Discours

Renforcer la stratégie de réduction de la pauvreté : Remarques de M. Eduardo Aninat, Directeur général adjoint du Fonds monétaire international

le 15 juin 2000

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Mesdames et messieurs, j'ai l'honneur de déclarer ouvert ce colloque international sur les stratégies de réduction de la pauvreté et d'allégement de la dette. Le problème, l'un des plus grands que doive affronter l'humanité aujourd'hui, est bien connu de tous : 1,2 milliard de personnes environ dans le monde vivent avec moins de 1 dollar par jour, et ce nombre, demeuré pratiquement inchangé depuis une décennie, menace de croître dans les années à venir. Il nous faut trouver une solution, et nous pourrions peut-être ici nous inspirer de l'exemple de Benjamin Franklin, le célèbre inventeur. C'est en effet un 15 juin, en 1752, qu'il aurait lancé un cerf-volant à la ficelle duquel était attachée une clé, et prouvé ainsi que la foudre contient de l'électricité. C'était une modeste étape, réalisée par des moyens simples, mais elle a catalysé la transformation des conditions mêmes de notre existence.

Quelle initiative devrait donc prendre la communauté internationale pour transformer l'existence des pauvres du monde? J'aimerais suggérer que nous l'avons peut-être déjà prise en septembre dernier en adoptant une nouvelle approche de réduction de la pauvreté — une approche qui s'appuie sur des pratiques optimales clé dans les pays et les organismes bailleurs. Il s'agit à présent que les pays pauvres se chargent eux-mêmes de fixer leurs priorités et de définir eux-mêmes leurs programmes par le biais de processus participatifs, avec la pleine coopération de la communauté internationale.

Qu'y a-t-il de nouveau dans cette démarche? Pourquoi devrait-elle fournir de meilleurs résultats que les tentatives précédentes? Comment s'articule-t-elle avec l'allégement de la dette? Je vais tâcher de répondre à ces questions par mes commentaires, mais procédons tout d'abord à un bref historique des raisons qui nous ont poussés à emprunter cette voie nouvelle.

Origines du renforcement de la lutte contre la pauvreté

Il faut dire franchement que dans la plupart des régions du monde, les stratégies passées n'ont pas donné les résultats espérés, en particulier en Afrique et dans une grande partie de l'Asie. En 1995, la communauté internationale s'était formellement engagée à réduire de moitié en 2015 la proportion de la population qui vit dans l'extrême pauvreté, réaliser la scolarisation primaire universelle dans tous les pays, réduire les taux de mortalité infantile, et améliorer un certain nombre d'autres indicateurs sociaux et environnementaux. Cependant, quelques années plus tard, et malgré les importants progrès réalisés sur de nombreux fronts, il apparaît clairement que les chances de tenir ces engagements deviennent de plus en plus minces. On constate de fortes disparités régionales, l'Asie orientale et le Pacifique ayant dépassé les objectifs du programme, en particulier en matière de réduction de la pauvreté, les autres régions prenant du retard.

Un des autres motifs de changement a été la prise de conscience grandissante de ce que la croissance et la réduction de la pauvreté se renforcent mutuellement. On sait depuis longtemps que les politiques macroéconomiques saines favorisent la croissance. De même, nous savons aussi que les politiques macroéconomiques bien conçues et les réformes structurelles sont favorables aux pauvres, car la croissance est le principal facteur de réduction de la pauvreté et constitue une source importante de financement pour les dépenses sociales ciblées. Au Chili par exemple, pendant les années 1990, l'accélération de la croissance a assuré les quatre cinquièmes de l'augmentation de 50% des dépenses sociales réelles par habitant.

Il est aussi davantage admis à présent que cette relation de causalité fonctionne également dans l'autre sens. La réduction de la pauvreté et l'équité sociale ont des répercussions positives sur la croissance. Sans elles en effet, il est peu probable que les politiques macroéconomiques efficaces et les réformes structurelles puissent conserver l'appui populaire assez longtemps pour éradiquer l'inflation et accroître le taux de croissance. En fait, dans les pays où une grande partie de la population vit dans la pauvreté, il est difficile d'accroître la croissance sans s'attaquer directement à la pauvreté. Par ailleurs, les politiques qui bénéficient directement aux pauvres, telles que les investissements dans l'enseignement primaire et les soins de santé de base, accroissent leur capacité à participer à la production et contribuent à accélérer la croissance économique même.

Les enseignements tirés de l'observation de ce qui marche le mieux lorsque un pays fait de la réduction de la pauvreté l'objectif central de ses efforts de développement ont également joué un rôle. Nous savons maintenant qu'il n'existe pas de formule unique pour réussir, mais que l'adoption des mesures suivantes est de nature à conduire à de meilleurs résultats : analyse de la pauvreté et de ses déterminants, adoption des mesures de politique économique susceptibles d'avoir l'incidence la plus forte sur la réduction de la pauvreté, bonne gestion des affaires publiques, appropriation des programmes de mesures par le pays concerné et mise en place de processus participatifs pour déterminer les objectifs et suivre leur réalisation.

Qu'est-ce qui a changé?

C'est pour ces motifs que la communauté internationale a adopté l'an dernier une nouvelle approche de réduction de la pauvreté. La principale innovation a consisté à dériver les programmes des stratégies globales de réduction de la pauvreté établies par les États, avec la large participation des parties intéressées, notamment de la société civile et de la communauté des bailleurs de fonds. La stratégie particulière à chaque pays, qui est définie dans son Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP), offre un programme de mesures ciblées et encourage la responsabilisation des pouvoirs publics en suscitant le dialogue à l'échelle nationale sur les politiques sociales et économiques.

Je voudrais souligner qu'il s'agit là d'un effort coopératif de la communauté internationale, dans lequel chacun des partenaires joue un rôle essentiel. La Banque mondiale, de concert avec les banques de développement régionales et les organisations des Nations Unies, dirige les entretiens avec les autorités relatifs à la conception des politiques de réduction de la pauvreté — notamment les dispositifs de protection sociale destinés à protéger les pauvres et les personnes vulnérables. La contribution du FMI consiste à appuyer les politiques économiques qui fournissent un environnement propice à une croissance durable.

De nombreux membres de la communauté du développement se demandent ce qu'il y a de nouveau dans cette approche. Permettez-moi de répondre à cette question dans la perspective du FMI, qui repose sur cinq points clé.

Premièrement, nous avons modifié les objectifs du mécanisme de prêts concessionnels pour y intégrer explicitement la réduction de la pauvreté. C'est pourquoi nous avons refondu cette facilité, autrefois nommée FASR, en une facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance (FRPC). Cela signifie en pratique que nous allons aider les pays à s'assurer que leurs politiques sont bien favorables aux pauvres. Dans le cadre de la FRPC, les pays élaboreront des cadres budgétaires à moyen terme définissant explicitement des politiques spécifiques de réduction de la pauvreté. Le FMI s'appuiera sur la Banque mondiale et d'autres banques multilatérales de développement régional pour évaluer les priorités retenues dans les projets ainsi que l'évaluation de leurs coûts. Nous veillerons ensuite à ce que ces dépenses soient compatibles avec le financement disponible et la stabilité macroéconomique ainsi qu'avec une croissance durable accélérée. Si le financement disponible ne suffit pas à satisfaire les dépenses prioritaires de pays qui seraient en mesure d'utiliser efficacement des ressources additionnelles, nous soutiendrons énergiquement les efforts de ces pays en vue d'obtenir des ressources supplémentaires auprès de la communauté des bailleurs de fonds.

Deuxièmement, la conception et le suivi des stratégies de réduction de la pauvreté vont s'appuyer sur un processus beaucoup plus largement participatif. L'avantage est que cela devrait permettre d'aboutir à un large consensus national sur les objectifs prioritaires, à des services publics conformes aux besoins des pauvres, et à une meilleure gestion de la chose publique. Dans certains pays comme la Bolivie, l'Ouganda et la Tanzanie, les nouveaux programmes offrent l'occasion de pousser ces processus encore plus avant.

Troisièmement, le contenu des programmes nationaux va changer à de nombreux égards :

Les informations décisives, tant qualitatives que quantitatives, devraient devenir plus largement disponibles au cours de la phase de conception, les pays étant encouragés à améliorer leur base statistique, avec dans la mesure du possible l'assistance technique des bailleurs de fonds. Ces dernières années, près de 60% des pays appliquant un programme au titre de la FRPC ont déjà mené à terme leur évaluation de la pauvreté; mais des lacunes statistiques considérables persistent chez les autres.

Il conviendrait d'analyser plus systématiquement l'incidence sociale et les effets de répartition des politiques macroéconomiques et structurelles avant leur entrée en vigueur — nous nous appuierons ici sur les conseils de la Banque mondiale. Cela permettra d'assurer une mise en oeuvre effective des dispositifs de protection sociale¹.

Les programmes de dépenses publiques vont être redéployés en faveur des pauvres. Cela devrait se traduire par une augmentation des dépenses dans les secteurs de l'enseignement et de la santé primaires, ou de la production et de l'infrastructure rurale. La manière dont les fonds sont dépensés importe naturellement tout autant que leur volume. En fait, ainsi qu'on a pu le constater au Chili, des dépenses bien ciblées peuvent améliorer notablement la répartition des revenus².

Le rythme et l'ordonnancement des réformes pourront varier davantage d'un pays à l'autre. Il convient de rappeler ici aux bailleurs — et aux institutions financières internationales — qu'il leur incombe de préciser explicitement le type de réformes qu'ils envisagent de soutenir. Ils devront également laisser aux pays davantage de liberté pour expérimenter, voire même échouer : cela les encourage à s'approprier les programmes!

Une attention accrue sera accordée au suivi de résultats quantifiables. Cela suppose la sélection et le suivi d'indicateurs pour les principaux résultats, et donc la mise en place des capacités institutionnelles nécessaires. Cela devrait permettre une meilleure évaluation des réformes a posteriori, et d'utiliser les constatations obtenues dans l'élaboration des nouvelles politiques.

L'accent sera davantage mis sur la transparence, la responsabilité et la qualité de la gestion des affaires publiques.

Quatrièmement, les relations entre les pays et leurs partenaires extérieurs vont changer à plusieurs égards. Il s'agit en particulier de laisser les pays s'approprier pleinement nos programmes en les basant sur leurs propres stratégies nationales, ainsi qu'en équilibrant de façon plus flexible l'exigence de qualité des programmes avec celle de leur appropriation par le pays concerné. Cela signifie que la conditionnalité de l'appui consenti par les bailleurs va devoir évoluer : elle devra viser à appuyer les objectifs qui ressortent du programme des autorités; porter davantage sur les résultats que sur les étapes intermédiaires; et être davantage sélective et orientée vers les problèmes et les contraintes de la lutte contre la pauvreté. Faire coexister l'appropriation des stratégies par les pays avec les conditions fixées par les partenaires en développement pour leur accorder leur concours ne me paraît pas poser de problème. On peut s'attendre à une meilleure collaboration entre les bailleurs de fonds, dont toutes les activités reposeront sur les DSRP.

Enfin il est inévitable que le programme de recherches subisse des changements. D'importantes lacunes restent à combler dans nos connaissances, comme par exemple de mettre en évidence les rapports entre les mesures prises dans divers secteurs et leur incidence sur la pauvreté, ainsi que l'impact des politiques économiques générales sur des secteurs donnés et sur les ménages. Ces dernières recherches sont indispensables afin de mieux évaluer les effets de la répartition relative des revenus. Dans ce domaine encore, nous recourrons à la Banque mondiale.

Pourquoi y a-t-il lieu d'espérer des résultats améliorés?

Tout ceci nous amène à la question suivante : pourquoi devrions-nous espérer de meilleurs résultats cette fois-ci? Je vois à cela plusieurs raisons, qui toutes procèdent du caractère global de cette approche.

Les DSRP devant être conçus spécifiquement afin d'assurer la compatibilité des politiques macroéconomiques avec les objectifs sociaux, il y lieu d'être optimiste³. Les programmes continueront de mettre l'accent sur des politiques macroéconomiques stables et bien conçues — faible inflation, taux de change stables et réalistes, pression fiscale raisonnable — qui sont décisives pour la croissance de l'épargne et de l'investissement, et l'accélération de la croissance.

Une autre différence est que nous avons la preuve non seulement que la croissance est essentielle pour réduire la pauvreté, mais que la croissance seule ne suffit pas. La pauvreté endémique persiste faute pour les pauvres d'accéder aux fruits de la croissance, aux services sociaux de base, aux infrastructures essentielles ou aux possibilités de gagner un revenu ou de trouver un emploi. Une mauvaise gestion publique réduit également l'impact potentiel de la croissance sur la pauvreté. Les possibilités pour les pauvres de gagner un revenu ne s'accroissent qu'avec l'amélioration de leur autonomie et de leur sécurité, et la nouvelle approche privilégie les mesures publiques destinées à mettre les pauvres en mesure de tirer meilleur parti de la croissance.

Le redéploiement spécifique et mesurable de la dépense publique vers des politiques orientées vers la croissance et la lutte contre la pauvreté devrait également apporter des gains appréciables. Il s'agit de mettre l'accent sur une plus grande transparence de l'emploi des fonds publics, de mettre en place des indicateurs de performance afin de mieux suivre l'efficacité de la dépense, et de faire participer davantage les pauvres dès le stade de la conception des politiques.

Un autre motif d'optimisme est la probabilité que des réformes structurelles seront effectivement mises en oeuvre en raison de l'accroissement des efforts déployés pour les expliquer et engendrer le consensus en leur faveur, améliorer leur séquence et renforcer les capacités institutionnelles. Ces réformes sont d'une importance capitale pour accroître l'efficacité de l'économie et attirer l'investissement privé.

Autre raison d'espérer : les DSRP, s'ils sont bien conçus et correctement mis en oeuvre, devraient rassurer les bailleurs sur la bonne utilisation des fonds. Cela devrait contribuer à renverser la tendance à la baisse de l'aide officielle au développement — car il ne faut pas se leurrer, les pays les plus pauvres continueront à dépendre du financement des bailleurs officiels pour longtemps encore. Il convient de maintenir en activité cette source de financement. En outre, les DSRP, en procurant aux bailleurs un cadre cohérent pour leurs interventions, devraient contribuer à réduire la duplication des efforts et peut-être encourager les bailleurs à financer les stratégies globales, ce qui permettrait en retour aux pays de mieux planifier leurs efforts.

Enfin, il est encourageant de voir que le rôle accru accordé à la lutte contre la pauvreté comporte une Initiative d'allégement renforcé de la dette des pays pauvres très endettés (dits PPTE), sujet que je vais à présent aborder.

Quel sera le rôle de l'allégement de la dette?

L'Initiative PPTE renforcée prévoit un allégement plus important et plus rapide de la dette, qui sera élargi à 36 pays au lieu des 29 initialement prévus. Elle devrait permettre de réduire le fardeau total de leur dette extérieure de plus de moitié. Et si l'on tient compte des mécanismes traditionnels d'allégement de la dette, on aboutit à une réduction des deux tiers. Mais il ne sert à rien d'alléger la dette si l'on ne s'attaque pas aux causes de son accumulation initiale. C'est pourquoi, dans le cadre de l'Initiative renforcée, la formulation d'un DSRP par les pays fait partie intégrante du processus.

Cet allégement plus généreux de la dette entraîne naturellement un coût plus élevé. Sa valeur (1999) actualisée nette s'élève environ à 14 milliards de dollars E.U. pour les créanciers multilatéraux (dont 2,3 milliards pour le FMI), et le financement est déjà aux deux tiers réuni⁴. Mais il subsiste, FMI et Banque mondiale mis à part, un écart de financement de 5,5 milliards de dollars E.U. chez les autres institutions multilatérales et je ne saurais rappeler trop vivement qu'il est urgent que les pays remplissent les engagements pris.

Le processus d'allégement de la dette est-il poursuivi assez diligemment? Ou bien, comme nous en accusent certains de nos détracteurs, la Banque mondiale et le FMI font-ils traîner les choses en longueur en imposant des conditions déraisonnables? Examinons donc quelques-uns des premiers dossiers dont le traitement avait connu des retards. Pour la République du Congo, l'Éthiopie, la Guinée-Bissau, le Niger et la Sierra Leone, les délais étaient dus à des conflits armés. En Côte-d'Ivoire, c'étaient des problèmes de gestion publique et de troubles politiques. En Guinée, au Guyana, au Mali, au Mozambique et en Zambie, de forts dérapages des programmes économiques, sociaux et structurels avaient eu lieu. Aucun de ces problèmes ne constituent, me semble-t-il, des «conditions rigides ou déraisonnables».

Certes, au cas où le bien-fondé de l'emploi des ressources libérées par l'allégement de la dette susciterait de graves interrogations, cela entraînerait inévitablement des délais. L'Initiative PPTE, après tout, ne résoudra le problème de la dette que si les conditions sont réunies pour éviter une nouvelle accumulation de dettes insoutenables. Le FMI et la Banque mondiale espèrent néanmoins accélérer le processus grâce à la mise en place du Comité conjoint Banque-FMI, qui supervise la mise en oeuvre de l'Initiative PPTE et des DSRP, et qui offre un moyen de résoudre les éventuelles divergences d'approche qui pourraient se faire jour. De plus, les pays ne sont nullement tenus d'attendre leur DSRP pour obtenir un allégement. Ils peuvent adopter un DSRP intermédiaire; la mise en oeuvre du DSRP n'est indispensable que pour l'octroi final et irrévocable de l'allégement.

Il faudra naturellement peser certains arbitrages avec soin : soit aller plus vite, soit prendre le temps de parvenir à un DSRP plus exhaustif et davantage participatif. C'est pourquoi nous devons prendre garde à ne pas susciter d'attentes irréalistes. Il importe absolument d'éviter que l'allégement de la dette ne tourne à l'occasion perdue, surtout pour les pauvres.

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Alors, où en sommes-nous? Nous nous trouvons, sans surprise, confrontés à une liste de difficultés. Comment aider les pays à éviter les problèmes macroéconomiques, étant donnés les risques de chocs importants? Comment arbitrer entre la nécessité d'aller vite et celle pour les pays de s'approprier les programmes? Comment obtenir des bailleurs un financement additionnel? Conviendrait-il que ceux-ci financent l'ensemble d'un DSRP ou peuvent-ils opter pour le soutien à leurs projets favoris? Comment faire pour que la mise en oeuvre des programmes donne des résultats moins inégaux?

Ce ne sont là que quelques-unes des difficultés que les autorités et les bailleurs de fonds ont à résoudre. Car il faut en outre compter avec une foule d'autres facteurs, qui vont du conflit armé à la dégradation de l'environnement, sans oublier l'épidémie de SIDA. Les difficultés paraissent presque insurmontables, mais peut-être pouvons-nous, à l'instar de Benjamin Franklin, commencer par une première étape simple mais décisive : évaluer la faisabilité d'un paratonnerre capable de protéger les plus pauvres et les plus vulnérables des grands chocs extérieurs défavorables.

¹ À l'exclusion du Ghana, qui n'a pas sollicité le bénéfice de l'Initiative PPTE, et du Libéria, de la Somalie et du Soudan. Sur la base de l'application de la rétroactivité aux données de fin 1998, dernières données disponibles au moment de l'adoption du cadre renforcé, ainsi qu'il est indiqué dans le document de modification de juillet 1999.