques pour sa communauté — est une manière intéressante de promouvoir la cohésion sociale.

Comme les mélodies et les rythmes de l’umuganura, toutes ces initiatives font partie intégrante de la réussite du Rwanda — c’est la moisson des politiques d’inclusion appliquées résolument et de longue date par les autorités.

Mais qu’en sera-t-il à l’avenir? Comment faire en sorte que les réussites actuelles du Rwanda débouchent sur des perspectives encore plus prometteuses?

3. Affronter l’avenir en anticipant

J’en viens ainsi à mon troisième thème : les principales politiques qui permettront au Rwanda de réaliser sa vision d’avenir. Il ne fait aucun doute que la réussite du Rwanda est impressionnante. Mais pour devenir un pays à revenu intermédiaire, comme l’ambitionnent les autorités, le pays devra faire évoluer son modèle de croissance.

On peut concevoir cette évolution comme l’Ikinimba — la danse qui célèbre la jeunesse et la recherche d’un avenir meilleur.

Quelles sont les principales caractéristiques du modèle de croissance futur? À mon sens, il devrait avoir trois volets : i) mobiliser des ressources intérieures pour que le pays soit moins tributaire de l’aide; ii) encourager le développement du secteur privé pour réduire la dépendance à l’égard du secteur public; et iii) mettre à profit le potentiel offert par l’intégration régionale pour diversifier les exportations et surmonter les contraintes géographiques.

Les priorités de réforme annoncées dans le programme Vision 2020 du gouvernement cadrent bien avec cette évolution. Mais je voudrais préciser les principales politiques, qui, à mon avis, devraient constituer les trois grands volets dont j’ai parlé et ce que pourrait être la contribution du FMI à cet égard.

Premier volet, encourager l’autonomie. La mobilisation de recettes intérieures sera indispensable pour créer un espace budgétaire à mesure que le pays deviendra moins tributaire de l’aide. Aujourd’hui de 16 % du PIB, la part des impôts perçus est encore faible par rapport à celles des pays comparables d’Afrique et nettement inférieure à l’objectif de 25 % fixé par la Communauté de l’Afrique de l’Est.

Le FMI soutient massivement le Rwanda en lui apportant une assistance technique et une aide au renforcement des capacités dans le domaine de l’administration et du recouvrement des impôts. Nous maintiendrons ce soutien pour élargir la base d’imposition et renforcer l’administration afin que le Rwanda puisse combler cet écart.

Deuxième volet, promouvoir le secteur privé. Un climat des affaires efficient est essentiel pour encourager la création d’emplois dans le secteur privé et la transformation structurelle.

Le Rwanda a accompli d’importants progrès au fil des ans, par exemple en réduisant les démarches administratives pour l’obtention de permis de construire, en facilitant le raccordement au réseau électrique et en renforçant les droits légaux des emprunteurs et des prêteurs. Classé 46e sur 189 pays en 2015, le Rwanda figure aujourd’hui parmi les trois premiers pays d’Afrique subsaharienne selon les indicateurs Doing Business de la Banque mondiale.

Pourtant, le manque d’infrastructures continue de freiner l’épanouissement du secteur privé. En particulier, de grands projets d’infrastructure dans le domaine des transports, de l’eau et de l’énergie doivent être menés à bien pour libérer tout le potentiel du pays. Et bien sûr, tout cela doit être fait avec une enveloppe de ressources raisonnable de manière à ne pas compromettre la viabilité de la dette obtenue au prix de tant d’efforts.

Là encore, le FMI accompagne les autorités en explorant les combinaisons optimales de financements — augmentation des recettes et recours judicieux à l’emprunt extérieur — pour financer les projets d’infrastructure essentiels.

Tout aussi importante pour le développement du secteur privé est la formation de la main-d’œuvre afin de récolter les dividendes de la transition démographique. Dans ce domaine aussi, le Rwanda est en tête — après avoir mis l’accent sur l’éducation primaire, il se concentre désormais sur l’accès à l’éducation secondaire pour tous ses citoyens.

Troisième volet, diversifier davantage les exportations. Le Rwanda doit s’ouvrir à ses voisins pour que ses entreprises d’exportation puissent innover et prospérer.

D’un côté, le développement d’un secteur dynamique en dehors de l’agriculture pourrait nécessiter un certain encadrement. Ainsi, il pourrait être indiqué de soutenir les entreprises familiales ainsi que les petites et moyennes entreprises par des mesures d’accompagnement ciblées et un accès aux financements.

D’un autre côté, la diversification des exportations ne peut avoir lieu que si le pays a véritablement accès aux marchés extérieurs. Pour un pays enclavé comme le Rwanda, l’intégration régionale est un instrument puissant pour accéder à des marchés plus vastes et à de nouveaux produits. Un engagement plus poussé au sein de la Communauté de l’Afrique de l’Est vous permettrait de bénéficier des projets d’infrastructures régionaux dans des domaines clés, tels que la production d’électricité et les transports. Ces mesures sont certainement essentielles pour libérer le potentiel de croissance du Rwanda.

Conclusion

J’en viens maintenant à ma conclusion.

Les réformes dont j’ai parlé sont ambitieuses, mais elles sont nécessaires pour pérenniser la réussite du Rwanda. Et je suis certaine que les autorités seront à la hauteur. Après tout, elles y sont tenues par l’imihigo — une autre initiative d’inspiration locale visant à améliorer la gouvernance et la prestation de services à la population.

Mais vous pouvez être assurés que votre pays ne fera pas ce chemin seul. Le FMI est fier d’être le compagnon de route du Rwanda. Nous sommes à vos côtés — avec une aide financière pour vous aider à surmonter les problèmes de fragilité et à renforcer les institutions, et avec un programme de soutien à la politique économique et une assistance technique pour consolider les acquis de la stabilité macroéconomique.

Enfin, nous continuerons d’épauler le Rwanda dans la réalisation de ses objectifs de développement. C’est l’engagement de «partenariats en Afrique» que nous avons pris au Mozambique et que je réitère aujourd’hui devant vous.

Je vous remercie.