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06/01 - Avril 2006

Une stratégie à moyen terme pour le FMI - Relever le défi de la mondialisation

Par les services du FMI

Depuis la création du FMI en 1944, la communauté internationale lui a demandé d'adapter continuellement ses activités et ses opérations pour gérer une vaste gamme de nouveaux défis : crises pétrolières des années 1970, crise de la dette des années 1980, et crises des marchés émergents dans les années 1990. Au fil des ans, l'effondrement des économies planifiées d'Europe de l'Est et les problèmes des pays pauvres très endettés ont également incité le FMI à réorienter son assistance.

La situation économique et monétaire relativement favorable qui prévaut jusqu'ici en ce siècle nouveau, et la célébration du 60^e anniversaire du FMI en 2004, ont donné l'occasion de dresser le bilan et les perspectives de l'institution. À ce stade, il convient de se poser les questions suivantes :

• Les défis de la décennie écoulée ont-ils ont entraîné le FMI dans trop de directions, l'éloignant de sa vocation première d'institution chargée de maintenir la stabilité monétaire internationale et de financer les difficultés temporaires de balance des paiements ? Par exemple, les crises des marchés émergents dans les années 90 ont déclenché de vastes initiatives concernant les normes et codes, la transparence des données, et la solidité du secteur financier, tandis que la réaction aux attentats du 11 septembre a poussé l'institution à combattre le financement du terrorisme et le blanchiment des capitaux. En outre, le rôle du FMI dans les pays à faible revenu s'est nettement accru.
• L'accumulation de nouveaux mandats n'ayant pas été compensée par la suppression de mandats antérieurs, est-il devenu plus difficile d'allouer efficacement les ressources et d'anticiper les problèmes qui se profilent?
• Le FMI est-il parfaitement préparé à relever les grands défis macroéconomiques qui l'interpellent ? Il s'agit notamment de remédier aux déséquilibres mondiaux sans précédent, de répondre aux crises de compte de capital causées par la réallocation brutale de l'épargne mondiale, et d'aider tous les pays membres, surtout les pays à faible revenu, à croître en s'intégrant à l'économie mondiale.

Si le FMI veut rester en phase avec un monde en mutation rapide, il doit identifier un principe organisateur qui définisse sa mission et ses priorités. Il doit aussi formuler une stratégie qui explique comment l'institution pourrait se réorganiser pour atteindre ses objectifs par des actions concrètes donnant des résultats tangibles dans les 3 à 5 prochaines années, et le faire d'une façon qui réponde aux préoccupations de l'ensemble de ses membres.

En prenant les rênes de l'institution en juin 2004, le Directeur général du FMI, Rodrigo de Rato, a lancé un examen stratégique sur la meilleure façon de redéfinir le rôle de l'institution. Un premier rapport sur cette question a été publié en septembre 2005, suscitant un vif débat interne et public sur la mission de l'institution et sur les changements nécessaires pour mener à bien cette mission. Depuis lors, beaucoup de travail a été fait pour expliciter les idées énoncées dans cette stratégie. La priorité est désormais accordée à la mise en _uvre, et un nouveau rapport du Directeur général, qui sera examiné par le CMFI lors de sa réunion du printemps - le 22 avril - formule des propositions concrètes pour avancer dans ce dossier.

Les propositions énoncées dans le nouveau rapport portent sur les questions suivantes :

1) Nouvelles orientations de la surveillance. La difficulté de remédier aux déséquilibres mondiaux sans précédent et les défis à relever au plan national soulignent la nécessité de renforcer les analyses et les conseils économiques du FMI à l'intention des pays membres, processus connu sous le nom de surveillance.

Au plan mondial, il s'agit de redoubler d'efforts pour détecter - et contrecarrer efficacement - les risques qui pèsent sur la stabilité économique, notamment les déséquilibres des paiements, les désalignements monétaires et les perturbations des marchés financiers. Le FMI doit affiner ses conseils à l'intention des pays dont les économies peuvent avoir un impact régional ou mondial, surtout en cas de vulnérabilités susceptibles d'affecter les marchés financiers mondiaux. Les propositions concrètes axées sur l'efficacité de la surveillance mondiale comprennent : i) une nouvelle méthode de consultation multilatérale pour faciliter le débat parmi les groupes de pays sur des questions d'importance systémique ; (ii) l'extension des travaux du groupe consultatif interne du FMI sur les taux de change à toutes les grandes monnaies des marchés émergents ; (iii) le renforcement de l'analyse, dans les Perspectives de l'économie mondiale et le Rapport sur la stabilité financière dans le monde, des risques macroéconomiques et de leurs interactions ; et (iv) la formulation de programmes de travail régionaux axés sur les principaux problèmes économiques de chaque région.

Au plan national, il faut miser sur l'action ciblée et sur l'efficacité plutôt que sur la globalité, en approfondissant les analyses des systèmes financiers, en donnant une perspective multilatérale à la surveillance et donnant à l'action et au travail de sensibilisation une dimension plus régionale. Les propositions spécifiques visent notamment à : (i) étendre la couverture des questions relatives au secteur financier dans les rapports au titre de l'article IV ; (ii) instituer des programmes de surveillance pluriannuelle ; (iii) rationaliser les rapports au titre de l'article IV tous les deux ans pour certains pays ; et (iv) accroître la dimension multilatérale de la surveillance au titre de l'article IV en accordant une attention accrue aux répercussions et à l'expérience internationale.

2) Évolution du rôle du FMI dans les pays à marché émergent. Dans les nombreux pays émergents qui deviennent des acteurs de premier plan sur la scène internationale, la grande priorité consiste à compléter le travail d'analyse franc et ciblé par une meilleure surveillance des marchés financiers et des marchés de capitaux. Parallèlement, le FMI peut intensifier les efforts de prévention et de résolution des crises.

S'agissant de la prévention des crises, les propositions spécifiques sont les suivantes : (i) expliciter le cadre d'accès à un financement élevé du FMI dans des situations autres que les crises du compte capital ; (ii) permettre un accès élevé à un financement conditionnel par le biais d'un nouvel instrument en faveur des pays ayant des politiques macroéconomiques saines, une dette soutenable et une communication transparente, mais encore confrontés à des faiblesses et des vulnérabilités bilancielles ; et (iii) être disposé à appuyer des initiatives de mise en commun de réserves à l'échelle régionale ou selon d'autres modalités, y compris par la signalisation de politiques saines..

En matière de résolution des crises, les propositions concernent les complications des cas rares, mais importants, de restructuration de la dette souveraine et des arriérés. Le rapport réaffirme le principe de base selon lequel il demeure pertinent d'exiger comme condition des concours financiers du FMI que les pays progressent dans la résolution des problèmes d'arriérés extérieurs. Cela dit, le rapport propose i) en cas de restructuration de la dette, d'assujettir le financement à un accord préalable sur un cadre macroéconomique et des contours budgétaires à moyen terme permettant au FMI de formuler un avis en toute clarté ; et ii) de revoir le principe de la bonne foi dans les cas d'arriérés de la dette souveraine.

3) Présence plus efficace dans les pays à faible revenu. Ces dernières années, des avancées notables ont été enregistrées dans la promotion du développement économique grâce aux stratégies de réduction de la pauvreté et à la facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance. Le FMI a adopté récemment des mécanismes d'assistance plus souples. Les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), qui visent à réduire de moitié les principaux indicateurs de la pauvreté d'ici 2015, font l'objet d'une grande attention, le FMI et la banque mondiale étant chargés de les suivre et de rendre compte des progrès accomplis. L'un des défis à relever consistera à mettre en valeur l'augmentation escomptée des flux d'aide, y compris ceux issus de l'allégement de la dette, pour promouvoir la croissance et atteindre les OMD. Afin d'aider les pays en ce sens, le FMI doit intervenir plus activement et cibler davantage son action, en négociant notamment de nouvelles ententes sur la répartition des tâches avec la Banque mondiale et les autres institutions.

La stratégie du FMI en faveur des pays à faible revenu nécessite des travaux supplémentaires dans les domaines suivants : i) ciblage et flexibilité - le FMI doit se concentrer sur des questions macroéconomiques cruciales correspondant à la situation de chaque pays, élargir la répartition des tâches avec la Banque mondiale, et offrir des mécanismes de prêt plus souples; ii) aide et OMD - le FMI doit vérifier si les flux d'aide projetés permettent de maintenir la stabilité macroéconomique et correspondent au coût estimatif des réformes requises pour atteindre les objectifs de développement nationaux, et il doit être plus ouvert envers les donateurs; et iii) allègement de la dette - le FMI doit faire en sorte que les bénéficiaires des remises de dettes n'accumulent pas de nouveau un endettement excessif. Les systèmes nationaux de gestion des dépenses publiques doivent être renforcés.

4) Gouvernance du FMI. Une répartition équitable des voix et des quotes-parts est essentielle à la légitimité et à l'efficacité du FMI. Les marchés émergents et les autres pays doivent disposer au FMI d'une voix qui corresponde à leur poids dans l'économie mondiale. Avec l'appui politique nécessaire à une approche en deux temps, des progrès tangibles sont possibles d'ici l'Assemblée annuelle de Singapour. Dans un premier temps, on pourrait accroître spécialement les quotes-parts pour les pays les plus sous-représentés à court terme et prendre d'autres mesures par la suite. Un accord sur l'augmentation du nombre de voix de base pourrait intervenir dans la première ou la seconde phase, mesure clé pour renforcer la voix des plus petits pays membres. Le FMI doit également gérer d'autres aspects de la gouvernance, notamment la transparence dans la sélection des dirigeants et une meilleure définition du rôle du Conseil d'administration.

5) Renforcement des capacités. Il est essentiel de mener des actions ciblées dans ce domaine pour aider les pays membres à appliquer des réformes. Le renforcement des capacités doit également faire partie de la stratégie visant à corriger les vulnérabilités détectées par la surveillance. Les efforts consentis par le FMI pour renforcer les institutions macroéconomiques par l'assistance technique et la formation pourraient bénéficier d'une meilleure définition des priorités et d'une plus grande internalisation par les pays.

6) Rationalisation des procédures. Il est nécessaire d'agir pour maîtriser les procédures et la documentation, faute de quoi le travail, la communication et la gouvernance de l'institution risquent de se perdre dans un océan de papier. Plusieurs propositions concrètes ont été formulées pour permettre à la direction et au Conseil d'administration de s'occuper moins des détails et des affaires courantes et d'accorder plus d'attention aux questions stratégiques et globales.

7) Budget à moyen terme. La démarche globale de notre stratégie peut et doit s'adapter à un budget à moyen terme qui intègre la baisse projetée du revenu du FMI. Cela dit, même en réduisant les dépenses réelles, il est clair qu'un nouveau modèle de fonctionnement s'impose pour financer les activités de l'institution à l'avenir, en tablant moins sur les marges de prêt et davantage sur des sources de revenu stables et durables.

Le processus de réflexion sur une stratégie à moyen terme pour le FMI s'est étendu sur près de deux ans. La priorité est de passer maintenant à la mise en _uvre. Après l'examen du CMFI, les propositions - dont certaines peuvent être réalisées rapidement, tandis que d'autres nécessitent un travail plus approfondi de la part des services, de la direction et du Conseil d'administration - seront intégrées au programme de travail du FMI.

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¹ Voir http://www.imf.org/external/np/omd/2005/eng/091505.pdf(disponible seulement en anglais)

² Voir http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2006/040506.pdf(disponible seulement en anglais)