Le FMI s'est engagé depuis quelques années dans un processus de réforme¹ principalement motivé par le souci de s'adapter à l'évolution de l'économie mondiale. La présente étude thématique passe en revue les progrès accomplis durant ces deux dernières années, depuis le discours²rononcé par le Directeur général, M. Horst Köhler, devant le Conseil des gouverneurs du FMI à l'occasion de l'Assemblée annuelle du FMI et de la Banque mondiale de septembre 2000, qui s'est tenue à Prague. Dans son intervention, M. Köhler avait dressé un bilan et tracé six grands axes de changement :

• Renforcer la surveillance et la prévention des crises;
  
  
• Aider les pays membres à renforcer leurs capacités institutionnelles;
  
  
• Améliorer les opérations de prêt du FMI;
  
  
• Perfectionner les mécanismes de résolution des crises;
  
  
• Renforcer l'aide aux pays à faible revenu; et
  
  
• Faire en sorte que le FMI soit une institution ouverte et soucieuse d'apprendre.

Les sections ci-après décrivent les réformes et les initiatives tracées par M. Köhler dans son discours (en caractères gras), et rendent brièvement compte des progrès enregistrés durant ces deux dernières années. Le rapport (sur le processus de mutation engagé par le FMI)³que le Directeur général a présenté au Comité monétaire et financier international à l'occasion de l'Assemblé annuelle qui s'est tenue à Washington en 2002 donne de plus amples précisions sur l'avancement des travaux.

I. Renforcer la surveillance et la prévention des crises

Le FMI doit clairement se consacrer à promouvoir la stabilité macroéconomique. En ce sens, il doit encourager des politiques monétaire, budgétaire et de change avisées, au même titre que leurs fondements institutionnels et les réformes structurelles y afférentes. Il faut accorder une attention particulière au dépistage des facteurs de vulnérabilité externe et financière et aider les pays membres à faire face à la volatilité des flux de capitaux internationaux.

En mars 2002, le FMI a mené à terme un examen global de la surveillance⁴ Il ressort de cette réflexion que la surveillance exercée par le FMI a considérablement évolué, traduisant ainsi son adaptation à un monde en rapide mutation, marqué par une intégration économique croissante. Initialement centrée sur la politique monétaire et budgétaire et le régime de change, la surveillance s'est étendue aux politiques structurelles, au secteur financier, aux questions institutionnelles et à l'évaluation des vulnérabilités aux crises. En matière de surveillance, le FMI intensifie son travail sur plusieurs axes et s'emploie ainsi à :

• Étendre l'analyse macroéconomique classique pour se centrer sur les facteurs de croissance et les exigences institutionnelles du développement économique.
  
  
• Créer des mécanismes d'évaluation des risques dans les divers pays et examiner de plus près les facteurs de vulnérabilité. Pour être mieux en mesure de dépister les vulnérabilités de l'économie des pays membres, le FMI est en train d'affiner ses outils de diagnostic, tels que les indicateurs de vulnérabilité et les systèmes d'alerte avancée.
  
  
• Aider davantage les pays à formuler des politiques qui permettent de mieux résister aux chocs économiques. Cela signifie notamment accorder une attention particulière à la soutenabilité de la dette et à l'exposition du secteur privé aux chocs macroéconomiques.
  
  
• Mettre à profit le savoir-faire de la Banque mondiale et des autres institutions dans les domaines structurels pertinents.
  
  
• S'intéresser davantage aux conséquences régionales ou mondiales des politiques menées par les grandes économies, et accorder une plus grande attention à l'évolution des marchés de capitaux internationaux.
  
  
• Promouvoir une plus grande franchise dans les rapports sur la surveillance, de manière à ce que les conseils de politique économique du FMI produisent plus de résultats. Le FMI s'efforce également de mieux insérer le dialogue de surveillance dans le programme de travail des autorités des pays membres.

Le FMI a pour mandat de contrôler le système monétaire international et d'en assurer le bon fonctionnement. Pour s'acquitter de cette tâche, il doit donc être en mesure de mieux appréhender et de mieux apprécier la dynamique des marches de capitaux internationaux et le comportement des intermédiaires financiers privés.

Pour se donner les moyens de mieux suivre le fonctionnement des marchés financiers internationaux, le FMI a créé en mars 2001 un Département des marchés de capitaux internationaux chargé exclusivement de surveiller les marchés financiers. Le département rend compte de ses travaux dans un rapport trimestriel intitulé Global Financial Stability Report (rapport sur la stabilité financière dans le monde)⁵ Ses résultats contribuent en outre au travail de surveillance et à l'élaboration des programmes.

Un Groupe consultatif sur les marchés de capitaux (CMCG) a été créé en septembre 2000 afin de promouvoir le dialogue entre le FMI et le secteur financier privé sur des questions d'intérêt commun. La dernière réunion du groupe a eu lieu en septembre 2002.

II. Aider les pays membres à renforcer leurs capacités institutionnelles

Le Programme d'évaluation du secteur financier doit être développé.

Le Programme d'évaluation du secteur financier (PESF)⁶ a été mis en place par le FMI et la Banque mondiale à titre pilote en mai 1999. Depuis, il est devenu le principal outil dont dispose le FMI pour détecter les vulnérabilités du secteur financier dans les pays membres et pour émettre des recommandations visant à les corriger. Au mois de novembre 2002, plus de la moitié des 184 pays membres avaient déjà pris part au PESF ou fait état de leur volonté d'y participer dans un avenir proche.

Dans le cadre du PESF, le FMI procède également à des évaluations des centres financiers offshore⁷ Depuis la fin 2001, le FMI a évalué 17 de ces places financières.

Le FMI doit tenir compte des difficultés que les pays à marché émergent et les pays en développement risquent de rencontrer en appliquant des normes et des codes internationalement reconnus.

La communauté internationale attache de plus en plus d'importance aux normes et codes⁸comme moyens de prévention des crises financières. Elle estime en effet qu'en définissant des pratiques exemplaires — et en évaluant, à partir de ce repère, ce que font les pays — il est possible d'améliorer la qualité des politiques économiques et des décisions en matière d'investissement. Il est rendu compte des évaluations dans des Rapports sur l'évaluation des normes et codes (RONC)⁹ lesquels contiennent également des recommandations pour corriger les carences relevées. Au mois de novembre 2002, près de la moitié des 184 pays membres avaient achevé au moins un module RONC.

Les activités relatives aux normes et codes ont récemment intégré les recommandations du GAFI sur la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Le travail du FMI dans la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (AML/CFT)¹⁰ a été avalisé par le CMFI en novembre 2001 et il progresse rapidement.

Le FMI offre également aux pays membres une assistance technique dans tous les domaines susmentionnés, afin de les aider à combler leurs lacunes en matière de capacité d'exécution et d'expertise.

Le FMI doit donner des priorités plus claires à son assistance technique et veiller à ce qu'elle soit mieux coordonnée avec celle des autres prestataires.

En avril 2001, le FMI a procédé à un examen de sa politique d'assistance technique¹¹ notamment pour s'assurer que l'assistance est affectée aux pays qui en ont le plus besoin et chez qui elle peut avoir le plus d'effet. Des centres d'assistance technique sont déjà opérationnels dans la région du Pacifique et dans les Caraïbes. Pour répondre aux besoins des pays africains à faible revenu, le FMI a récemment inauguré un centre régional d'assistance technique en Afrique de l'est¹² et prévoit l'ouverture de trois autres centres pour couvrir le reste du continent.

Les contributions bilatérales jouent désormais un rôle de premier plan dans le financement de l'assistance technique du FMI, et celui-ci redouble d'efforts pour veiller à ce que ses ressources aient un effet multiplicateur. C'est ainsi que le FMI intensifie sa coopération avec d'autres prestataires d'assistance technique, y compris la Banque mondiale.

III. Améliorer les opérations de prêt du FMI

Un allégement de la conditionnalité peut donner plus de résultats s'il aide les pays à amorcer un processus de réforme et d'ajustement durable. La démarche consistant à renforcer l'internalisation et à rationaliser la conditionnalité devra être bien coordonnée avec la Banque mondiale.

Le FMI vient d'achever un vaste examen de la conditionnalité (c'est-à-dire, les conditions dont sont assortis ses prêts)¹³ Cette réflexion a été guidée par le principe selon lequel l'internalisation des programmes est essentielle à leur réussite. C'est pourquoi le FMI s'emploie à rationaliser et à recentrer la conditionnalité pour veiller justement à ce que les pays aient la maîtrise des programmes. Au terme de cette réflexion, en septembre 2002, le Conseil d'administration a approuvé les directives sur la conditionnalité¹⁴ les premières en 23 ans.

Afin de mettre en valeur leurs synergies et de veiller à la cohésion et à l'efficacité de l'assistance qu'ils fournissent aux pays membres, en août 2001 le FMI et la Banque mondiale ont convenu d'un cadre de coopération renforcé sur la conditionnalité et la conception des programmes. Ce nouveau cadre consacre notamment la fonction de «chef de file».

IV. Perfectionner les mécanismes de résolution des crises

Il est judicieux de mener une action constructive avec le secteur privé, tant dans la prévention que dans la résolution des crises. Sur le plan opérationnel, l'implication du secteur privé doit s'appuyer autant que possible sur le jeu du marché. Cela dit, certains cas exceptionnels peuvent rendre nécessaire une démarche plus concertée. Nous devons approfondir notre travail de recherche et d'analyse afin de mieux comprendre comment les pays regagnent l'accès aux marchés de capitaux.

Le FMI est en train d'élaborer des propositions visant à améliorer le dispositif juridique auquel peuvent faire appel les pays dont l'endettement est devenu insoutenable. Il vise en ce sens deux démarches distinctes mais complémentaires :

• La première est ce qu'il est convenu d'appeler l'approche juridictionnelle : le FMI examine les diverses facettes de l'établissement d'un mécanisme de restructuration de la dette souveraine¹⁵ L'élaboration de cette proposition s'appuie sur un dialogue avec les opérateurs, les universitaires et le secteur officiel. L'objectif est de permettre aux pays dont l'endettement est devenu insoutenable de conclure un accord de restructuration ordonnée qui soit contraignant pour tous les créanciers.
  
  
• La seconde est l'approche dite contractuelle : le FMI _uvre de concert avec les gouvernements et le secteur privé pour promouvoir l'adoption de clauses d'action collective dans les contrats obligataires. Ces clauses facilitent la coordination entre créanciers.

Le FMI a également revu les conditions d'octroi de ressources aux pays membres en situation d'arriérés envers des créanciers privés, situation où il est essentiel d'apporter un soutien financier rapide à l'appui des réformes. Des principes ont été définis afin de préciser ce que les pays sont censés faire pour engager avec leurs créanciers un dialogue de restructuration de la dette.

Le FMI s'efforce également d'établir des règles plus claires en ce qui a trait à l'accès exceptionnel à ses ressources (c'est-à-dire, dans des montants qui dépassent ceux normalement autorisés par les règles qui régissent les prêts¹⁶ lorsque les pays membres connaissent une crise financière. L'existence de règles mieux définies sera de nature à promouvoir une gestion prudente des risques chez les gouvernants et sur les marchés financiers.

Enfin, le FMI est en train de renforcer le cadre analytique de l'évaluation de la soutenabilité de la dette. L'analyse de la soutenabilité de la dette sert de base à la surveillance et contribue à la formulation de conseils pour la résolution de crises.

V. Renforcer l'aide aux pays à faible revenu

Se désengager des activités en faveur des pays pauvres ne serait pas conforme à la mission du FMI et aggraverait les déséquilibres.

Le FMI est déterminé à aider les pays à faible revenu dans la réalisation des Objectifs du millénaire (ODM) établis par les Nations Unies, en suivant une démarche duale se fondant sur la responsabilité partagée. En étroite collaboration avec la Banque mondiale, le FMI apporte son concours aux pays pauvres dans le cadre de la Facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance¹⁷(FRPC) et en partant de l'élaboration de documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté¹⁸ DSRP). Il offre également un allégement aux pays pauvres dont l'endettement est devenu insoutenable, au titre de l'Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE).

La Facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance est un outil novateur dans les moyens que déploie le FMI pour mettre la mondialisation au service de tous.

Créée en 1999, la FRPC a fait l'objet, au début de 2002, d'un vaste examen qui s'est appuyé sur l'avis des pays participants, des partenaires au développement, de la société civile et des autres parties prenantes. Au mois de novembre 2002, 40 pays avaient engagé des programmes bénéficiant des concours de la FRPC.

Les DSRP, dont la vocation est d'aider les pays à promouvoir la croissance et à combattre la pauvreté, jouent un rôle déterminant dans les prêts au titre de la FRPC. Pour avoir accès aux ressources de la FRPC, les pays sont censés élaborer une stratégie de réduction de la pauvreté.

Durant ces trois dernières années, les DSRP sont devenus un support reconnu pour la conception de stratégies de réduction de la pauvreté. Ils jouent par ailleurs un rôle essentiel dans la coordination des donateurs et dans la mobilisation de l'allégement de la dette au titre de l'Initiative renforcée en faveur des PPTE. Quelque 48 pays à faible revenu mènent actuellement des politiques conçues selon la formule des DSRP.

Le FMI et la Banque mondiale doivent redoubler d'efforts pour permettre au plus grand nombre de pays possible de bénéficier le plus rapidement possible d'un allégement de la dette au titre de l'initiative PPTE.

Conçue pour s'attaquer au problème de l'endettement insoutenable dans les pays à faible revenu, l'initiative PPTE a démarré en 1996, puis a été renforcée en 1999. Au mois de septembre 2002¹⁹ 26 pays — soit les deux tiers de ceux pouvant prétendre à un allégement de leur dette — remplissaient les conditions leur permettant de bénéficier d'un allégement de 42 milliards de dollars. Si l'on ajoute l'allégement consenti par d'autres instances, comme par exemple le Club de Paris ou les créanciers bilatéraux, l'encours de la dette de ces pays sera réduit au total d'environ deux tiers.

L'allégement accordé jusqu'à présent a aidé les 26 pays en question à accroître leurs dépenses sociales. Les budgets à vocation sociale, qui en 1999 représentaient en moyenne près de 6 % du PIB devraient passer à 9 % du PIB en 2002, soit plus du triple du service de la dette.

Les pays industrialisés doivent reconnaître qu'il est dans leur propre intérêt et dans celui de l'économie mondiale de montrer leur ferme détermination à ouvrir les marchés.

Le FMI a souligné à maintes reprises que les pays industrialisés doivent ouvrir davantage leurs marchés aux pays en développement. Dans une lettre ouverte²⁰ rendue publique en mai 2002, les responsables de l'OMC, de la Banque mondiale et du FMI lancent un appel aux pays industrialisés pour qu'ils respectent les engagements pris à Doha d'aider les pays en développement à mieux s'intégrer au système commercial mondial.

Le FMI a également recentré son travail de surveillance pour effectuer une analyse plus détaillée et plus critique de la politique commerciale des pays industrialisés et des grands pays en développement, afin de mettre en évidence l'impact que les barrières commerciales ont sur les pays en développement.

Les gouvernements des pays riches doivent s'employer plus activement à mobiliser l'opinion publique à l'appui de l'aide publique au développement (APD).

Le FMI a toujours rappelé aux pays industrialisés qu'ils doivent honorer leur engagement à fournir une APD équivalente à 0,7 % de leur PNB conformément à la cible de l'ONU.

VI. Faire en sorte que le FMI soit une institution ouverte et soucieuse d'apprendre

Le FMI doit promouvoir vigoureusement la bonne gouvernance auprès de tous ses pays membres. Il est donc naturel qu'il se montre lui-même réceptif aux appels en faveur d'une transparence et d'une responsabilisation accrues.

Dès 1997, le FMI a commencé à rendre publiques plus d'informations. Ce processus s'est considérablement intensifié en 2000, date à laquelle l'institution a adopté de nouvelles directives en matière de transparence²¹

En septembre 2002, le FMI a procédé à un bilan de sa politique de transparence²² Depuis l'adoption de sa nouvelle politique en la matière, le FMI publie désormais la plupart de ses documents de politique générale ainsi que des informations détaillées sur son fonctionnement et sa situation financière. Les pays membres rendent publiques leurs lettres d'intention, leurs DSRP et d'autres documents rendant compte de leurs objectifs de politique économique, et la plupart d'entre eux publient également les rapports des services du FMI sur les consultations au titre de l'article IV et sur l'utilisation des ressources de l'institution.

En 2001, le Conseil d'administration du FMI a décidé de créer un Bureau indépendant d'évaluation²³ (BIE) chargé d'examiner les politiques du FMI. Le BIE est opérationnel et il a publié son premier rapport sur l'utilisation persistante des ressources du FMI. Deux autres évaluations sont en cours, l'une sur les ajustements budgétaires dans le cadre des programmes appuyés par le FMI, et l'autre sur les crises liées aux mouvements de capitaux.

Le FMI doit enrichir son dialogue avec le public et entreprendre un travail de sensibilisation, notamment auprès de la société civile.

Les services et la direction du FMI rencontrent régulièrement les représentants des organisations de la société civile, dont les ONG, et des groupes syndicaux et confessionnels. Les réunions prennent souvent la forme de séminaires ou de séances d'information organisés par le FMI sur des questions d'intérêt commun, comme les DSRP, l'allégement de la dette au titre de l'initiative PPTE et, plus récemment, la proposition d'un mécanisme de restructuration de la dette souveraine.

Le programme de travail du FMI²⁴ contient de plus amples renseignements sur la réforme de l'institution et sur ses grands axes.