Contents

1. El comercio exterior y la asistencia
   
   
2. Las barreras que impiden el acceso a los mercados
   
   
3. El respaldo a la agricultura
   
   
4. La asistencia técnica relacionada con el comercio
   
   
5. El comercio en las estrategias nacionales de desarrollo y reducción de la pobreza
   
   
6. El avance en materia de asistencia y comercio

La integración a los mercados mundiales ofrece la posibilidad de acelerar el crecimiento económico, crear empleos mejor remunerados y reducir la pobreza. La apertura de los mercados, por sí sola, no bastará para lograr esas metas, pero en las últimas décadas el éxito en materia de desarrollo ha estado asociado, en general, a un enfoque orientado al exterior. Sin embargo, para muchos de los países en desarrollo más pobres ha sido difícil aprovechar cabalmente las oportunidades del mercado mundial. La reacción de la oferta ha sido inadecuada por numerosas razones estructurales, incluida la falta de capacidad institucional, pero también porque en muchos casos las políticas han sido deficientes. Los países industriales han seguido aplicando barreras al acceso a los mercados y políticas agrícolas que ponen en desventaja los productos tradicionales de los países en desarrollo.

Un enfoque coherente de desarrollo y comercio exterior requiere políticas comerciales que generen oportunidades de mercado para los países en desarrollo y políticas de desarrollo que les permitan aprovecharlas. Los siguientes son los componentes esenciales de este enfoque:

• Acceso oportuno, generoso y predecible a los mercados para las exportaciones de los países en desarrollo, sobre todo los más pobres, en un marco de liberalización del comercio multilateral, y la aplicación de sólidas normas multilaterales.

• Decidida labor de reforma de los regímenes agrícolas de los países industriales para eliminar las distorsiones al comercio que son perjudiciales para los países en desarrollo.

• Asistencia para el fortalecimiento de la capacidad que mejore las posibilidades de los países en desarrollo para aprovechar las nuevas oportunidades de comercio exterior.

• Aplicación, en los mismos países en desarrollo, de políticas acertadas y coherentes en materia de comercio y en otras áreas afínes, que deben reflejarse en los programas de desarrollo y en las estrategias de reducción de la pobreza.

I. El comercio exterior y la asistencia

La asistencia oficial para el desarrollo (AOD) otorgada en los últimos años ha ascendido, en total, a entre US$50.000 millones y US$60.000 millones al año. El alivio de la deuda en el marco de la Iniciativa para los PPME alcanzó los US$1.400 millones en 2001. Pero la aplicación de políticas que distorsionan el comercio ha impedido la creación de ingresos muy superiores a estos montos. Se estima que los beneficios obtenidos mediante la eliminación de todas las barreras para el comercio de mercancías serían sustanciales: entre US$250.000 millones y US$680.000 millones al año, de los cuales la tercera parte iría a los países en desarrollo. Estos beneficios se lograrían, en parte, eliminando las barreras para el acceso a los mercados de los países industriales, pero también mediante la reforma de los regímenes de comercio de los países en desarrollo. Una apertura resuelta de los mercados beneficiaría tanto a los países industriales como a los países en desarrollo.

En algunos casos, las actuales políticas comerciales de los países industriales neutralizan directamente la eficacia de la ayuda. La inundación de los mercados con excedentes agrícolas —en forma de ayuda alimentaria que no es ayuda de emergencia o con subvenciones a la exportación— ha dañado la producción agrícola en varios países en desarrollo, algunos de los cuales habían sido protegidos mediante programas de asistencia. En otros casos, los máximos arancelarios y la escalada de los aranceles malogran los esfuerzos de los países en desarrollo por diversificar sus exportaciones. Por esta razón, es crucial una mayor coherencia entre la asistencia y las políticas de comercio. En particular, la reducción o eliminación de los sesgos en contra de los productos de los países en desarrollo que existen en los regímenes agrícolas y de importación de los países industriales aumentaría la eficacia de la asistencia (incluido el alivio de la deuda) y el comercio como factores que promueven el desarrollo.

II. Las barreras que impiden el acceso a los mercados

Barreras arancelarias

Las exportaciones tradicionales de los países en desarrollo —tanto en los mercados de los países industriales como de otros países en desarrollo— afrontan mayores barreras que los productos de los países industriales. Estas barreras tienen diversas formas: los aranceles medios simples aplicados a la importación de mercancías a los países industriales constituyen alrededor del 3%, pero en el caso de los productos textiles y prendas de vestir y los productos agrícolas —que representan una proporción relativamente importante de las exportaciones de los países en desarrollo— los aranceles medios son del 8% y el 27%, respectivamente. Los aranceles sobre las importaciones a otros países en desarrollo son bastante más elevados, excepto para los productos agrícolas.

Pero las tarifas medias sólo constituyen una parte del problema. Los "máximos" arancelarios ¹ para ciertos grupos de productos, que frecuentemente superan el 50% o, en el sector agrícola, el 100%, están concentrados en productos con uso intensivo de mano de obra de gran importancia para las exportaciones de los países en desarrollo, especialmente los menos adelantados (PMA) ². En Estados Unidos y Canadá, los máximos arancelarios están concentrados en los productos textiles y las prendas de vestir, mientras que en la UE y Japón se concentran en la agricultura y los productos alimenticios. Una "escalada" de los aranceles —los aranceles aplicados a los productos procesados exceden los aplicados a los productos básicos— puede reducir considerablemente las utilidades para los empresarios de países en desarrollo que realizan actividades con un valor agregado más alto ³. Esto dificulta la diversificación de las exportaciones, limita la acumulación de conocimientos especializados y capital y, por tanto, contribuye a perpetuar la dependencia en un número reducido de productos no procesados con escaso aumento de demanda y precios sumamente volátiles. La estructura arancelaria de los países importadores en desarrollo difiere poco, en este sentido, de la existente en los países del "Quad" (Canadá, Estados Unidos, Japón y la Unión Europea). Por ejemplo, en Rusia los aranceles sobre los productos textiles en sus primeras etapas de procesamiento son del 8% y para las prendas de vestir terminadas son del 18%. En el Mercosur, son del 12% y 22%, respectivamente, y en Sudáfrica, del 2% y 20%.

La escalada de los aranceles sobre los productos del cacao La Unión Europea aplica un arancel cero a las importaciones de granos de cacao (producto no procesado), pero la pasta de cacao (semielaborada) está sujeta a un arancel del 9,6% y el chocolate procesado se grava mediante una serie de aranceles que, en conjunto, pueden alcanzar hasta un 25%. Debido a esto, en parte, mientras que el 90 % de los granos de cacao se cultivan en países en desarrollo, sólo el 44 % del licor de cacao y el 29 % del polvo de cacao se producen en esos países. Por su parte, los países en desarrollo sólo producen el 4% del producto final, es decir, el chocolate. Si bien los aranceles sobre los productos de los países menos adelantados se han eliminado en el marco de la iniciativa "Todo menos las armas" de la UE, siguen aplicándose a los productores más importantes, como Ghana y Côte d'Ivoire. Estos países, que dependen del producto no procesado, más que del producto final, están más expuestos a las fluctuaciones de los precios y otras perturbaciones. El precio mundial de los granos de cacao (London Cocoa Terminal) ha fluctuado considerablemente: de un promedio de US$1,72 por libra en 1977 a US$0,50 en 1992, US$0,76 en 1998 y US$0,40 en 2000. Fuentes: Organización Internacional del Cacao y estimaciones del personal del FMI en base a listas de aranceles.

Barreras no arancelarias

Las medidas no arancelarias aumentan los obstáculos para los exportadores de los países en desarrollo y reducen la transparencia de las condiciones para el acceso a los mercados. En el marco de los acuerdos comerciales multilaterales de la Ronda Uruguay se han reducido considerablemente las cuotas, que se han transformado en sus equivalentes arancelarios. Pero un complejo sistema de cuotas bilaterales sigue obstaculizando el comercio de productos textiles y prendas de vestir al amparo de un régimen de transición que deberá expirar en 2005 ⁴. Los países industriales han explotado el amplio margen que les otorga este régimen concentrando las medidas de liberalización al final del período y se estima que, para 2004, los 11 principales países exportadores en desarrollo seguirán afrontando restricciones cuantitativas sobre más del 80% de las exportaciones de estos productos. Esto ha creado inquietudes en el sentido de que la oposición política a la liberalización podría aumentar en las etapas finales del período de transición.

El proteccionismo ha mostrado una tendencia a reaparecer, con nuevas formas, cuando los acuerdos multilaterales bloquean sus vías tradicionales. Las válvulas de escape preferidas han sido los "correctivos del comercio" y, en particular, las medidas antidumping ⁵. Prácticamente la mitad de las 499 investigaciones antidumping iniciadas por los países industriales entre 1995 y 2000 se focalizaron en países en desarrollo y la cuarta parte en economías en transición ⁶. Las medidas antidumping han adquirido creciente popularidad también en los países en desarrollo, que orientan la tercera parte de estas medidas a otros países en desarrollo. Las normas técnicas, sanitarias y fitosanitarias son cada vez más complejas, generalmente se formulan con escasa participación de los países en desarrollo y han agotado la capacidad de estos países para cumplirlas. Existen, además, inquietudes sobre la posibilidad de un uso arbitrario de estas medidas.

Salvaguardias para los hongos Shiitake A comienzos de los años noventa, el alto precio de los hongos Shiitake en Japón alentó la inversión de empresas japonesas en China, introduciendo nuevas técnicas de cultivo para elevar la calidad de los hongos chinos al nivel requerido en Japón. Las exportaciones de hongos chinos a Japón aumentaron a US$120 millones al año, con una participación en el mercado de casi un 40 %. Sin embargo, en abril de 2001 Japón introdujo salvaguardias arancelarias temporales del 266 % y otras restricciones para los hongos Shiitake importados a fin de proteger a los agricultores nacionales, restringiendo considerablemente las exportaciones de China. En represalia, China impuso aranceles sobre los automóviles, teléfonos portátiles y acondicionadores de aire japoneses. En diciembre de 2001 se alcanzó un acuerdo en virtud del cual Japón convino en no ampliar sus medidas proteccionistas y ambos gobiernos anunciaron la creación de mecanismos de cooperación destinados a garantizar la continuidad del comercio bilateral de los productos agrícolas afectados. Fuente: Banco Mundial, Perspectivas de la economía mundial 2000, y www.chinadaily.com

En conjunto, las medidas no arancelarias pueden aumentar considerablemente la incertidumbre sobre el acceso a los mercados: un mercado que parece accesible al momento de una inversión orientada a la exportación puede cerrarse si la actividad es "demasiado" exitosa.

Comercio de servicios

Sigue habiendo grandes barreras al comercio de servicios, tanto en los países industriales como en los países en desarrollo. En general, los compromisos adoptados por los primeros en cuanto al acceso a los mercados han tenido mayor alcance que los adoptados por países en desarrollo. El nivel de restrictividad de las barreras al comercio de servicios varía según el sector y los métodos de suministro, pero es mayor en el caso de los servicios que requieren el movimiento temporal de los individuos de un país a otro —problema de especial importancia para las exportaciones de los países en desarrollo— y menor en el de las telecomunicaciones y los servicios financieros, que revisten mayor importancia para los países industriales. Los regímenes que restringen el comercio de servicios son la causa, en parte, de las ineficiencias de la infraestructura del comercio, y generan elevados costos de transacción en los países en desarrollo.

La liberalización y sus efectos en los países en desarrollo

Según la mayoría de las estimaciones, una liberalización del acceso a los mercados de los países industriales tendría grandes beneficios para los países en desarrollo. Pero probablemente se repartirían de manera irregular: habría beneficios para los países en desarrollo en conjunto, pero no necesariamente para todos ellos, ni en todas las categorías de productos. En particular, diversos exportadores, especialmente en los países más pobres, gozan de una protección de facto en los mercados terciarios gracias a los márgenes de preferencia para los productos nacionales y a las cuotas bilaterales establecidas en el marco del Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido de la Ronda Uruguay. En la medida que la liberalización menoscabe esas preferencias podrían perder terreno frente a proveedores más competitivos.

El acontecimiento más importante a este respecto es, quizá, la adhesión de China a la OMC, que en el futuro permitirá a ese país competir, en igualdad de condiciones, con otros países en desarrollo ⁷. Las cuotas establecidas en el acuerdo han resultado especialmente limitantes para los exportadores chinos; no obstante, se prevé que al transformar las cuotas en aranceles multilaterales, ganarán terreno en el mercado frente a otros proveedores, incluidos los países de bajo ingreso. Una redistribución de la producción podría generar elevados costos de ajuste debido a la importancia de los textiles y las prendas de vestir para las exportaciones de muchos países, y haría necesaria una identificación oportuna de los problemas y la adopción de medidas orientadas a diversificar las exportaciones e impulsar la competitividad. No es conveniente concentrar la liberalización al final del período —como se establece en el Acuerdo— pues ello transforma lo que podría haber sido un proceso gradual de ajuste en una crisis al final del período de transición, tanto en los países importadores como en los exportadores.

Regímenes preferenciales

Un argumento formulado frecuentemente para mitigar las inquietudes sobre el acceso de los productos de países en desarrollo a los mercados es que existen regímenes preferenciales creados, específicamente, para ayudarlos a vender sus productos en los mercados de los países industriales. Pero existen indicios de que los márgenes establecidos en virtud de muchos de estos regímenes son más pequeños de lo que parecen al comienzo; además, en muchos casos los productos "sensibles", que en general son de gran importancia para los países en desarrollo, no están cubiertos. Se han otorgado preferencias bastante amplias a los PMA en el marco de la iniciativa "Todo menos las armas" de la UE —que provee acceso libre de derechos y cuotas para casi todos los productos— y de otros sistemas similares creados por Nueva Zelandia, Noruega y Suiza ⁸. También reviste importancia el decreto estadounidense sobre crecimiento y oportunidades en África, en virtud del cual 35 PMA y otros países de África pueden exportar libremente a los mercados de Estados Unidos, con ciertas restricciones en el caso de las prendas de vestir y otros productos "sensibles".

La adopción, en todos los países del Quad, de regímenes que proveen un acceso irrestricto para los PMA puede aportar grandes beneficios sin imponer costos innecesarios para otros proveedores, dada la escasa participación de los PMA en el comercio mundial (alrededor del 0,5%). Sin embargo, existe el riesgo de que las preferencias otorgadas a los PMA —que tienen un escaso costo político para los países industriales— puedan considerarse como un sustituto de una liberalización más amplia. De hecho, esas preferencias podrían generar intereses creados, con el establecimiento de coaliciones entre los intereses proteccionistas de los países ricos y los países más pobres para mantener barreras contra los países del "medio", que ambas partes podrían percibir como una amenaza. Por tanto, las preferencias deben establecerse en un sólido contexto de rápida liberalización multilateral y los PMA deben contar con el tiempo y la asistencia necesarios para ajustarse.

III. El respaldo a la agricultura

Apoyo a la producción y los precios

En la mayoría de los países de la OCDE, el sector agrícola está fuertemente protegido frente a la competencia internacional y recibe importante apoyo del sector público. Según de qué tipo sean, las subvenciones pueden perjudicar considerablemente a los productores de otros países y a los contribuyentes y consumidores nacionales. No obstante las reformas adoptadas en los últimos años con el fin de eliminar el vínculo entre las subvenciones y la producción, más del 70% de la asistencia a los productores sigue suministrándose a través del apoyo a los precios de mercado y los pagos por unidad de producción, que en parte están asociados con las subvenciones a la exportación. En los países industriales, esta asistencia es costosa y regresiva pues los beneficios se derivan, en gran medida, a las grandes explotaciones agrícolas; además, este apoyo de los precios perjudica, sobre todo, a los consumidores de bajo ingreso, que destinan una parte importante del ingreso familiar a los alimentos. En otros países, especialmente los países más pobres que no pueden adoptar medidas para compensar las pérdidas, la sobreproducción estimulada por estas medidas reduce los precios e ingresos generados por los productos afectados y genera mayor inestabilidad ⁹.

Las subvenciones al algodón estadounidense y los productores africanos Los precios mundiales del algodón se han venido reduciendo desde mediados de los años noventa. Los agricultores estadounidenses han recibido "asistencia de emergencia" desde 1997. Se estima que en 2001 la asistencia total ascendió, aproximadamente, a entre US$1.700 millones y US$2.000 millones. Junto con los sistemas de apoyo reforzados en beneficio de diversos sectores, los productores de algodón fueron protegidos con cuotas de importación y recibieron respaldo para la exportación y subvenciones basadas en los precios. Estos beneficios complementarios han contribuido a resguardar las decisiones sobre producción de algodón de las fluctuaciones de los precios relativos. Ocasionalmente, la rentabilidad relativa del algodón ha sido mayor que la de los cultivos de sustitución. En consecuencia, mientras que la superficie cultivada total en el mundo se ha venido reduciendo desde 1995, en Estados Unidos ha evolucionado en forma de U, aumentando en alrededor del 10 % entre 1998 y 2001. Se prevé que durante la temporada de 2001-2002 las exportaciones de algodón estadounidenses alcanzarán su nivel más elevado desde 1926-1927, o sea, el 35 % del comercio mundial, mientras que las exportaciones de otros países alcanzarán su nivel más bajo desde 1984-1985. Esto ha contribuido considerablemente a crear presiones a la baja de los precios, perjudicando a algunos de los países más pobres del mundo. Por ejemplo, la pérdida de ingresos de exportación causada por la caída de los precios mundiales en los dos últimos años es superior al 3% del PIB en Malí y Benin, y equivalente al 1%-2% del PIB en Burkina Faso y Chad. A modo de comparación, en 2001 la asistencia para el alivio de la deuda en el marco de la Iniciativa para los PPME recibida por esos países fue equivalente a entre 0,81 % y 1,58 % del PIB. Fuente: Cotton Advisory Committee, USDA Cotton and Wool Outlook 3/2002 y estimaciones del personal del FMI sobre el alivio de la deuda de los PPME.

Niveles de apoyo y tendencias fundamentales

Varios indicadores ponen de manifiesto la amplitud del apoyo a la agricultura en los países de la OCDE. En 2000 este apoyo —suministrado a través de medidas en la frontera y transferencias presupuestarias— ascendió a US$327.000 millones, o sea, el 1,3% del PIB ¹⁰. En consecuencia, los ingresos brutos de las explotaciones agrícolas fueron un 52% más elevadas de lo que habrían sido en otras circunstancias. Sin embargo, existen amplias diferencias entre los países y mercancías. Los niveles de apoyo son muy bajos en Australia y Nueva Zelandia y muy superiores al promedio en Islandia, Japón, Noruega, Suiza y Corea. En la UE —donde en el año 2000 las subvenciones aumentaron los ingresos de los productores en un 62%, en promedio— estos niveles de apoyo son más elevados que en Estados Unidos (28%). La protección es mayor en el caso del arroz, los productos lácteos, los cereales secundarios, el trigo y la carne de vacuno.

En el Acuerdo sobre Agricultura de la Ronda Uruguay las disciplinas multilaterales se ampliaron a las políticas nacionales de apoyo a la agricultura y a las subvenciones directas a la exportación. Se incluyeron compromisos de reducir en un 20% las medidas de ayuda global para las políticas que tienen mayor efecto en la producción y el comercio durante el período de implementación en 1995-2000, comparado con el período base de 1986-1988. El Acuerdo ha contribuido a reducir las subvenciones a la exportación pero, en general, se estima que los beneficios han sido pocos, porque en la mayoría de los casos los límites máximos de apoyo contemplados en estos compromisos eran muy superiores a los niveles reales y porque los compromisos tienen carácter general (o sea, no están orientados a ningún producto específico), lo cual permitió que aumentara considerablemente el apoyo a ciertos productos.

Recientemente se ha tendido, inclusive en los programas de la UE, a vincular los pagos de apoyo a los objetivos ambientales y a estimular el desarrollo rural, en lugar de la producción agrícola. Sin embargo, en ninguno de los planes se proponen reducciones a largo plazo de las medidas de apoyo. El programa de Japón tiene como objetivo aumentar la autosuficiencia alimentaria al 45% para 2010. En Canadá y Estados Unidos, los planes para desvincular la producción del apoyo fueron menoscabados por los pagos de emergencia efectuados debido a la caída de los precios, lo cual estimuló la producción, en lugar de desalentarla, contribuyendo a crear nuevos desequilibrios en los mercados mundiales. Por consiguiente, la producción de soya y algodón en Estados Unidos aumentó a pesar de la caída de los precios mundiales (que en parte se debió a dicho aumento).

Los efectos de la liberalización: consumidores y productores

Mientras que estas políticas reducen los ingresos de los productores de cultivos más protegidos en los países en desarrollo, afectando además el crecimiento del PIB, en general los precios más bajos benefician a los consumidores, especialmente en los centros urbanos. El caso más evidente es el de la ayuda alimentaria. Por ejemplo, en la década de 1980, la UE utilizó excedentes de leche en polvo para respaldar los programas de suministro de leche y alimentos a las escuelas en Nicaragua, lo cual perjudicó gravemente a los productores de leche nacionales. En consecuencia, muchos importadores netos de alimentos en los países en desarrollo sufrirían pérdidas netas en el corto plazo si los países industriales eliminaran las subvenciones agrícolas sin reducir las restricciones a la importación a sus mercados ¹¹. No obstante, se estima que si se eliminaran también ciertas restricciones a la importación, como los aranceles, se beneficiaría considerablemente a la mayoría de los países en desarrollo, especialmente en el más largo plazo, pues el surgimiento de nuevas oportunidades de producción rentables alentaría inversiones que aumentarían la productividad ¹². Estos estudios ponen de relieve la importancia de un enfoque cabal de reforma agrícola y de proveer asistencia a quienes sufren los efectos adversos de la reforma. Pero las políticas comerciales raramente serán el instrumento de asistencia más apropiado.

IV. La asistencia técnica relacionada con el comercio

Muchos de los beneficios derivados del comercio mundial y su liberalización dependen de la capacidad de los productores de los países en desarrollo para aprovechar las nuevas oportunidades en materia de producción y comercio. Pero, en muchos casos, las deficiencias de la infraestructura institucional y del mercado en lo relativo al comercio limitan su capacidad empresarial, y los acuerdos internacionales (por ejemplo, sobre normas) no siempre reflejan las inquietudes de los productores de los países en desarrollo. Esto se traduce en costos de transacción elevados y variables que aumentan la incertidumbre y constituyen un impuesto implícito sobre el comercio que puede exceder los costos producidos por las barreras al acceso a los mercados. Por ejemplo, los pagos oficiales y no oficiales relacionados con la gestión de las exportaciones reducen en alrededor del 15% los precios del arroz de los productores agrícolas en Camboya ¹³. En general, se obtendrán mayores beneficios si se abordan los problemas relacionados con los procedimientos aduaneros y la corrupción, la liberalización de los servicios portuarios y la organización de los mercados del transporte, y mediante el fortalecimiento de la capacidad institucional necesaria para cumplir las normas técnicas y sanitarias. No obstante, los países en desarrollo, especialmente los más pobres, requieren asistencia técnica en muchas de estas áreas para formular soluciones y crear capacidad de ejecución.

El costo de los trámites aduaneros y fronterizos Los trámites y normas de aduana, cuando son numerosos y complejos, generan costos sustanciales. De acuerdo con una fuente, una transacción de despacho de aduanas en los países en desarrollo requiere, en promedio, 40 documentos y 200 elementos de datos, de los cuales unos 30 se solicitan al menos 30 veces, y entre el 60 y el 70 % deben transcribirse más de una vez. En muchos casos, los costos de un control excesivo y de los procedimientos ineficientes de despacho de aduanas, junto con el monopolio de los proveedores de servicios en el puerto u otros puntos de acceso importantes, pueden exceder los aranceles. Se ha estimado que el papeleo aduanero incrementa en alrededor del 7%-10% el costo de las importaciones. Por ejemplo, a mediados de los años noventa, las transacciones de despacho de aduanas en los países del Oriente Medio y el Norte de África incluían, frecuentemente entre 25 y 30 etapas, y podían tomar varias semanas. Los procedimientos de valoración constituyen una de las principales fuentes de incertidumbre para los importadores pues generalmente las autoridades de aduana prevén una subfacturación. En algunos países del Oriente Medio y el Norte de África los funcionarios de aduana acostumbran objetar todas las facturas a fin de cobrar multas o recaudar "gratificaciones" (en Jordania, por ejemplo, la ley gratifica a los funcionarios de aduanas que detectan datos inexactos en las declaraciones y cobran multas a los importadores). Fuente: Hoekman y Kostecki (2001), Staples (1998) y OMC (S/C/W/60).

Estos problemas particulares se reconocen en la Declaración Ministerial de Doha, por medio de la cual la comunidad internacional se compromete a incrementar gradual y sustancialmente la asistencia técnica en este terreno. Pero estas promesas deben traducirse en el suministro de financiamiento y en resultados concretos. Una de estas iniciativas, en la cual el FMI participa con otros cinco organismos ¹⁴, es el Marco Integrado. El Marco Integrado representa un esfuerzo coordinado por identificar las necesidades de asistencia en materia de comercio en los PMA, y por establecer prioridades en cuanto a esa asistencia, así como proyectos que requieren financiamiento de los donantes, y por integrar las medidas de comercio en las estrategias nacionales de reducción de la pobreza y de desarrollo. Se han completado estudios de diagnóstico en tres países piloto (Camboya, Madagascar y Mauritania) y se efectúa una labor destinada a ampliar el proyecto a otros PMA en los próximos años.

V. El comercio en las estrategias nacionales de desarrollo y reducción de la pobreza

El mejoramiento del acceso a los mercados y la asistencia técnica pueden contribuir considerablemente al éxito de la integración de los países en desarrollo al comercio mundial. El tercer factor —quizá el más fundamental— es el compromiso decidido de los países en desarrollo de crear políticas y condiciones institucionales apropiadas. En muchos países de bajo ingreso se prevé una convergencia de las prioridades de política y las de los donantes en torno a las estrategias nacionales de reducción de la pobreza establecidas en los DELP. En un examen reciente del proceso de los DELP realizado por el FMI y el Banco Mundial se observó que existe un amplio margen para intensificar la labor en materia de comercio y políticas afínes; en la "primera generación" de DELP provisionales y definitivos se ha dado prioridad, en especial, a las cuestiones relativas a la gestión y movilización de recursos públicos.

Cuando están disponibles, los estudios de diagnóstico y las recomendaciones del Marco Integrado proveen el fundamento para un debate nacional fundamentado y pueden vincularse explícitamente con el enfoque participativo adoptado al amparo del DELP. En el caso de los países que no participan en el Marco Integrado ni en los DELP, el Programa de Doha para el Desarrollo ofrece una oportunidad para reevaluar los objetivos y la eficacia de las actuales políticas comerciales. El análisis de los beneficios de liberalizar el acceso a los mercados mundiales indica, sistemáticamente, que una parte importante de estos beneficios serían producto de la adopción de regímenes comerciales más abiertos en los mismos países en desarrollo, muchos de los cuales mantienen políticas que desfavorecen la exportación y la agricultura (incluidos los pobres de las zonas rurales) y obstaculizan la competencia interna mediante restricciones a la importación. Las actuales políticas no son, generalmente, resultado de un enfoque de desarrollo y reducción de la pobreza sistemático y fundamentado, sino el reflejo de intereses creados e ideologías obsoletas.

Una reevaluación minuciosa permitiría identificar también los efectos de las reformas en los grupos vulnerables y las medidas necesarias para mitigarlos. Además, permitiría determinar los posibles efectos sobre el ingreso de la liberalización del comercio, que generalmente puede lograrse mediante la reorientación e intensificación de un sistema tributario restrictivo.

VI. El avance en materia de asistencia y comercio

Las políticas de comercio y asistencia pueden ser instrumentos complementarios de desarrollo, pero en muchos casos les ha faltado coherencia. Para lograr un enfoque coherente sería necesario adoptar políticas comerciales que creen oportunidades para los países en desarrollo y políticas de desarrollo que los habiliten para aprovecharlas. El sector de comercio y la comunidad del desarrollo deben colaborar más estrechamente que en el pasado. Ese es el elemento esencial del Programa de Doha para el Desarrollo, de la OMC, que se recoge en el comunicado preliminar de la Conferencia sobre Financiación para el Desarrollo, celebrada en Monterrey.

Indudablemente, el programa tiene objetivos de gran alcance. Una política comercial orientada al desarrollo supondría mejoras amplias y predecibles para el acceso a los mercados de las exportaciones de los países en desarrollo, así como la liberalización en estos mismos países. Debe darse prioridad a la eliminación de los máximos arancelarios y la escalada de aranceles, que tienen efectos especialmente perniciosos para los países pobres. En el sector agrícola, se requiere un esfuerzo decidido por eliminar gradualmente el apoyo a la producción y los precios y, en particular, las subvenciones a la exportación, y por eliminar las consiguientes restricciones en la frontera. Las normas relativas a las barreras no arancelarias, especialmente los correctivos del comercio, deben ser suficientemente estrictas para evitar que se utilicen como medios sustitutivos de protección. Para avanzar en este terreno es necesario crear conciencia, en los países industriales, sobre los efectos y costos de las actuales políticas y aumentar la asistencia para quienes son afectados adversamente por la liberalización. La liberalización del comercio no constituye un acto de caridad, aunque muchas veces esto se desconoce.

Una política de desarrollo orientada al comercio ayudaría a reducir los costos de transacción y las deficiencias institucionales que obstaculizan el comercio, y a reforzar la capacidad de los países en desarrollo para reconocer y defender sus intereses en el marco de las negociaciones multilaterales. El fortalecimiento de la capacidad sería un componente importante de este enfoque y requeriría un fuerte incremento del financiamiento para la asistencia técnica. Finalmente, el programa incluiría un compromiso, por parte de los países en desarrollo, de crear un clima apropiado para el comercio y la inversión como parte de sus estrategias nacionales de desarrollo. Debe promoverse una liberalización autónoma mediante fórmulas que permitan a los países recibir "crédito" por la adopción de medidas de apertura del mercado sin que se debilite su posición en las negociaciones multilaterales.