Финансы и развитие

Когда правительство вмешивается в экономику
Джеймс Л. Роу

Новые стандарты представления отчетности МВФ обеспечивают лучшую оценку издержек правительства, связанных с предоставлением экстренной финансовой помощи

МВФ разработал новый подход к представлению отчетности по статистике государственных финансов, который, по практически всеобщему мнению, является более комплексным, более прозрачным и обеспечивает лучшую оценку финансовой позиции правительства. Кроме того, он является более полезным инструментом политики для странового надзора МВФ, который составляет часть мандата МВФ по надзору за состоянием международной финансовой системы (см. статью «Спасительная информация», Ф&Р, март 2009 года).

Новый подход, обнародованный семь лет тому назад, существенно расширил традиционный подход к государственному учету, согласно которому операции отражаются в учете только тогда, когда денежные средства переходят из рук в руки. Он предусматривает отражение операций в учете на момент создания, передачи или уничтожения экономической стоимости (что нередко происходит задолго до расходования каких-либо денежных средств) и позволяет учитывать неденежные операции. Кроме того, он увязывает операции (потоки) с запасами государственных активов и обязательств (финансовых и нефинансовых), что дает возможность для определения изменения чистой стоимости активов правительства за данный учетный период. Это, в свою очередь, позволяет понять, насколько приемлемыми являются меры государственной экономической политики в долгосрочном плане.

Статистический департамент и Департамент по бюджетным вопросам МВФ, коллектив которых играл главную роль в разработке основы учета, воплощенной в «Руководстве по статистике государственных финансов 2001 года» (РСГФ 2001 года), завершили исследования, которые показывают, что пересчет налогово-бюджетных данных из национальных форм представления статистики в соответствии с новой аналитической основой практически осуществим и может быть сделан в разумные сроки без существенных затрат для МВФ или самих стран. Полное внедрение новой методологии, включая улучшение источников данных и введение систем учета по методу начисления, потребует принятия странами определенных обязательств по выделению ресурсов.

Оценка издержек, связанных с государственным вмешательством

Но массированное государственное вмешательство в целях компенсации эффектов растущей безработицы и падения производства во время текущего глобального экономического кризиса сделало основу РСГФ 2001 года более актуальной. Этот подход обеспечит лучшую оценку конечных издержек и потенциальных финансовых последствий такого вмешательства — например, 700-миллиардного плана правительства США по поддержке финансового сектора, автомобильной промышленности и фактического поглощения им спонсируемых государством предприятий по финансированию жилья «Фэнни Мэй» и «Фредди Мак», по сообщению советника Статистического департамента Кита Даблина, который работал над этими вопросами в тесном сотрудничестве с персоналом Отдела государственных финансов (ОГФ) (см. вставку).

Вопросы представления информации о государственном вмешательстве

Существует ряд ключевых вопросов, связанных с надлежащим представлением информации о государственном вмешательстве в экономику. К их числу относятся следующие:

Стоимостная оценка. В некоторых случаях может быть трудно определить текущую рыночную стоимость активов. Но эта стоимость имеет важнейшее значение для определения характера вмешательства. Если, к примеру, правительство покупает проблемные активы по рыночной стоимости, тогда эта операция представляет собой обмен активов (предоставление ликвидности) без каких-либо затрат для правительства. Но если оно платит премию за активы, тогда эта операция включает также трансферт (равный сумме премии), который должен считаться затратами.
Сроки. При рекапитализации экономической единицы может пройти несколько лет между временем понесения убытков (или до возникновения ожидаемых убытков) и вмешательством государства. В соответствии с кассовым методом платеж в порядке рекапитализации экономической единицы отражается в учете на момент выплаты средств, но в соответствии с принципом начисления он будет отражаться в учете за период, когда убытки были фактически понесены.
Баланс. После приобретения активов любая прибыль или убытки, связанные с изменением цены (даже если правительство не продает активы), должны отражаться в балансе активов и пассивов. Если активы повысились в цене, это оказывает положительное воздействие на чистую стоимость активов правительства, а если цена активов упала, чистая стоимость активов правительства уменьшится.
Собственность. Когда правительство принимает на себя контроль над частной корпорацией (как это было сделано в США в отношении спонсируемых государством предприятий «Фэнни Мэй» и «Фредди Мак»), тогда эта корпорация должна считаться частью государственного сектора, даже если в техническом смысле право собственности на ее базовые активы остается в частных руках. Контроль определяется как способность определять общую политику корпорации.

Использование старой основы учета кассовым методом может привести к неправильным выводам, сказал Даблин. «Все критические замечания, которые вы слышите», например, по поводу государственного вмешательства в США, «заключаются в том, что оно в основном представляет собой расходы для государства…. Это не обязательно так, если правительство приобретает долю в акционерном капитале компаний».

Во многих случаях операции носят такой финансовый характер, который не оказывает влияния на чистую стоимость активов правительства. Правительство «отдает актив, денежные средства и взамен приобретает другой актив, — отметил Даблин. — В случае автомобильных компаний это — кредит, согласно которому [правительство] приобрело требование к этим компаниям… Если все идет хорошо, [правительство] даже может получить доход».

Это не означает, что любое государственное вмешательство принесет доход. Некоторые изначально могут быть связаны с очевидными денежными потерями и должны с самого начала четко рассматриваться как расходы. Если правительство должно платить премию за актив (покупая его по более высокой цене, чем он стоит), тогда эту операцию может потребоваться разделить на чисто финансовую операцию и расходы (сумма премии).

Когда возникают последствия для дефицита

Если правительство «не приобретает актив эквивалентной стоимости, если эти активы дискредитированы и не стоят того, что показывает их номинальная цена, то есть их рыночная стоимость меньше, чем сумма, уплаченная за них правительством, тогда, очевидно, это будет иметь последствия для дефицита, поскольку мы рассматриваем эту ситуацию как капитальный трансферт», — сказал Даблин. Во всех случаях, когда правительство приобретает актив, зная, что он не будет погашен, это считается капитальным трансфертом, а не активом, и приводит к увеличению дефицита.

«Но не зная о том, что эти активы неблагополучны, мы не можем сделать такое заключение. Мы говорим, что, исходя из номинальной стоимости, дело выглядит так, как будто правительство приобретает финансовый актив, эквивалентный тому кредиту, который оно предоставляет».

Нередко бывает трудно определить стоимость активов, согласно Корнелису Гортеру, заместителю начальника отдела ОГФ. В некоторых случаях актив не зарегистрирован для продажи на фондовой бирже, поэтому рыночная цена отсутствует. В других случаях, если правительство предоставляет какую-либо гарантию, издержки могут оставаться нереализованными в течение некоторого периода времени. А в каких-то случаях представляется, что издержки известны с самого начала.

Кроме того, ситуация меняется. Если стоимость актива повышается или понижается после того, как он приобретен (например, в связи с условиями на рынке), тогда это изменение также должно быть учтено — при помощи корректировки, называемой «другими экономическими потоками», отражающей изменения в стоимости активов правительства, которые не являются результатом операций.

Разумеется, характер и цели государственного вмешательства — которое, по всей вероятности, будет расти и расширяться по мере углубления экономического кризиса, — меняются, сообщил Гортер. Вначале Министерство финансов США планировало использовать 700 млрд долларов для выкупа безнадежных активов у финансовых организаций. Затем оно приняло решение вливать средства напрямую для их рекапитализации. Когда администрация Буша решила поддержать автомобильную промышленность, она использовала часть этих ассигнованных Конгрессом 700 миллиардов для предоставления кредитов корпорациям «Дженерал Моторс» и «Крайслер» — кредитов, которые будут пересмотрены 31 марта.

«Ставится множество экспериментов… Во многом необходимо будет разобраться», — сказал Даблин.

В кассовом методе учета многие из этих видов операций рассматриваются как статьи расходов, которые оказывают влияние на бюджетный дефицит. Кроме того, не охватываются изменения стоимости активов. Именно этот недостаток кассового метода учета, заключающийся в том, что он не отражает операции правительства надлежащим образом, побудил Статистический департамент и Департамент по бюджетным вопросам МВФ начать разработку основы РСГФ 2001 года.

Недостатки старой основы давно признаны. Во многих случаях экономисты МВФ в ходе ежегодных консультаций вносили специальные корректировки в статистику для восполнения недостатков данных — корректировки, которые часто предвосхищали подход, принятый в Руководстве 2001 года.

После семинара, посвященного использованию РСГФ 2001 года для анализа государственных финансов, Исполнительный совет МВФ заявил, что основа 2001 года обеспечит большую прозрачность и последовательность в представлении налогово-бюджетных данных стран в докладах персонала МВФ, чем подход, принятый в предшествующем «Руководстве по статистике государственных финансов 1986 года». Например, экономистам не нужно будет вносить эти специальные корректировки, которые часто затрудняли проведение сопоставимого межстранового анализа данных.

Полный подход 2001 года предусматривает составление следующих трех взаимосвязанных таблиц:

Отчет об операциях, в котором отражаются, на основе метода начисления, доходы и расходы органов государственного управления за учетный период.

Интегрированный баланс активов и пассивов, в котором показывается чистая стоимость активов органов государственного управления (активы минус обязательства) на начало и конец учетного периода, а также потоки, объясняющие изменения в чистой стоимости активов за этот период (см. рисунок).

Отчет о движении денежных средств, который показывает, сколько денег поступает органам государственного управления и сколько денег они расходуют в течение учетного периода, в разбивке по видам экономической деятельности, а также отражает итоговый профицит или дефицит денежных средств.

Но переход к новой основе сопряжен с издержками как для стран, так и для МВФ. Одна из проблем касается данных, и именно поэтому Исполнительный совет в 2005 году дал указание провести анализ издержек, связанных с таким переходом. Часто страны могут представлять данные, составленные кассовым методом, в соответствии с классификацией РСГФ 2001 года. Но многие по-прежнему не составляют даже простые балансы активов и пассивов, и им необходимо начать процесс введения метода начисления в свои учетные системы. Обычно страны располагают достоверными данными о своем долге, но статистика об активах, в частности, нефинансовых активах, таких как дороги и земля, может отсутствовать.

Другое препятствие внедрению основы возникает в случае стран, осуществляющих программу МВФ. Было бы трудно изменить определения налогово-бюджетных целевых показателей и критериев реализации в середине срока выполнения программы. В других случаях, если данные, составленные с использованием формата 1986 года, представляются достаточными для странового надзора, имеется меньше стимулов переходить к новому формату, даже если это обещает лучшие результаты.

Вместе с тем старший экономист МВФ Изабель Риал, координирующая работу над этими исследованиями, отметила, что даже частичный переход на основу 2001 года может привести к существенному улучшению анализа.

Отражение операций в учете по методу начисления дополняет информацию о потоках денежных средств и обеспечивает лучшую оценку финансового состояния органов государственного управления. Наиболее важно то, что он требует, чтобы органы государственного управления отражали в учете операции — такие как заработная плата или обслуживание долга (включая проценты), либо обязательства по выплате пенсий — на момент, когда они принимают обязательство о проведении таких операций, даже если соответствующие денежные платежи производятся спустя несколько дней, недель, месяцев или, в случае обязательств по выплате пенсий, лет. Операции должны учитываться на момент принятия обязательства об их проведении, так как именно в этот момент времени ощущается экономическое воздействие. При учете кассовым методом, даже если правительство приняло обязательство о платеже, этот платеж не отражается в учете, если он не произведен. «Во многих странах начисляется просроченная задолженность по обслуживанию долга или даже по заработной плате и платежам за поставки материалов, и этим странам очень легко выполнить определенные целевые показатели путем отсрочки платежей», — отметил Даблин. Подход на основе метода начисления позволяет лучше измерять влияние деятельности органов государственного управления и масштабы операций, в которых они участвуют.

Доходы — такие как налоги, роялти и прибыль на инвестиции — минус расходы (включая амортизацию) составляет чистое операционное сальдо органов государственного управления. При вычитании чистого приобретения нефинансовых активов из чистого операционного сальдо результатом является сальдо чистого кредитования/заимствования. Это, по сути, является мерой влияния деятельности органов государственного управления на экономику. Если результат отрицателен, это значит, что государство отвлекает финансовые ресурсы из других секторов экономики (чистый заемщик), а если положителен, то он предоставляет финансовые ресурсы в распоряжение других секторов экономики (чистый кредитор).

Чистое операционное сальдо имеет важнейшее значение для определения изменения в чистой стоимости активов органов государственного управления за учетный период. Чистое операционное сальдо данного года и другие экономические потоки прибавляются к чистой стоимости активов на начало учетного периода для получения чистой стоимости активов органов государственного управления на конец периода. Помимо изменений стоимостной оценки, которые влияют на позицию органов государственного управления по активам, таких как изменения обменного курса, которые могут сказываться на стоимости авуаров облигаций, могут происходить другие события, способные оказать влияние на активы органов государственного управления: ураган может разрушить здания и мосты; запасы нефти могут уменьшиться или увеличиться.

«Изменение чистой стоимости активов за ряд лет послужит хорошим признаком экономической приемлемости политики правительства в долгосрочном плане, — отметил Даблин. — Если чистая стоимость активов сокращается с течением времени, правительство не может продолжать проводить такую политику в течение неопределенно долгого времени. Резюмируя все сказанное, данные, обеспечиваемые новой системой, создают возможность для добавления анализа экономической приемлемости к анализу ликвидности, который находился в центре внимания предыдущей системы. Кроме того, новая система гармонизирована со стандартами государственного учета и другими разделами макроэкономической статистики».