Les déclarations de fin de mission

France : Conclusions de la Mission de la Consultation de 2015 au Titre de l’Article IV du FMI

le 19 mai 2015

Nous assistons à une reprise solide de l’activité économique à court terme, mais les rigidités structurelles continuent de peser sur les perspectives à moyen terme. Des efforts importants ont été consentis dernièrement pour remédier à ces rigidités, notamment par la réduction du coin fiscal sur les salaires et des réformes axées sur l’offre. Toutefois, les efforts doivent être poursuivis pour résoudre les problèmes économiques fondamentaux de la France : un chômage structurel élevé, une croissance potentielle faible et un niveau record de dépenses publiques. Nos principales recommandations sont les suivantes :

• Mener des réformes structurelles, à tous les niveaux de l’État, pour assurer une plus grande efficacité des dépenses publiques et limiter leur augmentation au taux d’inflation.

• Donner plus de flexibilité aux partenaires sociaux au niveau de l’entreprise et faciliter l’emploi des jeunes et des travailleurs peu qualifiés.

• Maintenir la dynamique des réformes axées sur l’offre afin de rétablir la compétitivité et d’encourager l’investissement, notamment en supprimant les obstacles qui freinent le développement des entreprises.

1. L’économie française se redresse, mais la croissance potentielle paraît encore beaucoup plus faible qu’avant la crise. Après presque quatre ans de quasi-stagnation, nos projections laissent entrevoir une croissance du PIB réel de 1,2 % cette année, rythme supérieur aux prévisions du gouvernement. La reprise s’appuie sur une conjoncture extérieure très favorable, en particulier la chute des cours du pétrole, la dépréciation de l’euro et des taux d’intérêt tombés à des niveaux sans précédent. Le rebond initial a été alimenté par la consommation des ménages et les exportations devraient aussi se redresser. Cependant, l’investissement n’a pas encore réagi, le chômage reste obstinément élevé et la dette publique ne cesse de s’accroître. En outre, les impulsions extérieures positives pourraient bientôt se dissiper alors que les rigidités structurelles continuent de peser sur la croissance potentielle de la France — que les services du FMI estiment à 1¼ % seulement en moyenne au cours des cinq prochaines années, en dépit de la croissance dynamique de la main-d’œuvre.

2. La stratégie budgétaire a été réorientée à juste titre vers un assainissement reposant sur les dépenses. Le niveau élevé et croissant des dépenses publiques est au cœur des problèmes budgétaires de la France depuis des décennies. Imputables en particulier aux collectivités locales, à la sécurité sociale et à la masse salariale, les dépenses des administrations publiques ont atteint le niveau record de 57½ % du PIB l’année dernière, soit 11 % de PIB de plus que la moyenne de la zone euro. Si l’augmentation des dépenses de l’administration centrale et des dépenses de santé a été contenue ces dernières années, les dépenses des collectivités locales ont en revanche continué de s’accroître et les dépenses sociales sont les plus élevées des pays de l’OCDE. La tendance persistante à la hausse des dépenses a fait monter non seulement la dette publique mais aussi la pression fiscale sur le secteur privé jusqu’à des niveaux très élevés. Après des années pendant lesquelles l’ajustement prononcé des finances publiques s’est opéré par l’augmentation des recettes, le passage à un assainissement reposant sur les dépenses est la bonne stratégie, et devrait être poursuivi au cours des prochaines années.

3. Pour que les objectifs budgétaires à moyen terme puissent être atteints, nous recommandons que l’augmentation des dépenses soit ancrée au taux d’inflation, à partir de 2016. D’après nos projections, le déficit budgétaire sera ramené juste en dessous de 3 % du PIB en 2017, mais nous entrevoyons le risque que cet objectif ne soit pas atteint en cas de chocs défavorables. Les hypothèses macroéconomiques qui sous-tendent le Programme de stabilité d’avril 2015 sont prudentes, mais les mesures nécessaires en matière de dépenses pour appliquer ce programme ne sont pas encore complètement définies. De plus, le rythme d’ajustement prévu ne laisse guère de marge pour le cas où les résultats en matière de croissance et d’inflation seraient décevants ou de nouvelles dépenses s’avéreraient nécessaires. Le maintien des dépenses au même niveau en termes réels produirait un ajustement budgétaire structurel d’environ ½ % du PIB par an et dégagerait des marges de manœuvre plus amples pour parvenir aux objectifs de déficit à moyen terme, y compris l’équilibre structurel à l’horizon 2020. Considération essentielle, cela contribuerait à placer fermement la dette publique sur une trajectoire descendante d’ici à 2017. Plus précisément, les mesures à prendre sont les suivantes :

• Économies budgétaires à court terme. Le gouvernement devrait préciser les mesures structurelles additionnelles qu’il entend prendre pour maintenir les dépenses des administrations publiques au même niveau en termes réels en 2016, en réaffirmant que tout surcroît inattendu de ressources résultant d’une augmentation des recettes ou d’une baisse des taux d’intérêt sera économisé.

• Revue des dépenses. Dans le prolongement des efforts engagés récemment, une revue générale des dépenses devrait avoir lieu périodiquement pour évaluer l’efficacité et la qualité des dépenses publiques à tous les niveaux de l’État afin d’identifier les possibilités d’économies structurelles. Cette révision devrait porter notamment sur le niveau des effectifs et les pratiques en matière de promotion, ainsi que sur un meilleur ciblage des politiques publiques, notamment en ce qui concerne les allocations logement et les allocations familiales.

• Collectivités locales. L’objectif indicatif d’évolution de la dépense publique locale (ODEDEL) pour 2016 devrait être limité au taux d’inflation ressortant des projections, complété par la réduction prévue des transferts et le durcissement des plafonds des emprunts et des impôts locaux. À moyen terme, les dépenses réelles au niveau local devraient être réduites en prenant en compte une révision des effectifs, la réforme territoriale et le renforcement de l’intercommunalité.

• Sécurité sociale. En s’appuyant sur les réformes récentes, il conviendrait de relever encore l’âge effectif du départ en retraite (qui reste bas), notamment en rationalisant les régimes spéciaux et en prenant des mesures pour assurer la viabilité financière des régimes de retraite complémentaire. Il conviendrait de faire en sorte que les allocations de chômage et autres allocations sociales soient plus efficientes et de maîtriser les dépenses de santé en prenant de nouvelles mesures structurelles pour atteindre l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (ONDAM).

4. Le niveau élevé du chômage et la stagnation de la création d’emplois restent le défi primordial pour les responsables français. Des mesures importantes ont été prises à cet égard, en particulier la réduction du coin fiscal sur les bas salaires dans le cadre du Pacte de responsabilité et du Crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), les accords de 2013 visant à accroître la flexibilité du dialogue social au niveau de l’entreprise et les mesures prévues par la loi Macron pour réduire l’incertitude judiciaire entourant les licenciements au moyen d’une réforme des prud’hommes. Cependant, en l’absence de nouvelles réformes structurelles, il est vraisemblable que le taux de chômage ne diminue que très lentement.

5. Il nous semble nécessaire de compléter ces réformes louables par des efforts supplémentaires de grande ampleur pour que la création d’emplois retrouve son rythme d’avant la crise, avec plus précisément des actions dans les domaines suivants :

• Accords au niveau des entreprises. En s’appuyant sur les réformes récentes, il conviendrait d’étendre aux entreprises qui ne connaissent pas forcément des difficultés économiques, la possibilité pour les partenaires sociaux de négocier avec plus de flexibilité au niveau de l’entreprise le temps de travail et les salaires.

• Salaire minimum. Le salaire minimum joue un rôle social important, mais son relèvement annuel devrait être limité au taux d’inflation tant que le chômage reste élevé, surtout parmi les jeunes et les travailleurs peu qualifiés.

• Allocations. Les allocations de chômage devraient inciter davantage leurs bénéficiaires à rechercher un emploi, notamment en durcissant les critères d’obtention de ces allocations et en les rendant dégressives. Le respect de l’obligation de recherche d’emploi devrait être pris en compte à la fois pour l’accès à l’assurance chômage et aux allocations sociales.

• Éducation et formation. Les ressources existantes devraient être mieux ciblées de manière à développer les qualifications professionnelles des jeunes et des chômeurs.

6. La dynamique récente des réformes des marchés de produits devrait être maintenue. Le recul de la compétitivité au cours de la décennie écoulée continue de peser sur les exportations et l’investissement. La loi Macron libéraliserait les professions juridiques, le commerce de détail et le transport en autocar, tout en renforçant les compétences de l’Autorité de la concurrence. Les efforts déployés sous l’égide du Conseil de la simplification de la vie des entreprises devraient contribuer à alléger les démarches administratives. Les obstacles qui dissuadent les petites entreprises de dépasser certains seuils d’effectifs devraient être réduits, notamment en assouplissant les règles qui touchent au dialogue social et à l’emploi comme l’envisage le projet de loi Rebsamen, mais aussi les autres obligations légales en matière de comptabilité, de fiscalité et de participation aux bénéfices. Le fonctionnement du secteur de l’immobilier devrait aussi être réexaminé en vue de supprimer les contraintes qui pèsent sur l’offre de logements abordables.

7. Le secteur financier de la France a encore du chemin à parcourir pour s’adapter à l’évolution de l’environnement économique et réglementaire. Au terme de l’évaluation globale à laquelle s’est livrée la BCE en 2014, les banques n’ont pas eu à accroître leur capital et le crédit bancaire augmente progressivement. Cependant, la baisse des taux d’intérêt, qui s’établissent aujourd’hui à des niveaux sans précédent, pèse sur les marges des banques et des compagnies d’assurance, tandis que la perspective d’un nouveau durcissement des normes réglementaires pourrait mettre à mal encore davantage leur rentabilité. Pour assurer le bon fonctionnement du secteur financier, nous recommandons de réduire les taux d’intérêt garantis dans le cadre des dispositifs d’épargne réglementés, qui font obstacle à la transmission efficiente de la politique monétaire de la BCE.

Nous tenons à remercier les autorités de leur aimable hospitalité et des entretiens très productifs que nous avons pu avoir avec elles.