Discursos

Concluir la tarea: Reforma del sector financiero para lograr estabilidad y crecimiento Discurso ante el Diálogo Anual de Líderes organizado por Süddeutsche Zeitung Christine Lagarde, Directora Gerente del Fondo Monetario Internacional

8 de junio de 2012

Texto preparado para la intervención

Buenas noches. Es un gran honor estar aquí hoy. Quisiera dar las gracias a nuestros anfitriones, Süddeutsche Zeitung, el Atlantic Council y Roland Berger Consultancy. Quisiera asimismo expresar mi especial agradecimiento a Wolfgang Krach y Martin Wittig por sus amables palabras de apertura, y a Fred Kempe, nuestro moderador.

Como Wolfgang ha indicado al referirse al título de la conferencia anunciada para esta noche, nuestra intención había sido asistir a este encuentro hace algunos meses. Nuestros anfitriones tuvieron la gentileza de modificar sus planes para recibirnos esta noche, gesto que les agradezco infinitamente.

Quizás el cambio de fecha haya sido providencial. Hoy en día, el espíritu en el que se inspira el Diálogo de Líderes es más crucial que nunca: la necesidad de un diálogo y una cooperación más amplia en materia de políticas a escala transatlántica.

Tras aproximadamente cinco años de crisis, nuestra meta de restablecer la estabilidad y el crecimiento y nuestra determinación para aplicar políticas está una vez más a prueba. Sin embargo, cuanto mayores sean las pruebas, más claro está lo que resta por hacer para alcanzar los objetivos. Como diría Martin Luther King Jr., “Solo en la oscuridad se pueden ver las estrellas”.

Desde una perspectiva individual, es posible que cada uno vea una constelación diferente. Pero sea cual sea la perspectiva, la constelación del sector financiero debe iluminar el firmamento. Para disipar la sombra de la crisis, tenemos que reparar la intermediación financiera. Para allanar el camino hacia un futuro más prometedor, necesitamos un sector financiero que ayude a la economía real.

Por lo tanto, esta noche quisiera referirme a tres temas:

• En primer lugar, la situación de la economía mundial.
• En segundo lugar, la necesidad de romper los círculos viciosos que nos tienen atrapados.
• Y en tercer lugar, el papel fundamental que desempeña el sector financiero en el restablecimiento de la estabilidad y la consolidación del crecimiento.

I. Evolución económica mundial

Permítanme comenzar con una breve reseña de la evolución económica mundial. Lamentablemente, las noticias no son buenas. La economía mundial aún está luchando por recuperarse en circunstancias muy difíciles. Medidas de política enérgicas, como las que han tomado el Banco Central Europeo (BCE) y socios clave en Europa, proporcionaron cierto alivio a comienzos del año y ayudaron a evitar una crisis bancaria más grave.

Pero ahora esos avances se enfrentan a grandes obstáculos. Los logros alcanzados son muy precarios y dependen de que se sigan adoptando medidas de política. Y lo que todavía resulta más preocupante: hay señales de que una vez más estamos perdiendo terreno, señales parecidas a las que acompañaron a las tensiones que observamos a finales del año pasado.

Los acontecimientos recientes ponen de manifiesto esta situación. La incertidumbre y el desasosiego que preceden a las elecciones en Grecia; el recrudecimiento de la presión de los mercados en España y otros países de Europa; y aquí, en Estados Unidos, la decepción ante las estimaciones de crecimiento y cifras de empleo más recientes.

No hay duda de que los riesgos mundiales están otra vez al alza.

La crisis de la zona del euro sigue siendo la amenaza más urgente e inminente, y existe el riesgo de que las condiciones empeoren.

Aquí, en Estados Unidos, el “abismo fiscal” está peligrosamente cerca, dados la expiración de las reducciones de impuestos y los recortes del gasto que entrarían automáticamente en vigor el próximo año según la legislación vigente. Si los frenos fiscales se activan con demasiada violencia se podría poner en peligro la recuperación.

Al mismo tiempo, la falta de progreso en la formulación de planes a mediano plazo creíbles y de gran alcance para reducir gradualmente la relación entre la deuda pública y el PIB en Estados Unidos y en Japón podría erosionar la confianza.

Además de estas preocupaciones, cabe mencionar otras dos amenazas crecientes: la posibilidad de que los precios del petróleo se disparen, y el riesgo de que se desplomen los auges crediticios que surgieron en algunos mercados emergentes.

Estos riesgos se tornan más preocupantes al lanzar una mirada al mundo y observar crecientes tensiones sociales, tensiones que abarcan desde el desempleo elevado y el aumento de la desigualdad hasta la percepción de inequidad en la distribución del ajuste.

¿Por qué están aumentando una vez más las tensiones? La falta de claridad y confianza en cuanto a la orientación y la eficacia de las políticas es un factor importante. Sí, las medidas de respuesta hasta la fecha han sido enérgicas, pero por lo general han sido una reacción a los acontecimientos y rara vez producto de iniciativas; y han sido más parciales que integrales.

La historia nos ha enseñado que, en momentos de gran incertidumbre, las autoridades tienen que orientar a los mercados, en lugar de permitir que los temores de los mercados orienten a las políticas. Ha llegado el momento de poner en práctica esta lección.

II. Romper los ciclos de la crisis

Esto me remite a mi segundo tema: la necesidad de romper los ciclos peligrosos que nos tienen atrapados en modalidad de crisis.

Uno de esos ciclos es de tipo económico: la interacción negativa entre las entidades soberanas débiles, los bancos débiles y el crecimiento débil que se perjudican mutuamente sin cesar.

Esta noche tengo en mente otro ciclo: la economía política. Se trata de un ciclo que se ha vuelto muy familiar desde que se inició la crisis, como si fuera una película que hemos visto una y otra vez.

Y la trama va más o menos así: Las tensiones se agravan y, por necesidad, las autoridades adoptan medidas. Pero adoptan solo las necesarias para ahuyentar el peligro. El sentido de urgencia se pierde, el impulso decae y el discurso político empieza a fragmentarse, centrándose demasiado en los intereses de cada uno y no lo suficiente en el panorama general. En consecuencia, las tensiones se recrudecen.

Pero con cada ciclo que pasa llegamos a niveles cada vez más altos de incertidumbre, y cada vez es más lo que está en juego. En este momento, nos jugamos la estabilidad; nos jugamos el crecimiento. En el caso de Europa, los ciclos ahora amenazan la propia existencia del proyecto europeo.

Tenemos que destruir ambos ciclos para derrotar esta crisis. Y no podemos destruir el uno sin destruir el otro.

Para lograrlo, el debate sobre políticas debe dejar atrás las falsas dicotomías de crecimiento frente a austeridad, estabilidad frente a oportunidad, intereses nacionales frente a intereses internacionales.

Tenemos que acordar una estrategia integral que sea positiva para la estabilidad y el crecimiento. Tenemos que coordinar las medidas para apoyar esa estrategia. Y tenemos que hacerlo ya.

Permítanme esbozar los pilares básicos de esa estrategia.

En primer lugar, las políticas macroeconómicas deben ayudar a respaldar la recuperación y a atacar las causas fundamentales de la crisis.

• La política monetaria debe seguir siendo muy acomodaticia. Los bancos centrales, y en particular el BCE, deben relajar aún más las condiciones monetarias y estar dispuesto a usar herramientas no convencionales para aliviar las tensiones y proporcionar fondos para subsanar las restricciones de liquidez.
• La deuda pública sigue siendo demasiado alta y los países necesitan planes creíbles y de gran alcance para reducirla a mediano plazo. En su mayor parte, el ajuste debería ser gradual y sostenido, a menos que los países se vean obligados por los mercados a tomar medidas más enérgicas, que es precisamente lo que está sucediendo en varias economías de la zona del euro. Si el crecimiento resulta ser más débil de lo previsto, los países deben cumplir las medidas fiscales anunciadas, en lugar de anunciar metas fiscales. Como dicen los economistas, deben dejar que los estabilizadores automáticos entren en funcionamiento.

En segundo lugar, necesitamos una gestión más eficaz de la crisis. Este es un tema muy urgente y que atañe sobre todo a la zona del euro. Pero un aspecto más general es el esfuerzo mancomunado que se necesita para reforzar la red mundial de protección financiera. En este sentido, aplaudo el incremento de los fondos del FMI de US$430.000 millones.

En tercer lugar, precisamos avances más sustanciales en lo que se refiere a las reformas estructurales. Por ejemplo, reformas en los mercados de trabajo y de productos que puedan llevar el ímpetu del crecimiento más allá del apoyo inmediato que proporcionan las políticas macroeconómicas.

En muchos sentidos, el eje de estas dos últimas cuestiones es el sector financiero. Es posible que la crisis mundial haya dejado de ser un fenómeno puramente financiero, pero las próximas medidas que tomemos en el sector financiero serán cruciales para romper los perversos ciclos de la crisis.

III. Definir el sistema financiero para apoyar la estabilidad y el crecimiento

Mi tercer tema es la definición de un sector financiero que siente bases más sólidas para la estabilidad y el crecimiento. Permítanme ampliar un poco más esta idea.

Todos sabemos que un sector financiero dinámico fue el factor que estuvo detrás del auge previo a la crisis. Pero quizá no todos fuimos conscientes de su importancia en el auge y en las causas del colapso. Ahora lo somos y hemos constatado dolorosamente que el sistema financiero puede ser una fuente de inestabilidad que actúe en contra y no a favor de la economía real.

En buena parte esto se debe al tamaño cada vez mayor del sistema, a su complejidad y, quizá sobre todo, al grado de interconexión, que amplifica cualquier error.

Un estudio del FMI de aproximadamente una docena de crisis revela que los activos de las cinco principales instituciones financieras de cada país superaban el 300% del PIB antes de la crisis. Esta es una cifra asombrosa desde cualquier punto de vista, y ha seguido creciendo.

Pero recordemos: ¿Cuál es nuestro objetivo final en cuanto al sistema financiero? Es crear un sistema que esté al servicio del crecimiento, pero no un sistema descontrolado. Un sistema que reúna a prestatarios y prestamistas de una manera segura, no peligrosa. Un sistema en el que —desde luego— haya rentabilidad, pero no a expensas de la estabilidad.

Tras cinco años de crisis, ¿cuánto nos hemos acercado a nuestro objetivo? Lo lamento, pero he de ser franca: aún estamos muy lejos. Y como con cada día que pasa es más lo que está en juego, nos encontramos ante una encrucijada. Las autoridades tienen que trazar y seguir una ruta clara que permita concluir la tarea, con la mirada puesta no solo en los próximos cinco o diez años, sino también en las próximas semanas y los próximos meses.

Hay dos dimensiones esenciales y urgentes: a) reforzar nuestras herramientas de gestión de crisis; y b) afianzar la arquitectura general del sistema.

A. Herramientas más sólidas de gestión de crisis

La prioridad inmediata debe centrarse en sanear el sistema financiero. Si no se sanea el sistema, la debilidad de los bancos seguirá estrangulando el crecimiento.

Los bancos europeos están en el epicentro de las preocupaciones actuales y lógicamente deben constituir la prioridad de la tarea de saneamiento. Pero esto no significa que debamos pasar por alto implicaciones más amplias del mundo interconectado de hoy en día.

Puede ser que los bancos estadounidenses estén en mejor situación en esta etapa de la crisis y que sus vínculos con los bancos europeos sean menos estrechos que antes de la crisis, pero esos vínculos todavía existen. Lo mismo se puede decir de los bancos en Asia y América Latina. Por eso, el mensaje que he venido repitiendo a lo largo de los últimos meses es este: a todos nos interesa restablecer la salud de los bancos europeos.

Permítanme ser clara: el saneamiento de los bancos europeos depende de Europa. Eso significa que necesitamos más Europa, no menos. Una Europa disminuida sería perjudicial para el continente y para el mundo. Por lo tanto, ahora las autoridades en Europa deben tomar más medidas para afianzar las bases de la unión monetaria.

En medio de toda esta incertidumbre, cabe preguntarse por qué apostar más por Europa es una buena idea.

La respuesta principal es que un mercado financiero europeo único no puede depender de marcos jurídicos e institucionales que operen sobre bases nacionales. Para quebrar el círculo vicioso de los riesgos financieros-soberanos, simplemente debe haber una mayor distribución transfronteriza del riesgo en el sistema bancario.

¿Qué significa esto? A corto plazo, esto debe incluir un servicio para toda la zona del euro que sea capaz de asumir participaciones directas en los bancos. A un plazo un poco más largo, para apoyar la unión monetaria es necesario formar una verdadera unión financiera que incluya una función de supervisión unificada, una autoridad única de resolución bancaria con un mecanismo de apoyo común y un fondo único de garantía de depósitos.

La ejecución de las medidas en pos de una integración fiscal más profunda debe ser paralela a estos esfuerzos. En particular, la zona también debe establecer algún tipo de mecanismo de distribución del riesgo fiscal. Entre las posibles opciones cabe mencionar la emisión de bonos comunes o un fondo de amortización de la deuda. Esto permitiría brindar apoyo común antes de que la dislocación económica en un país se convierta en una crisis costosa para toda la zona del euro.

Y, por el lado positivo, al romper las cadenas del nexo soberano-financiero, las instituciones financieras podrán conceder crédito y, así, generar crecimiento y empleo.

B. Mejorar la arquitectura del sistema financiero

Esto me lleva a la segunda parte de la hoja de ruta del sector financiero. ¿Cómo mejorar la arquitectura del sistema financiero?

Como muchas cosas en la vida, debemos encontrar un equilibrio. Sin duda, necesitamos barreras de seguridad regulatorias que impidan que el sistema financiero caiga por el precipicio. Pero, al mismo tiempo, la carretera debe ser suficientemente amplia para que la innovación y los mercados impulsen la economía. ¡Aunque tal vez no sería tan malo que en la carretera hubiera menos coches deportivos de lujo!

Sé que no es un tema alegre para muchos participantes en este sector. Algunos han manifestado su preocupación por el costo de los cambios regulatorios y por sus efectos sobre el crecimiento en el momento en que menos nos lo podemos permitir.

También en este caso, es una cuestión de equilibrio. Una regulación inteligente no tiene que ser punitiva. Algunas estimaciones indican que las reformas regulatorias podrían reducir el crecimiento hasta un 3%. Las estimaciones oficiales apuntan a una reducción mucho menor.

El FMI también está examinando esta cuestión. Nuestros resultados preliminares indican que el impacto sobre el crecimiento sería relativamente pequeño, especialmente si se lo compara con los daños graves y persistentes de la crisis, y especialmente si se lo compara con los posibles daños que provocaría otra crisis. Podemos discutir las cifras, pero lo que podemos afirmar con certeza es que los beneficios de la estabilidad contrarrestan ampliamente los costos de la crisis.

Por lo tanto, si nos planteamos la pregunta fundamental: ¿Es el sistema considerablemente más seguro hoy que antes de la crisis de Lehman? Mi respuesta es no, aún no.

En este caso, las palabras de Mark Twain son muy oportunas: “No es lo que no sabes lo que te causa problemas, es lo que sabes sin la menor duda que no es verdad”.

Quedan pendientes numerosas cuestiones sobre las pérdidas de JP Morgan en los mercados bursátiles. Sin embargo, deberían considerarse como un disparo de advertencia. Nos recuerda que lo que pensamos “no es verdad”. Disipa la idea de que el sistema es ahora menos complicado. Disipa la idea de que el sistema es considerablemente más seguro. Muestra la complejidad y la falta de transparencia que persisten en el sistema. Muestra que aún persisten demasiados riesgos.

Pongamos por ejemplo el mercado de derivados. En 2011, el monto total de derivados extrabursátiles vigentes ascendía a US$648 billones, nivel no muy inferior al máximo de US$673 billones alcanzado antes de la crisis. Esta también es una cifra sorprendente.

En resumen, la agenda a la que se enfrenta el sistema financiero no es misión cumplida, sino misión aún por cumplir.

Por lo tanto, ¿qué hay que hacer? Hay tres imperativos: regulación, supervisión e incentivos.

Mejor regulación

Con respecto a la regulación, es justo señalar que hemos dado pasos importantes en la formulación de normas para los bancos.

El acuerdo de Basilea III para reforzar la calidad y cantidad del capital, que entrará en vigor próximamente, es un logro muy importante. Los requisitos de liquidez convenidos a escala internacional, que hacen mayor hincapié en la liquidez que en el descalce de los vencimientos, también suponen un avance en la dirección adecuada.

Asimismo, sigo con interés los planes de los denominados ‘testamentos vitales’ o medidas específicas de gestión de crisis para las grandes instituciones financieras en consonancia con el espíritu de la Ley Dodd-Frank. Este podría ser un importante mecanismo para hacer frente a los posibles costos y los efectos en cadena de las instituciones “demasiado grandes para quebrar”.

Ahora, debemos implementar lo que ya se ha acordado, y seguir avanzando en los temas sobre los que aún no hay acuerdo. Al reforzar la regulación de los bancos, la actividad está migrando hacia otros rincones más turbios del sector financiero. Por lo tanto, debemos monitorear, y potencialmente regular, un amplio perímetro que abarque el sistema bancario paralelo.

También debemos arrojar luz sobre el mercado de derivados, transfiriendo las transacciones a cámaras compensadoras centrales. Es necesario recopilar mejor información sobre quién debe a quién y cuánto para ayudar a los reguladores a desempeñar mejor su trabajo. Esa es precisamente la información que faltaba después de la caída de Lehman.

El riesgo, por supuesto, es que se establezcan demasiadas cámaras compensadoras centrales, lo que fragmentaría y diluiría el valor de la información recopilada. Por lo tanto, debemos hacerlo a escala mundial y de manera coordinada, estableciendo unas pocas cámaras compensadoras a toda prueba para reducir el riesgo global en estos mercados.

Supervisión reforzada

Una mejor regulación solo puede ser parte de la solución. Pueden formularse las mejores normas del mundo, pero si no se implementan adecuadamente, no tendrán gran valor. Un sistema financiero más seguro requiere la capacidad y la voluntad para exigir el cumplimiento de estas normas.

Si reflexionamos sobre ello, el papel del supervisor financiero es excepcional. El supervisor desempeña las funciones de comadrona, padre, mentor, policía, juez y director de pompas fúnebres: ¡y todas ellas combinadas en una sola persona! Estas funciones conllevan grandes responsabilidades.

Para desempeñar su trabajo de manera eficaz, los supervisores deben tener la autoridad legal apropiada y los recursos adecuados. Francamente, ¡necesitamos personas capaces y calificadas que puedan competir codo a codo con los ejércitos de grupos de presión! Los supervisores necesitan un mandato claro e una independencia operativa que esté libre de interferencias políticas o empresariales. En última instancia, ¡necesitan la autonomía y el prestigio de los gobernadores de los bancos centrales!

Incentivos para el sector privado

Obviamente, también necesitamos los incentivos adecuados, un marco de rendición de cuentas para el sector privado.

Las autoridades económicas, los reguladores y los supervisores no pueden, ni deberían, tener la responsabilidad exclusiva de encontrar soluciones. El valor social del sistema financiero en general implica una importante responsabilidad social.

Las instituciones financieras por sí solas también desempeñan un importante papel.Esto significa establecer sistemas de gobernanza interna de máxima calidad. Significa implementar mejores prácticas de gestión de riesgos y contar con gestores de riesgo que estén facultados para informar directamente a las autoridades superiores. También significa adoptar un enfoque más prudente con respecto a las remuneraciones, asegurando que los incentivos se adecúen en mayor medida a la sostenibilidad a largo plazo que a la gratificación instantánea. ¡Pienso, una vez más, en esos coches deportivos de lujo!

Me parece que el sistema tributario tiene que ayudar más a impedir la asunción de riesgos excesivos en el sector financiero, y a garantizar que este sector contribuya adecuadamente a los ingresos públicos. Se han logrado ciertos avances en los últimos dos años, por ejemplo con la aplicación de gravámenes a los bancos en algunos países. Sin embargo, dos años después del informe del FMI al G-20, es mucho lo que queda por hacer en el ámbito de la tributación del sector financiero.

Conjuntamente, estos pilares —regulación, supervisión e incentivos para el sector privado— forman un taburete de tres patas. Para que este sea sólido y estable, es preciso que las tres patas estén bien firmes en el suelo.

Pero, supongamos que un gran banco se sienta en el taburete y rompe una de las patas. ¿Qué pasará?

Necesitamos un mecanismo eficaz para la resolución de las instituciones financieras que realizan operaciones transfronterizas. Este mecanismo deberá incluir por lo menos dos cosas: acuerdos de cooperación entre las instituciones financieras en caso de quiebra; y leyes nacionales que permitan a los reguladores de los distintos países actuar de manera colectiva.

Esto contribuiría a que las quiebras fueran un proceso menos perturbador y menos costoso. Por ejemplo, un aspecto importante sería permitir a las instituciones financieras de importancia sistémica seguir operando mientras están siendo liquidadas.

Se han tomado los primeros pasos en esta dirección. Muchos países firmaron las normas propuestas por el Consejo de Estabilidad Financiera sobre regímenes de resolución eficaces. Sin embargo, como normas, siguen siendo un objetivo al que debemos aspirar. Y, como tantas cosas de las que hemos hablado aquí esta noche, lo que queda por hacer es llegar a un acuerdo sobre las normas e implementarlas.

Añadiría otro imperativo: rapidez.

***

En resumen, ¿cuáles son los elementos esenciales de esta hoja de ruta del sector financiero? Dados el tamaño, la complejidad y las interconexiones del sistema, necesitamos coherencia, coordinación y cooperación, que abarquen las instituciones, los mercados y las fronteras.

Si no existe coherencia, hay una brecha. Si las instituciones no comparten la información, hay una brecha. La fortaleza del sistema en su totalidad está determinada por el eslabón más débil.

Por lo tanto, mi mensaje principal esta noche es: debemos concluir la tarea iniciada.

***

Antes de terminar, permítanme hacer una breve referencia al papel que desempeña el FMI en este ámbito. En los últimos años, hemos trabajado para reforzar nuestra labor en el sector financiero y seguiremos trabajando para mejorarla.

Las evaluaciones sobre la solidez del sector financiero son una de las actividades centrales de nuestra institución, en los distintos países a través del Programa de Evaluación del Sector Financiero y a nivel mundial a través de nuestro informe sobre la estabilidad financiera mundial, Global Financial Stability Report. También colaboramos con el G-20 y el Consejo de Estabilidad Financiera en los esfuerzos a nivel más amplio para lograr que las políticas de supervisión y regulación avancen hacia nuestro objetivo final.

Reflexiones finales

Dicho esto, concluiré mi intervención con unas reflexiones finales. En el entorno actual, no cabe duda de que los riesgos son cada vez mayores. Y, en un mundo interconectado, debemos actuar de manera colectiva. Solo así podremos dejar atrás los riesgos actuales y lograr un crecimiento sostenido y la estabilidad.

Si bien esto es así en todos los ámbitos de política, el sector financiero tiene un papel y una responsabilidad especiales.

Como dijo Albert Camus: “La verdadera generosidad, en relación con el futuro, consiste en dárselo todo al presente”.

En este sentido, debemos trabajar conjuntamente ahora para transformar y reequilibrar el sistema financiero para que ya no sea una fuente de inestabilidad; para que sea una fuente de estabilidad y crecimiento; para que cumpla los objetivos que todos nosotros compartimos, y que el mundo tanto necesita.

Muchas gracias.