I. CHAPITRE EXPÉRIMENTAL SUR LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES
1. L'objectif de cette section est d'évaluer la gestion des finances publiques au Cameroun au regard des exigences du Code de bonnes pratiques en matière de transparence des finances publiques--Déclaration de principes élaboré par le FMI. La première section comprend une description de la situation actuelle sur la base des réponses apportées par les autorités camerounaises au questionnaire sur la transparence des finances publiques. Les commentaires des services du Fonds sont développés dans la seconde partie.
A. Description des pratiques actuelles
2. Définition claire des rôles et des responsabilités: La démarcation entre les administrations publiques et le reste de l'économie est clairement établie en République du Cameroun.
3. En ce qui concerne les Administrations publiques, l'ordonnance du 17 août 1995 portant statut Général des Entreprises du Secteur Public et Parapublic distingue en effet les Etablissements publics Administratifs (EPA) des autres catégories d'entreprises à savoir les Sociétés à Capital Public (SCP), les Sociétés d'Economie Mixte (SEM) créées en vue de l'exécution dans l'intérêt général d'activités présentant un caractère industriel et commercial.
4. Les Etablissements Publics Administratifs sont dotés de la personnalité juridique, bénéficient de l'autonomie financière et sont soumis aux règles de la comptabilité publique. Il en est de même des Collectivités Publiques locales. Les Sociétés à Capital public et les Sociétés d'Economie Mixte sont soumises aux règles de la comptabilité privée. Il est prévu de réviser en 99/2000 l'Ordonnance du 17 août 1995 susmentionnée en vue de l'adapter aux exigences d'efficacité et de transparence financières.
5. Les textes régissant la comptabilité publique font obligation à l'Etat central, aux collectivités publiques locales et aux Etablissements Publics Administratifs de produire par exercice leur compte de gestion. Toutefois, ces comptes sont souvent produits avec retard, manquent d'exhaustivité, notamment en ce qui concerne les comptes administratifs des Collectivités locales. Aussi peut-on noter qu'à ce jour, aucun compte consolidé n'a été confectionné. Les comptes retraçant les opérations du système de sécurité sociale sont encore de qualité insuffisante. Les interventions des administrations publiques dans le reste de l'économie sont réglementées par un dispositif juridique cohérent et conforme aux principes de l'Etat de droit. Cependant, la multiplicité et la complexité des textes ainsi que la lourdeur des procédures bureaucratiques expliquent les interventions répétées et non souhaitables des administrations.
6. La répartition des pouvoirs est organisée par la Constitution et les attributions des administrations centrales et locales sont formellement bien définies. L'application de la réglementation doit cependant être améliorée, notamment dans le domaine des relations financières entre les collectivités locales et l'Etat central (reversement des centimes additionnels communaux, du produit des patentes ; et le reversement de la part des recettes forestières due aux communautés riveraines) En outre, l'exercice du contrôle des opérations financières des administrations mérite d'être amélioré et les sanctions appropriées appliquées en cas d'infraction à la réglementation. Notamment le contrôle des dépenses au titre des crédits budgétaires à gestion décentralisée ou crédits délégués doit être renforcé.
7. Les relations financières de l'Etat avec la Banque centrale régionale (BEAC) sont clairement définies, mais celles entre l'Etat et les entreprises publiques financières (CNPS) et non financières doivent être davantage rationalisées, rendues plus transparentes, afin de renforcer l'autonomie de ces dernières. (exemple : l'Etat ne reverse pas automatiquement ses cotisations à la CNPS).
8. La gestion du Budget d'investissement Public est caractérisée par des retards dans l'exécution des projets et l'insuffisante mobilisation des ressources extérieures. Cette situation est due à des faiblesses institutionnelles, à l'absence de stratégies sectorielles impliquant une mauvaise définition des projets et aux lourdeurs procédurales.
9. D'une manière générale, la gestion des finances publiques s'inscrit dans un cadre juridique très élaboré mais complexe construit autour de l'ordonnance du 7 février 1962 et reposant sur le principe de séparation des fonctions d'ordonnateur et de comptable. Tous les impôts et taxes ainsi que les modalités de leur recouvrement sont prévus par des lois. L'intervention de l'administration fiscale doit cependant être menée avec méthode et discernement pour éviter les conflits. A cet effet, la charte des droits du contribuable est en cours de préparation. Enfin, le statut de la Fonction Publique fixe les droits, avantages et obligations des agents de l'Etat.
10. Accès du public à l'information: La présentation du budget est réglementée par l'Ordonnance de 1962 qui fixe les principes d'unité et d'universalité du budget. Toutes les recettes et les dépenses sont en principe retracées dans la loi de finances ; les comptes hors budget ayant été supprimés en 1986. Toutefois, pour faciliter le financement des secteurs sociaux, certaines recettes dites de service collectées par les administrations de ces secteurs sont directement affectées à leur fonctionnement. Ces recettes demeurent imparfaitement collectées, leur recouvrement et leur suivi doivent être améliorés.
11. En ce qui concerne les arriérés intérieurs, leur stock est mal connu, et les arriérés recensés sont, pour une partie importante, non appuyés de pièces justificatives réglementaires au plan budgétaire. C'est pourquoi différents audits de ces arriérés sont engagés par les autorités. Par ailleurs, les principaux tableaux annexes à la loi de finances prévus par l'ordonnance de 1962 sont produits chaque année et transmis au parlement en même temps que la loi de finances. Le rapport économique et financier qui est l'exposé de motifs de la loi de finances retrace les évolutions financières de l'Etat. Il compare à ce titre, les estimations initiales et les budgets des deux exercices précédents par rapport à l'année courante. La diffusion des informations sur les finances publiques devrait être progressivement améliorée à partir de l'exercice 1999/2000, notamment au niveau des secteurs prioritaires (voir section 2).
12. Transparence de la préparation et de l'exécution du budget et des informations y afférentes: Le projet de loi de finances est accompagné d'un exposé des motifs expliquant la politique budgétaire et résumant la situation économique. Cependant, le rapport économique et financier qui en est l'instrument doit rechercher une meilleure présentation du cadre macro-économique afin notamment de mieux refléter les perspectives à moyen terme de l'économie. Dans la présentation du budget, les mesures fiscales et financières nouvelles sont clairement indiquées et chaque loi de finances prévoit d'agir par voie d'Ordonnance pour corriger les aléas budgétaires éventuels.
13. Les recettes et dépenses sont présentées sur une base brute et sont distinguées des opérations de financement. Les dépenses sont présentées par catégories administratives mais leurs classifications économique et fonctionnelle restent insuffisantes et très globales. Les seuls soldes financiers de l'Etat disponibles sont ceux relatifs à l'administration centrale, notamment le solde global et le solde primaire; ce dernier est l'agrégat clé du programme du gouvernement soutenu par la FASR. Un plan comptable intégré et exhaustif, comportant une comptabilité des droits constatés, distinguant les opérations par exercice, et permettant de déterminer les arriérés de paiement, est en cours d'introduction pour enregistrer et présenter les opérations financières de l'Etat. Les autorités tiennent à ce que la présentation des opérations financières de l'Etat, y compris les opérations budgétaires soit organisée dans le cadre du plan comptable intégré et exhaustif susvisé. Des actions sont initiées à cet effet dans le cadre du programme soutenu par la FASR.
14. Quant aux marchés publics, ils sont réglementés par le décret n° 95/ 101 du 09 juin 1995 portant réglementation des marchés publics. Les procédures mises en place font l'objet d'un audit dont les recommandations seront mises en œuvre.
15. L'exécution des dépenses est soumise à plusieurs contrôles à priori dont l'efficacité doit cependant être améliorée. La mise en place d'un organe d'audit externe, la Cour des Comptes, est prévue par la Constitution du 26 janvier 1996. En tout état de cause, le suivi de l'exécution budgétaire reste à améliorer. Dans ce sens, la production des balances des comptes consolidés du Trésor a démarré malgré l'importance des opérations à régulariser.
16. Pour le moment, les opérations financières de l'Etat sont retracées dans un tableau de bord mensuel utilisé pour le suivi des finances publiques bien que des améliorations pour le rendre plus exhaustif soient à rechercher. Enfin, la loi de règlement est produite chaque année et intégrée dans la loi de finances pour rendre compte de l'exécution en recettes et en dépenses du budget antérieur. Elle sera désormais extraite de la balance des comptes consolidés de la période.
17. Intégrité assurée des données financières d'une manière indépendante: L'ordonnance de 1962 a prévu la vérification de la sincérité et de l'exhaustivité des comptes des administrations publiques par une Cour des Comptes. La mise en place de cette structure prévue par la Constitution de janvier 1996 se fera progressivement en relation avec le calendrier de la réforme budgétaire. Les prévisions macro-économiques et les hypothèses financières sont communiquées régulièrement aux experts du FMI. La Direction de la statistique dépend actuellement du Ministère de l'Economie et des Finances; les renforcements de ses capacités et de son autonomie sont à l'étude, conformément aux recommandations du SGDD.
B. Commentaires des services du FMI
18. Si le Cameroun dispose d'un cadre juridique qui satisfait certains objectifs de transparence, la lourdeur et la complexité de ce dispositif ainsi que l'application qui en est faite ne permettent pas actuellement au pays de respecter tous les principes du Code de bonnes pratiques en matière de transparence des finances publiques. Des efforts importants ont déjà été réalisés pour s'en rapprocher. Les autorités sont conscientes de l'existence de faiblesses importantes dans la gestion des dépenses publiques. Ces dernières ont été mises en évidence à plusieurs reprises et notamment par la mission d'assistance technique du Département des finances publiques du Fonds qui a séjourné à Yaoundé, à la demande des autorités, en février 1998. En décembre 1998, à l'occasion de la revue du programme de la deuxième année de la FASR, les autorités ont adopté un plan d'action pour améliorer la gestion des dépenses et la gouvernance, sur la base des recommandations du rapport de cette mission. Un expert résident a été envoyé à Yaoundé par le département des finances publiques pour aider à préparer et mettre en œuvre les mesures du plan d'action. Les progrès observés à ce jour sont encourageants:
Une première balance du Trésor a été produite en juillet 1999, la chaîne d'exécution des dépenses a été simplifiée, de nouvelles modalités de gestion des crédits délégués ont été élaborées et seront bientôt mises en place, et un recensement physique des agents de l'Etat est en voie de lancement et doit être achevé fin mars 2000. Un audit des procédures de passation des marchés et des dix plus grands marchés attribués au cours de l'exercice 1998/99,qui est un critère de réalisation du programme, a été lancé. Un système d'audit périodique des projets d'investissement sera mis en place dans le courant de l'année fiscale 1999/2000. Un audit annuel de la Société nationale des hydrocarbures (SNH), qui est un contribuable important, est désormais effectué depuis 1997/98 par un cabinet indépendant ; il sera suivi prochainement par un audit opérationnel pour évaluer les performances technique et financière de l'entreprise, améliorer la transparence de ses opérations financières, et notamment le transfert au Trésor des recettes au titre de la redevance pétrolière. Un manuel des procédures de sécurisation des recettes forestières a été adopté afin d'en améliorer le rendement. Les gestionnaires des crédits budgétaires sont désormais pleinement responsabilisés et prennent progressivement en charge la responsabilité de leurs opérations. Une stratégie de réforme du système de sécurité sociale est en cours d'élaboration et sera mise en œuvre au cours de l'année 1999/2000.
19. Les autorités se sont engagées à mettre en œuvre les mesures suivantes pour renforcer la transparence des finances publiques dans le cadre du programme de la troisième année, appuyé par la FASR :
Publication de rapports périodiques sur les audits des opérations financières et physiques des principales administrations publiques, et réalisation d'audits financiers par des cabinets indépendants pour toutes les grandes entreprises publiques. Elaboration des rapports trimestriels par les Ministres de l'éducation et de la santé de l'état d'exécution de leurs budgets respectifs, à partir d'octobre 1999, et publication à mi-parcours des délégations des crédits par crédits (éducation, santé et agriculture, respectivement). Implication d'un expert indépendant dans le processus d'attribution des concessions forestières depuis juin 1999. Contrôle accru des gestionnaires de crédit, et application de sanctions en cas d'infraction à la réglementation. Renforcement des moyens et de l'autorité du Contrôle Supérieur de l'Etat et des autres services d'inspection , afin de leur permettre de procéder à la vérification périodique des opérations financières des administrations et entreprises publiques.
20. En conclusion, il est à noter que les autorités sont déterminées à résorber les faiblesses constatées en matière de gestion et de transparence des finances publiques. La mise en œuvre des mesures adoptées, notamment dans le cadre du programme soutenu par la FASR, est de nature à apporter une amélioration sensible de la situation dans ce domaine. Toutefois afin de se rapprocher des principes du code, ces mesures devront être complétées par des actions résolues visant notamment à:
Simplifier le cadre juridique et réduire l'intervention de l'Etat dans l'économie. Assainir et clarifier les relations financières entre l'Etat et les entreprises publiques financières et non financières et les organismes de sécurité sociale. Diffuser les informations relatives aux finances publiques, notamment en ce qui concerne les lois de finances et l'exécution du budget et expliciter les hypothèses macro-économiques qui fondent les choix budgétaires. Améliorer les procédures d'exécution et de contrôle du budget.
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