Momento de cambio: Razones para reorientar el gasto energético en África

Por Antoinette M. Sayeh, Directora del departamento Africano,
Fondo Monetario Internacional
28 de marzo de 2013

Durante muchos años los países de África subsahariana han invertido mucho en subsidiar los combustibles y la electricidad, en un promedio combinado equivalente a alrededor de 3%-4% del PIB. Eso representa más o menos el gasto público en salud de muchos países. Corresponde que nos hagamos algunas preguntas importantes. ¿Se trata de un buen uso de recursos escasos? ¿Adónde van estos fondos? ¿Están ayudando a los sectores más pobres de las economías africanas a ganarse la vida? ¿Están contribuyendo a estimular la competitividad del país? Las respuestas, en gran medida, son negativas. Creo que estos fondos pueden y deben aprovecharse mejor para invertir en infraestructura física y social crítica para sustentar el crecimiento de África subsahariana. Así lo confirma un estudio reciente del FMI.

¿Quién se beneficia?

El grueso de los productos combustibles lo consumen grupos de ingreso más alto.

La situación es aún más aguda en el caso de los subsidios eléctricos, dado que una gran mayoría de los pobres ni siquiera está conectada a la red de suministro. A veces, los beneficios ni siquiera permanecen dentro de las fronteras, debido a los incentivos al contrabando de productos combustibles subsidiados hacia países vecinos donde los precios son más altos. Los países exportadores de petróleo suelen gozar de subsidios más elevados porque tienen menos probabilidades de sufrir las limitaciones de financiamiento que pueden aquejar a los países importadores cuando los precios internacionales del petróleo son altos. Además, los costos de los subsidios suelen ser menos transparentes, y aparecen en forma de descensos de las utilidades de las empresas petroleras estatales en lugar de costos presupuestarios explícitos.

A veces caen en la trampa de tener en cuenta los bajos costos de producción, en lugar de los recursos que sacrifican si vendieran el combustible a los precios del mercado internacional. Ahora bien, es necesario enfocar la reforma con transparencia y cuidado. La eliminación de los subsidios afecta a todos los grupos de ingresos, dado que los pobres reciben parte de los beneficios, entre otras cosas en forma de precios de transporte más bajos como parte de los costos de los alimentos.

La mirada puesta en el crecimiento

Desde una perspectiva más bien a mediano y más largo plazo, se plantean costos importantes.

Primero, los subsidios distorsionan las decisiones de inversión del sector público como del privado. El hecho de que las empresas de suministro eléctrico no recuperan los costos genera un círculo vicioso de insuficiente inversión: la infraestructura descuidada se desmorona, produciendo apagones frecuentes que reducen la competitividad y deprimen el crecimiento potencial. Los inversionistas privados se alejan de inversiones muy necesarias para expandir el suministro.

Esta es de hecho la historia de África subsahariana desde mediados de la década de 1980: la producción y el consumo energético per cápita apenas han aumentado y, con la excepción de Sudáfrica, la capacidad instalada de toda la región aún es más o menos un tercio de la de España. Sin un aumento significativo de la capacidad de generación de electricidad, África subsahariana no podrá mantener las tasas de crecimiento económico actuales durante las dos próximas décadas. De acuerdo con simulaciones realizadas por el Banco Mundial, si la infraestructura eléctrica de todos los países subsaharianos mejorara hasta alcanzar un nivel más avanzado (como el de Mauricio), las tasas de crecimiento per cápita a largo plazo serían 2 puntos porcentuales más altas. En muchos países, las operaciones a pequeña escala y el uso frecuente de sistemas térmicos costosos o de suministro eléctrico de emergencia hacen subir los costos. Los países con una abundancia de recursos de gas natural o hídricos de bajo costo deben incrementar la producción y construir la infraestructura necesaria para vigorizar el comercio regional a través de fondos comunes energéticos.

Además, los subsidios energéticos desplazan directamente otros gastos críticos; por ejemplo, en infraestructura y servicios sociales muy necesarios. Por ejemplo, incluso después de recortes recientes, el gobierno de Nigeria gasta más en subsidios energéticos que en enseñanza y atención de la salud.

Costos crecientes

Se observan también otros costos, como los costos ambientales que acarrea el consumo excesivo de productos combustibles, en comparación con otros tipos de energía. En un continente dotado de fuentes considerables de energía renovable —hídrica y solar, por ejemplo—, los subsidios continúan fomentando la dependencia de los combustibles fósiles y restándoles competitividad a estas fuentes renovables.

Por lo tanto, si los costos de oportunidad son grandes y los pobres no se están beneficiando mucho, ¿por qué continúan los subsidios y cómo debemos proceder para reformarlos?

Uno de los factores que explican su persistencia es el hecho de que los subsidios energéticos son un medio relativamente fácil para que los gobiernos puedan transferir recursos, especialmente en comparación con redes de protección social subdesarrolladas. Un segundo factor es que los principales beneficiarios son intereses creados que se hacen oír en las esferas políticas para evitar perder estas generosas dádivas, y que continuarán intentando que los esfuerzos de reforma fracasen. Tercero, la mayor parte de la población a menudo es reacia a sacrificar estos subsidios porque no confía en que el gobierno utilizará los ahorros para mejorar la protección social o realizar una inversión que promueva el crecimiento.

Una senda hacia la reforma

Por lo tanto, la reforma no es fácil. Pero el análisis detallado de la experiencia de los países que llevó a cabo el FMI en todo el mundo pone de relieve algunas lecciones útiles que pueden aumentar las probabilidades de éxito. Desearía hacer hincapié en tres que tienen importancia especial para África subsahariana. Primero, es necesario que los preparativos de la reforma sean minuciosos y que el orden de las medidas de reforma se establezca con cuidado. Hay que presentar con claridad al público la situación actual: ¿cuánto se está gastando en los subsidios y a quiénes benefician? Forjar un consenso entre todas las partes interesadas para recortar los subsidios energéticos es algo que lleva tiempo. Tanto Namibia como Kenya dedicaron muchos años a la preparación de las reformas del sector energético antes de implementarlas con éxito. Parte de esta tarea minuciosa consiste en llevar a cabo una sólida campaña de comunicación, instituir medidas compensatorias para los más afectados y demostrar cómo se utilizarán los ahorros.

Segundo, una reforma sostenida necesita instituciones sólidas. En Tanzanía, la reforma de los subsidios a los combustibles incluyó la creación de una entidad regulatoria especializada, encargada no solo de expedir habilitaciones y regulaciones técnicas, sino también de mantener al público constantemente informado sobre los precios y de evaluar el buen funcionamiento del mercado.

Y tercero, la reducción perdurable de los subsidios eléctricos requiere mucho más que aumentos de las tarifas, que ya son considerablemente más altas en África subsahariana que en otras regiones porque los costos son más elevados. Es posible afianzar la eficiencia de las empresas de servicios públicos mejorando la gobernabilidad, reduciendo las pérdidas comerciales y de distribución e incrementando las tasas de cobro. Además, el bajo nivel de la deuda pública en muchos países de África subsahariana brinda la oportunidad de realizar una inversión significativa en fuentes más baratas de producción de la energía.

La reforma de los subsidios energéticos constituye un reto clave para la política económica y es un elemento central del programa de crecimiento futuro de África subsahariana. Aunque un enfoque gradual podría resultar adecuado en vista de las dificultades generales, los frutos de una reforma exitosa serán enormes. Por ende, debemos emprender la reforma de los subsidios con renovado vigor; no hay tiempo que perder.