Discours

Stratégie à moyen terme du FMI: de nouvelles priorités, de nouvelles orientations; Allocution prononcée par Rodrigo de Rato, le Directeur général du FMI à l'Institut Aspen à Rome,le 9 février 2006

le 9 février 2006

1. Rome est une ville où l'on revient toujours avec plaisir. C'est aussi le lieu tout indiqué pour parler, comme nous allons le faire ce matin, d'évolution et de changement, de construction et de reconstruction. Nous avons là, en effet, un modèle d'adaptation où l'ancien cohabite harmonieusement avec le nouveau. Et lorsque j'examine les propositions sur l'évolution à venir du FMI, j'ai conscience de m'inscrire dans une longue lignée d'architectes, et je trouve mon inspiration dans l'architecture de cette cité, bâtie par tant de mains et vivant témoignage, aujourd'hui, de l'intelligence et de l'imagination des hommes.

2. J'ai lancé en septembre dernier une réflexion sur la stratégie à moyen terme du FMI. Je l'ai fait pour une raison simple: le monde change et le FMI doit changer avec lui, comme il a su le faire tout au long de ses 60 années d'existence. La mondialisation du XXIe siècle, avec ses mouvements massifs de capitaux et ses brusques renversements de l'avantage comparatif, lance de nouveaux défis à tous nos pays et à la communauté mondiale. Le FMI doit aider ses membres à relever ces défis et, pour être en mesure de le faire, il devra s'adapter lui aussi. Dans mon rapport, j'ai mis en lumière plusieurs domaines dans lesquels des changements s'imposent. Je me concentrerai aujourd'hui plus spécialement sur deux d'entre eux: les modalités de la surveillance qu'exerce le FMI et les relations de notre institution avec les économies de marché émergentes. Je vous dirais aussi quelques mots sur le rôle du FMI dans les pays à faible revenu, l'action que nous conduisons pour les aider à se doter des capacités institutionnelles nécessaires et la question de la voix et de la représentation des membres dans notre institution.

3. Je tiens à exprimer, enfin, ma reconnaissance envers l'Institut Aspen, qui accueille cette table ronde. Il me semble que cet événement s'inscrit tout à fait dans l'esprit de l'institut, qui s'est donné pour mission d'aider les décideurs à agir de façon éclairée et de favoriser un dialogue ouvert. C'est avec cet esprit ouvert que je viens à vous aujourd'hui. Je souhaite vous écouter, et connaître votre point de vue sur les questions que je vais évoquer. Ce que vous me direz ici, et ce que j'apprendrai dans d'autres enceintes, j'en parlerai et je le garderai à l'esprit lorsque nous approfondirons notre stratégie à moyen terme et passerons, en collaboration avec nos pays membres, de la réflexion à la mise en œuvre.

4. Commençons donc, si vous le voulez bien, par la surveillance, c'est-à-dire le suivi de l'évolution des économies nationales et de l'économie mondiale par le FMI. La surveillance est au cœur de nos travaux. C'est l'instrument que la communauté internationale a choisi pour promouvoir la stabilité financière et économique dans le monde. Diverses initiatives ont été prises pour renforcer cette surveillance ces dernières années : nous avons lancé un processus d'examen approfondi des secteurs financiers des pays membres, établi des normes et codes et suivi leur application, et institué une plus grande transparence en assurant notamment une très large publication des rapports des services du FMI. Nous faisons du bon travail, mais je suis convaincu que nous pouvons faire mieux encore.

5. Nous devons en particulier recentrer plus étroitement notre surveillance, surtout en ce qui concerne les grandes économies qui ont une importance systémique, afin de la rendre plus utile et plus stimulante pour les gouvernements. Je crois qu'il doit être possible aussi de rationaliser les consultations au titre de l'article IV. Quant à la surveillance que nous exerçons à l'échelle mondiale, j'aimerais qu'elle soit plus centrée sur l'interaction entre les questions macroéconomiques, d'une part, et l'évolution et les vulnérabilités des secteurs financiers, d'autre part. Cela exigera davantage d'analyses quantitatives et de simulations.

6. Nous devons aussi suivre de plus près les taux de change. Le Sous-secrétaire au Trésor des États-Unis, M. Adams, a fait la semaine dernière un certain nombre de suggestions très utiles dans un important discours prononcé sur ce thème. Je suis heureux que M. Adams, et plus généralement l'Administration américaine, souhaite s'engager avec le FMI dans cette voie, et j'estime que ses suggestions cadrent parfaitement avec les idées que nous avons formulées au FMI dans le cadre de notre stratégie à moyen terme. J'aimerais connaître votre opinion sur certaines de ces idées. Par exemple, le FMI devrait-il étendre son analyse multilatérale des taux de change d'équilibre — qui se limite à l'heure actuelle aux pays industrialisés — à une trentaine d'économies de marché émergentes. Cette analyse cohérente à l'échelle mondiale pourrait nous permettre d'approfondir les entretiens sur les taux de change lors des consultations au titre de l'article IV. Devrions-nous aussi préparer un rapport distinct couvrant l'évolution des taux de change entre les pays — ce qui était une des propositions de M. Adams? Faut-il également réexaminer et mettre à jour les principes — énoncés il y a presque 30 ans — qui nous guident dans la surveillance des politiques de change? Ils ont été examinés régulièrement dans le contexte de l'examen biennal de la surveillance, mais le moment est peut-être venu de les soumettre à une analyse plus poussée.

7. Je pense aussi que nous devons donner plus d'importance aux questions liées à la mondialisation. Nous pourrions le faire notamment en incluant, dans les rapports du FMI sur les pays dont l'économie a un impact considérable à l'échelle régionale ou mondiale, une évaluation de ces répercussions internationales, c'est-à-dire des conséquences que la politique ou les facteurs de vulnérabilité d'un pays peuvent avoir pour ses voisins et, d'une manière plus générale, pour la communauté internationale. En attendant, il nous faut être particulièrement attentifs, dans notre surveillance globale, aux effets des tendances lourdes de la mondialisation sur les pays membres — je pense, par exemple, aux conséquences mondiales de l'évolution démographique et aux implications de la circulation internationale des personnes, des capitaux et des connaissances.

8. Comprendre les marchés financiers et les marchés de capitaux est aussi essentiel pour le FMI, aujourd'hui, que comprendre les questions budgétaires et monétaires, et nous devons nous assurer que cette importance se traduit systématiquement dans les travaux de notre institution. C'est pourquoi j'ai pris, la semaine dernière, une série de décisions qui visent à renforcer le travail du FMI sur les marchés financiers. J'ai décidé de fondre les deux départements qui s'acquittaient jusqu'à présent de cette tâche pour créer un seul pôle d'excellence couvrant tous les aspects de la réflexion du FMI sur le secteur financier, les marchés de capitaux et la politique monétaire. Ce nouveau département fera office de «guichet unique» chargé d'apporter un soutien aux autres économistes de l'institution et à nos pays membres. J'ai aussi mis en place un groupe de travail chargé de dégager des lignes directrices sur la meilleure façon d'assurer que les questions relatives au secteur financier soient au centre de nos consultations avec les pays membres. Enfin, j'entends prendre des mesures pour assurer une participation plus effective des spécialistes du secteur financier à nos travaux sur les pays membres, et pour donner aux économistes du FMI qui suivent ces pays une formation complémentaire dans le domaine des marchés financiers.

9. La mondialisation a modifié en profondeur le travail du FMI auprès des pays émergents. Ceux-ci ont bénéficié de l'accroissement des échanges commerciaux et des flux d'investissements, mais ont été exposés aussi à l'instabilité des flux de capitaux et ont connu, dans bien des cas, des crises de compte de capital. Les marchés ont été plus calmes ces dernières années, et certains pays émergents, échaudés précédemment par la fuite des capitaux et les crises de change, sont devenus doublement timides : ils ont non seulement réformé comme il le fallait leur politique économique, mais aussi accumulé d'abondantes réserves. Par ailleurs, des pays qui avaient emprunté au FMI dans un passé récent viennent de rembourser ces prêts, et cela aura des conséquences pour le revenu de notre institution. Je ne m'en inquiète pas trop, cependant, car ces remboursements attestent la réussite économique des pays concernés, et parce que le FMI a connu, dans son histoire, d'autres périodes où l'encours de ses prêts était peu élevé. Nous saurons faire face à nouveau, même s'il nous faudra examiner quelles options s'offrent à nous pour gérer cette situation financière à l'avenir, déterminer nos priorités d'action et continuer à maîtriser nos dépenses. Il importe aussi de reconnaître que, même si les prêts sont un volet important de l'action du FMI, notre mission première est la surveillance des économies nationales et de l'économie mondiale. Nous faisons un gros effort d'assistance technique et de soutien aux pays membres — j'y reviendrai tout à l'heure — et, pour l'essentiel, nos conseils de politique économique s'inscrivent en dehors du cadre des prêts.

10. Cela dit, je doute que le FMI n'ait plus aucun rôle à jouer dans le soutien financier des économies de marché émergentes. La détente qui règne à l'heure actuelle sur les marchés financiers internationaux a un caractère exceptionnel, et il serait irréaliste de penser qu'une situation aussi favorable va perdurer, surtout maintenant que les politiques monétaires conduites à travers le monde prennent une orientation moins expansionniste. Beaucoup de pays émergents demeurent vulnérables, et tous n'ont pas engrangé une provision de réserves. Et, avec le temps, davantage de pays entreront dans une phase de développement à un moment où les financements du marché sont très largement disponibles, mais restent sujets à des volte-face soudaines.

11. Mais si le FMI veut continuer à jouer demain le rôle qu'il joue auprès des pays émergents aujourd'hui, il doit s'adapter. Je souhaiterais en particulier que l'on remette l'accent sur la prévention des crises. Certains diront que nous l'avons déjà fait avec les Lignes de Crédit Préventives, ou LCC. J'en suis tout à fait conscient, et je pense qu'il est important de tirer les leçons de cette expérience. Mais les marchés émergents ont exprimé à maintes reprises, au sein du FMI, leur souhait de disposer d'un instrument qui puisse leur fournir des financements conditionnels afin de prévenir les crises, en leur permettant d'accéder à des ressources substantielles à ce titre et leur donnant des assurances que celles-ci seront disponibles quand ils en auront besoin. Je demanderai au Conseil d'administration, entre autres, son avis sur la marche à suivre pour répondre à ce souhait. Cela pourrait se faire, par exemple, dans le cadre d'un instrument qui ouvrirait un accès relativement élevé aux ressources de notre institution — en un seul achat en cas de crise du compte de capital — et dont la mise en œuvre serait assujettie à la bonne exécution d'un programme appuyé par le FMI. Dans le cadre d'un tel programme, la conditionnalité pourrait être centrée sur les mesures indispensables pour réduire les facteurs de vulnérabilité et assurer que l'orientation macroéconomique ne se détériore pas.

12. C'est un sujet sur lequel les avis ne manquent pas, et je souhaite encourager plutôt que limiter le débat : j'aimerais donc beaucoup connaître votre avis sur la question. J'estime en effet qu'elle doit être posée : nous le devons aux pays émergents qui sont membres de cette institution. Il faut que nous soyons prêts s'ils ont besoin de nous.

13. L'action de la communauté internationale dans les pays à faible revenu est à un tournant. Des progrès considérables ont été accomplis sur le front de la dette notamment avec l'initiative d'allègement de la dette multilatérale que le Conseil d'administration du FMI a mise en œuvre en faveur de 19 pays membres à la fin de l'année dernière. Et je note, chez les donateurs, une volonté renouvelée d'aider véritablement les pays les plus démunis à atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement. Pour bon nombre des intéressés, cependant, ces objectifs sont encore loin d'être atteints. Le FMI peut apporter une contribution importante à ce titre, mais, pour pouvoir aider efficacement ces pays, nous devons nous concentrer sur nos domaines de compétence, car c'est là que nos conseils peuvent être le plus utile.

14. Il serait bon d'instituer une division plus systématique des compétences des institutions financières internationales et des bailleurs de fonds en matière d'aide aux pays à faible revenu. Trop souvent, en effet, les conseils de politique économique manquent de coordination et le FMI se trouve, en quelque sorte par défaut, entraîné dans des domaines certes importants, mais qui ne relèvent pas réellement du champ de nos compétences. De surcroît, cela nous détourne d'autres travaux dans lesquels notre institution devrait jouer un rôle moteur. La communauté internationale a déjà amélioré la coordination de l'assistance aux pays à faible revenu. Ensemble, nous pourrions faire fond sur cet acquis pour identifier, en étroite collaboration avec les autorités nationales, les problèmes que chacun de ces pays doit absolument résoudre pour connaître une croissance forte et durable. Le FMI, les autres institutions financières internationales concernées et les bailleurs de fonds pourraient alors recenser les domaines dans lesquels les autorités ont besoin d'un appui, et prendre des engagements explicites quant aux domaines clés pour la croissance dans lesquels ils sont prêts à prendre la tête des opérations.

15. J'attends du FMI qu'il assume ses responsabilités dans les domaines essentiels à la croissance qui relèvent de notre compétence macroéconomique et financière, à savoir : les politiques budgétaire, monétaire et de change, autres réformes et institutions qui contribuent à la stabilité macroéconomique et financière, et les conseils sur les aménagements à apporter à la politique macroéconomique pour faire face à l'augmentation anticipée des flux d'aide. Les autres institutions et les bailleurs de fonds pourraient assumer leurs responsabilités dans les domaines où le FMI ne dispose pas de l'expertise nécessaire. Nous discutons d'ores et déjà, avec nos collègues de la Banque mondiale, de la répartition des compétences entre nos institutions, et je me réjouis d'approfondir cette réflexion avec les autres composantes de la communauté internationale.

16. Le FMI aide ses membres non seulement par son activité de surveillance et ses prêts, mais aussi en s'appliquant à élaborer et veiller à l'application des standards and codes dans les domaines macroéconomiques clés de ces pays; en leur apportant son assistance technique, et en participant à la formation de leurs fonctionnaires. Ces trois activités poursuivent les mêmes objectifs, puisqu'elles visent à aider les pays membres à mettre en place de bonnes politiques économiques, à consolider les institutions macroéconomiques indispensables et à améliorer la qualité de leurs statistiques économiques. Elles viennent donc compléter et étayer les missions qui sont au cœur de notre mandat. Dans le cadre de leur examen, nous ne devons pas perdre de vue qu'il faut mieux aligner ces trois activités sur notre travail de surveillance et sur nos prêts et développer les synergies à ce niveau, donner plus d'efficacité à ces activités en les soumettant à un processus de suivi et d'évaluation strict et améliorer leur internalisation par les pays bénéficiaires, compte tenu en particulier de leur caractère facultatif et, jusqu'à présent, gratuit. Il me semble aussi que nous entrons dans une époque où le renforcement des capacités est jugé de plus en plus important, et nous devons nous assurer que nous serons en mesure d'aider les pays membres dans ce domaine. C'est pourquoi, en prévision des pressions qui devraient s'exercer sur le revenu du FMI, nous examinons comment mobiliser, auprès des bailleurs de fonds, une aide supplémentaire en faveur de ces activités, et nous envisageons aussi de prélever, en rémunération de ces services, une commission adaptée aux capacités financières des pays bénéficiaires. Cela encouragerait aussi ces derniers à indiquer clairement de quels services ils ont le plus besoin et à soumettre les conseils du FMI au test du marché. C'est un autre domaine dans lequel j'aimerais également connaître votre opinion.

17. Enfin, et j'en arrive à une question essentielle pour la gouvernance du FMI, j'ai parlé à diverses reprises de la nécessité d'augmenter le nombre de voix attribuées à certains pays — et notamment à certaines pays émergents — afin que leur rôle dans le processus de décision au FMI soit en accord avec leur importance croissante dans l'économie mondiale. Je tiens à souligner que ce n'est pas une question régionale : il y a des pays sous-représentés dans toutes les régions du monde. La crédibilité de notre institution dépend de la légitimité qu'on lui reconnaît en tant qu'organisation internationale représentative de ses membres, et nous perdons de notre efficacité si les pays dont l'importance économique augmente ne sont pas représentés de façon adéquate. La représentation des petits pays à faible revenu a aussi été érodée, au fil du temps, du fait de la diminution de l'importance relative des «voix de base» auxquelles chaque pays membre a droit. Il semble que la meilleure façon de corriger ce déséquilibre serait d'y apporter une réponse globale conjuguant une augmentation générale des quotes-parts fondée sur une nouvelle formule de calcul de celles-ci, une augmentation de la part des voix attribuées aux pays les plus sous-représentés et une augmentation des voix de base. Toutefois, on pourrait aussi envisager une approche plus séquentielle, qui pourrait peut-être commencer par des augmentations ad hoc des quotes-parts des pays membres les plus sous-représentés. Là aussi, vos observations sont les bienvenues. J'aimerais que nous progressions rapidement dans ce domaine: il est important, à mon sens, d'enregistrer une avancée concrète sur ce point avant l'Assemblée annuelle de Singapour.

18. C'est aujourd'hui la première des occasions qui me seront offertes de discuter de la stratégie à moyen terme du FMI. Nous abordons la seconde étape de ce travail, qui consiste à passer des idées générales à des propositions spécifiques, et je viens de vous présenter quelques-unes des mes idées. J'en dirai plus sur ces questions à l'occasion des tables rondes qui seront organisées en Afrique et au Mexique ces deux prochains mois, mais je souligne à nouveau que ce sera un processus itératif. Je tiens à entendre les idées des pays membres, y compris par l'intermédiaire de notre Conseil d'administration, mais aussi celles des personnes qualifiées qui s'intéressent à cette question en dehors du FMI. C'est avec plaisir que je les vois si nombreuses dans cette audience.

19. Je vous remercie de votre attention, et vous invite maintenant à me faire part de vos observations et à me poser les questions que vous jugerez utiles.