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Las nuevas normas de declaración de datos del FMI permiten medir mejor el costo de un rescate financiero organizado por el Estado. El FMI utiliza un enfoque nuevo para la declaración de las estadísticas de las finanzas públicas que, según opiniones prácticamente unánimes, constituye un indicador mejor, más exhaustivo y más transparente de la situación financiera de los gobiernos. Asimismo, es una herramienta más útil para la supervisión que lleva a cabo el FMI, parte de su misión de monitorear el estado de salud del sistema financiero internacional (véase el artículo "Datos al rescate" en la edición de marzo de 2009 de F&D). El nuevo enfoque, dado a conocer hace siete años, moderniza en gran medida el método contable tradicional, según el cual las transacciones se registraban únicamente cuando el dinero cambiaba de manos. Ahora, las transacciones se registran en el momento en que se crea, transfiere o extingue valor económico (a menudo mucho antes de desembolsar dinero) y se tienen en cuenta las transacciones que prescinden del efectivo. Además, como las transacciones (flujos) están vinculadas al saldo de los activos y pasivos (tanto financieros como no financieros) del gobierno, se puede determinar cuánto varía el patrimonio neto durante un período contable. Esto, a su vez, es indicativo de la sustentabilidad de las políticas públicas. De acuerdo con estudios realizados por el Departamento de Estadística y el Departamento de Finanzas Públicas del FMI, que son los principales promotores del marco contable consagrado en el Manual de estadísticas de finanzas públicas 2001 (MEFP 2001), es posible volcar los datos fiscales de las presentaciones nacionales en el nuevo marco analítico en un plazo razonable y sin costos significativos para el país ni para el FMI. La puesta en práctica de la nueva metodología en todos sus aspectos —es decir, incorporando mejoras en las fuentes de datos y adoptando sistemas de contabilidad sobre la base devengado— requiere que los países comprometan algunos recursos. La medición de los costos de intervención Las intervenciones masivas organizadas por los gobiernos para amortiguar el aumento del desempleo y la caída de la producción durante la crisis económica mundial en curso le infunden una relevancia especial al MEFP 2001. Gracias a él será posible medir con más exactitud los costos finales y los efectos financieros potenciales de las intervenciones, como por ejemplo el plan del gobierno estadounidense de invertir US$700.000 millones para apuntalar el sector financiero y la industria automotriz, y tomar control de las empresas semipúblicas de financiamiento de la vivienda Fannie Mae y Freddie Mac, según Keith Dublin, Asesor del Departamento de Estadística, que colaboró estrechamente con el personal de la División de Finanzas Públicas en estas cuestiones (véase el recuadro). Cuestiones relacionadas con la declaración de operaciones de intervención Hay varias cuestiones fundamentales que se deben tener en cuenta para declarar correctamente una operación de intervención; entre ellas, cabe mencionar las siguientes:
Usar el antiguo sistema contable de caja puede conducir a conclusiones equivocadas, aclara Dublin. "Todas las críticas que se oyen" en torno a la intervención del gobierno estadounidense, por ejemplo, son que "esta representa básicamente un gasto para el gobierno…. Pero no tiene por qué ser así si el gobierno adquiere una participación en el capital de esas compañías". Muchas de las transacciones son financieras y no afectan al patrimonio neto del gobierno. El gobierno "cede un activo, que en este caso es efectivo, y a cambio recibe otro activo", precisa Dublin. "En el caso de las empresas automotrices se trata de un préstamo, y eso significa que el gobierno tiene un derecho frente a esas empresas.… Si todo sale bien, incluso puede llegar a hacer dinero". Eso no significa que todas las intervenciones estatales son redituables. En algunas operaciones se puede ver desde el comienzo que el resultado será un pérdida; entonces conviene comenzar por clasificarlas claramente como gasto. Si el gobierno paga un sobreprecio por un activo, quizá corresponda dividir la operación entre una transacción financiera pura y un gasto (el valor del sobreprecio). Cuando entra en juego el déficit Si los gobiernos "no reciben un activo de valor equivalente, si se trata de activos dañados que no son lo que se dice que valen, si el valor de mercado es inferior al que paga el gobierno, entonces obviamente el déficit se ve afectado porque desde nuestro punto de vista constituye una transferencia de capital", explica Dublin. Siempre que un gobierno adquiere un activo sabiendo que no se lo saldará, se lo cuenta como transferencia de capital, no como activo, y eso aumenta el déficit. "Pero si no nos consta que es un activo dañado, no podemos hacer esa determinación. En otras palabras, nominalmente el gobierno está adquiriendo un activo financiero equivalente al préstamo que está otorgando". La valoración de un activo muchas veces resulta complicada, según Cornelis Gorter, Subjefe de la División de Finanzas Públicas. En algunos casos el activo no se comercia públicamente y no existe un precio de mercado. En otros, cuando un gobierno otorga algún tipo de garantía, el costo no se hace evidente de inmediato. A veces el costo parece estar claro desde el principio. Además, las cosas cambian. Si un activo se aprecia o se deprecia después de la adquisición, por ejemplo a raíz de las condiciones de mercado, es necesario hacer un ajuste en la categoría "otros flujos económicos", que refleja la variación del valor de un activo del gobierno que no es consecuencia de una transacción. Una obra aún en curso De más está decir que la naturaleza y la finalidad de las intervenciones públicas —que probablemente se multipliquen a medida que se agudice la crisis mundial— no son estáticas, puntualiza Gorter. El Tesoro estadounidense comenzó planificando US$700.000 millones para comprar activos desvalorizados de instituciones financieras, pero luego decidió recapitalizarlas directamente inyectándoles fondos. Más adelante, el gobierno de Bush decidió usar parte de esos US$700.000 millones para apuntalar la industria automotriz, otorgando préstamos a General Motors Corp. y Chrysler Corp. que serán reevaluados el 31 de marzo. "En este momento se están probando muchas cosas distintas... Hay mucho por cristalizar", opina Dublin. En la contabilidad sobre base caja, muchos de estos tipos de transacción se clasifican como partidas de gasto, y eso influye en el déficit fiscal. Además, las variaciones del valor de los activos no quedan reflejadas. Es este tipo de deficiencia lo que llevó al Departamento de Estadística y al Departamento de Finanzas Públicas a ponerse a la cabeza de la elaboración del MEFP 2001. Las deficiencias del antiguo sistema Las deficiencias del antiguo sistema eran conocidas desde hacía tiempo. Abundaban las consultas anuales con países miembros en las cuales los economistas del FMI hacían ajustes específicos a las estadísticas para corregir problemas en los datos, y esos ajustes muchas veces anticipaban el enfoque del manual publicado en 2001. Luego de un seminario sobre el uso del MEFP 2001 para el análisis fiscal, el Directorio Ejecutivo del FMI determinó que, comparado con la versión de 1986, el nuevo marco promovería más la transparencia y la coherencia de los datos fiscales nacionales presentados en los informes del personal técnico. Por ejemplo, los economistas ya no tendrían que hacer esos ajustes específicos que a menudo dificultaban la comparación analítica entre los datos de distintos países. El MEFP 2001 produce tres cuadros conexos: Un estado de resultados, que registra sobre la base devengado los ingresos y gastos de un gobierno durante un período contable. Un balance integrado, que muestra el patrimonio neto del gobierno (activos menos pasivos) al comienzo y al final del período contable, así como los flujos que dan cuenta de las variaciones del patrimonio neto durante el período (véase el gráfico).
Un estado de fuentes y usos de efectivo que muestra cuánto dinero recibe y desembolsa el gobierno durante un período contable, clasificado por actividad económica, y el superávit o déficit resultantes. El costo de un marco nuevo Sin embargo, la adopción del nuevo marco acarrea costos para los países y para el FMI. Uno de los aspectos problemáticos son los datos, y fue por eso que en 2005 el Directorio Ejecutivo ordenó evaluar el costo del cambio de sistema. Muchas veces los países están en condiciones de declarar datos de caja clasificados conforme al MEFP 2001. Pero muchos otros no preparan ni siquiera un simple balance y tienen que poner en marcha el proceso de integrar la base devengado en sus sistemas contables. Los países suelen tener datos fidedignos sobre la deuda, pero les pueden faltar estadísticas sobre los activos, en particular los no financieros, como carreteras y tierras. Otra dificultad práctica ocurre en los países que tienen en curso un programa del FMI. Sería difícil cambiar las definiciones de las metas fiscales y los criterios de ejecución a mitad de camino. En otros casos, si los datos producidos con el formato de 1986 parecen suficientes para la supervisión de la economía nacional, hay menos incentivos para pasar al nuevo sistema, aun si promete resultados superiores. Isabel Rial, Economista Principal del FMI encargada de coordinar los estudios, sostiene que incluso una adopción parcial del nuevo marco mejora sustancialmente los análisis. Un énfasis diferente La base devengado de registro de las transacciones complementa la información sobre los flujos de efectivo y es un indicador más fiel de la situación financiera del gobierno. Fundamentalmente, obliga a asentar las transacciones —ya sean sueldos, o servicio de la deuda (incluidos los intereses), u obligaciones jubilatorias— cuando el gobierno se compromete a hacerlas efectivas, aun si los desembolsos de fondos tienen lugar días, semanas, meses o, como sucede en el caso de las jubilaciones, años después. Las transacciones se contabilizan en el momento de adquirir un compromiso porque es entonces cuando se hace sentir el impacto económico. En el régimen de caja, aun cuando un gobierno se compromete a efectuar un pago, no tiene obligación de registrarlo si no lo concreta. "Muchos países están atrasados en el servicio de la deuda, o incluso en el pago de los sueldos y los insumos, y les resulta muy fácil cumplir con ciertas metas si posponen los pagos", señala Dublin. La base devengado permite medir con más precisión el impacto de la actividad pública y la magnitud de las transacciones en las que participa el gobierno. Del ingreso —impuestos, regalías, rendimiento de la inversión— menos el gasto (incluida la depreciación) surge el resultado operativo neto del gobierno. Cuando a este se le resta la adquisición neta de activos no financieros se obtiene el préstamo neto/endeudamiento neto, que básicamente mide el impacto del gobierno en la economía. Si el resultado es negativo, significa que el gobierno extrajo recursos financieros de otros sectores de la economía (prestatario neto), y si es positivo, que puso recursos financieros a disposición de otros sectores (prestamista neto). El resultado operativo neto es fundamental para determinar la variación del patrimonio neto durante un período contable. Sumando el resultado operativo neto y los otros flujos económicos del ejercicio al patrimonio neto del comienzo del período contable se obtiene el patrimonio neto del final del período. Además de las variaciones por valoración que afectan a la posición de activos del gobierno —tales como las fluctuaciones cambiarias que pueden influir en el valor de las tenencias de bonos—, otros sucesos pueden alterar la situación: un huracán puede derrumbar edificios y puentes, por ejemplo, o pueden crecer o decrecer las reservas petroleras. "La evolución del patrimonio neto a lo largo de varios años es un buen indicador de la sostenibilidad de las políticas del gobierno", dice Dublin. "Si el patrimonio neto va disminuyendo con el correr del tiempo, el gobierno no puede mantener las mismas políticas indefinidamente. En síntesis, gracias a los datos del nuevo sistema se puede complementar con análisis de sostenibilidad el análisis de liquidez que era el centro del sistema anterior. Además, el nuevo sistema está armonizado con las normas de contabilidad pública y otros sistemas macroeconómicos".
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