Les déclarations de fin de mission

République du Congo - Déclaration de la mission du FMI à l’issue des consultations de 2012 au titre de l’article IV

le 23 mai 2012

Des progrès sensibles ont été enregistrés dans le cadre de la mise en œuvre du programme triennal au titre de la FEC mais des mesures plus énergiques sont nécessaires pour l’avenir. La stabilité macroéconomique est en place, un code des marchés publics a été adopté et l’endettement extérieur net est résorbé. Toutefois, pour que les retombées du développement atteignent les populations, des réformes en profondeur s’imposent non seulement pour impulser le processus d’industrialisation mais aussi pour assurer une croissance solidaire. Le moment est venu de consolider les progrès accomplis et de susciter l’appropriation de réformes qui font échec aux intérêts particuliers et renforcent la gouvernance grâce à une mise en œuvre rigoureuse des divers plans d’action adoptés. En particulier, des mesures s’imposent pour renforcer les structures décisionnelles, améliorer la qualité des dépenses publiques et affermir le climat des affaires. Par ailleurs, des efforts doivent être faits pour atténuer les risques inhérents à la loi de finances rectificative.

I. Perspectives et risques

1. Les perspectives sont bien orientées, pour autant que les intentions de politique générale affichées soient effectivement suivies d’effet. Hormis un choc massif et permanent affectant les cours du pétrole, la problématique de fonds ne sera pas tant le financement du développement mais l’utilisation judicieuse des ressources pétrolières pour accompagner une croissance solidaire. Les perspectives d’un décollage de la croissance hors pétrole reposent sur deux piliers : l’édification d’un fondement d’infrastructures de base et l’application intégrale des réformes structurelles, y compris le plan d’action visant à améliorer le climat des affaires. L’investissement public, les ressources naturelles (minières et forestières), les télécommunications, et la montée en puissance de l’industrie agro-alimentaire, des transports et des services seront les moteurs de la croissance. Les perspectives de découverte de nouvelles réserves pétrolières et de lancement de nouvelles activités minières sont prometteuses, ce qui offre des possibilités non négligeables d’amélioration de la situation.

2. Les risques exogènes sont essentiellement conjoncturels et paraissent gérables, tandis que les risques endogènes sont à plus long terme. Comme toujours, la volatilité des prix du pétrole appelle une grande prudence.

• En cas d’aggravation de la crise en Europe, le Congo serait confronté aux mêmes risques potentiels que les autres pays de la zone franc, s’agissant de la confiance et du système des paiements internationaux, risques qui sont toutefois atténués par la garantie de convertibilité de la France.
• En cas de soudaine perte de confiance vis-à-vis de la monnaie ou du système bancaire du pays, la BEAC et le gouvernement devront prendre une position claire, prompte et énergique pour la rétablir afin d’éviter la ruée sur les dépôts et la fuite vers la qualité.
• Même si les risques d’une chute forte et prolongée des cours du pétrole sont élevés, ils sont contenus par les importantes réserves de change et les marges de manœuvre budgétaires de la région. Toutefois, en cas de choc prolongé, il sera nécessaire de mettre en œuvre les plans d’urgence relatifs à la réduction des dépenses.
• Les importantes dépenses publiques prévues au titre de la loi de finances rectificative présentent des risques potentiels pour la stabilité macroéconomique en favorisant une résurgence de l’inflation. La capacité de transport risque d’être mise à rude épreuve, avec la poussée de la demande de travaux publics qui pourrait évincer la fourniture de denrées alimentaires et de biens de consommation courante. La réaction de l’offre ne sera vraisemblablement pas à la mesure de la hausse de la demande. La politique des pouvoirs publics doit viser à protéger les couches les plus vulnérables sans recourir de nouveau à la réglementation des prix ou à d’autres mesures à effet de distorsion. Il y a lieu d’envisager le renforcement des dispositifs de protection sociale.
• Le risque le plus grave que pose la loi de finances rectificative a trait à la qualité des dépenses. Si ce collectif budgétaire est entièrement exécuté, les dépenses d’investissement financées sur ressources intérieures passeront de 515 milliards de francs CFA en 2010 à 1.297 milliards en 2012, sans augmentation correspondante, ni des capacités ni des moyens humains. Les dépenses d’investissements doivent être alignées sur les capacités d’absorption et de mise en œuvre.
• Outre la loi de finances rectificative, les risques endogènes sont à plus long terme, et tiennent aux incertitudes quant à la capacité des investissements publics et des réformes structurelles à dynamiser la croissance future et à tenir les promesses de réduction de la pauvreté par des résultats tangibles. Pour atténuer ces risques, les pouvoirs publics doivent prendre des mesures volontaristes et durables, notamment en matière de gouvernance.

II. Politiques à court terme : atténuer les risques liés à la loi de finances rectificative

3. À première vue, la rallonge budgétaire ajoute près de 25 % du PIB hors pétrole à une enveloppe de dépenses déjà importante prévue au budget initial, et double le déficit primaire non pétrolier par rapport à 2010. Même si le solde global reste excédentaire, l’enveloppe budgétaire est trop importante pour être dépensée de manière efficace au cours des mois de l’année qui restent étant donné la faible capacité d’absorption et les obstacles à la mise en œuvre, ainsi que les délais requis avant de pouvoir utiliser les procédures de contrôle de qualité, telles que le code de passation des marchés publics. La hausse des importations effacera pratiquement l’important excédent global du compte des transactions courantes pour l’amener quasiment en situation d’équilibre. En outre, une partie des dépenses exercera des pressions inflationnistes, compte tenu du fait que la réaction de l’offre est limitée par les nouvelles tensions qui risquent de peser sur la capacité de transport.

4. Nous prenons pleinement la mesure de la nécessité de remédier aux conséquences de la catastrophe du 4 mars dernier. Nous comprenons aussi que la loi de finances rectificative a été mise en place dans l’urgence pour débloquer rapidement des ressources budgétaires. Mais à présent que les premiers paiements ont été effectués en faveur des sinistrés, il convient de bien penser les actions à mener et de les planifier pour veiller à ce que les dépenses atteignent bien l’objectif visé sans déperdition. Nous saluons les travaux menés à l’heure actuelle par le Haut comité chargé de la reconstruction pour identifier les projets prioritaires et chiffrer le coût à moyen terme des mesures prises par le gouvernement; à cet égard, nous formulons les recommandations suivantes :

• Veiller à ce que les dépenses supplémentaires visent effectivement à surmonter la crise. Nous notons que sur les dépenses d’investissements supplémentaires, 17 % sont prévus pour la défense, 77 % pour les travaux publics, notamment la construction de logements et 4 % pour la santé et l’éducation. S’il est vrai que l’enveloppe allouée à la défense sera nécessaire pour le transfert de la caserne en dehors de la ville, il est tout aussi important de veiller à ce qu’à brève échéance, des financements suffisants sont mis à la disposition des opérations internationales chargées de garantir que la gestion des dépôts de munitions soit conforme aux meilleures pratiques en la matière pour éviter de nouvelles explosions.
• Limiter les dépenses d’investissement public à la capacité d’absorption et d’exécution.
• Hiérarchiser les projets de manière à faire place aux dépenses de reconstruction nécessaires. Les projets d’infrastructures de base engagés doivent être poursuivis et les projets faiblement prioritaires reportés et réexaminés dans le cadre du budget 2013.
• Assurer la qualité des dépenses en effectuant une évaluation approfondie de chaque poste de dépenses et recourir à des méthodes de contrôle de qualité, notamment au code des marchés publics. Poursuivre le travail d’amélioration de la qualité des dépenses publiques (voir ci-dessous).
• Renforcer la transparence en appréciant l’impact des dispositions prises pour surmonter la crise au regard des dépenses engagées et rendre public le résultat de ce travail.
• Éviter de créer de nouveaux facteurs de distorsion de l’économie tels que les contrôles des prix.

III. Ancrage de la politique budgétaire

5. Si le Congo est dans une situation privilégiée du fait de l’ampleur de ses richesses naturelles, il est confronté à un défi majeur, celui de l’ancrage de la politique budgétaire tant à court qu’à moyen terme. La stabilité macroéconomique est l’une des conditions préalables à une croissance solidaire. L’hyper-volatilité des cours du pétrole impose de créer un volant de sécurité pour stabiliser les recettes et éviter de devoir corriger ou retarder des projets lorsque les cours du pétrole baissent (politique pro-cyclique guère souhaitable), tandis que les capacités d’absorption et d’exécution limitent l’efficacité des dépenses chaque année. Même s’il est souhaitable d’intensifier l’investissement, un ancrage budgétaire peut être utile pour guider le gouvernement dans sa réponse à la question suivante : combien dépenser et combien épargner chaque année.

6. Du fait que les méthodes traditionnelles d’ancrage budgétaire (modèles du revenu permanent, analyse de viabilité de la dette) sont mal adaptées aux pays riches en ressources naturelles confrontés à des besoins de développement, nous recommandons l’ancrage budgétaire suivant :

• Adopter une règle simple pour les ressources pétrolières de façon à lisser les recettes pétrolières allouées au budget (recettes ajustées). L’analyse des services du FMI montre que le recours à une moyenne mobile sur 8 ans (réalisations des 5 derniers exercices et prévisions pour les 3 années à venir) permet de réduire l’incidence de la volatilité sur les prix réels d’environ 25 % au bout de 4 ans, tout en permettant au prix inscrit au budget de réagir aux chocs du marché. Les années où les recettes réelles dépassent les recettes ajustées, l’excédent de recettes sera affecté au fonds de stabilisation spécialement créé à cet effet et les années où les recettes réelles seront inférieures aux recettes ajustées, des ressources seront tirées du fonds de stabilisation pour assurer la poursuite de la mise en œuvre des projets. Le fonds de stabilisation devrait être régi par la loi et être audité dans le cadre des procédures budgétaires.
• Asseoir le niveau des dépenses d’investissements en phase de montée en puissance des investissements sur une évaluation i) du besoin en infrastructures, ii) de la capacité d’absorption. iii) des capacités de mise en œuvre. Le bon enchaînement des dépenses doit aussi être un facteur déterminant.
• Enfin, calibrer les trajectoires des recettes et des dépenses de façon à assurer la cohérence avec un cadre de viabilité budgétaire fondé sur la richesse totale nette (financière et physique) et les objectifs d’épargne. Lorsque le fonds de stabilisation sera suffisant pour absorber une part importante des éventuels chocs des cours du pétrole, tout excédent de recettes pourra être conservé sous forme de richesse. Des dispositifs institutionnels robustes devront être mis en place pour régir la gestion des richesses naturelles.

IV. renforcement de la politique budgétaire : pressions sur les dépenses et qualité des dépenses

7. L’un des outils essentiels pour enrayer les pressions croissantes sur les dépenses courantes et les dépenses d’investissements consiste à améliorer la qualité des dépenses. L’adoption par les ministères d’une structure de gestion axée sur les résultats, l’affectation dans chaque ministère de contrôleurs du budget, le recrutement d’un responsable des achats dédié à chaque ministère et un travail de classification fonctionnelle des dépenses sont autant de mesures qui vont dans la bonne direction. À cet égard, déléguer la mise en œuvre des projets d’investissement public jusqu’à 1 milliard de francs CFA aux ministères dépensiers devrait permettre de renforcer la responsabilisation et donner de meilleurs résultats de dépenses, quoique avec un certain décalage. Nous sommes conscients des difficultés auxquelles se heurte le gouvernement pour réaliser des contrôles sur place ainsi que des comportements omniprésents de recherche de rentes de la part des agents de l’État, et reconnaissons la nécessité de recourir au maximum à toutes les mesures de contrôle possibles dans tous les ministères. Tout en encourageant les efforts consentis par le gouvernement, nous émettons les recommandations suivantes :

• Poursuivre la mise en œuvre de la phase II du plan d’action visant à améliorer l’investissement public (PAAGIP II), en axant plus particulièrement les efforts sur le renforcement des capacités d’évaluation, de sélection et d’exécution des projets, tant au niveau de l’administration centrale que des ministères dépensiers. Assurer une étroite collaboration avec les partenaires techniques et financiers.
• Réaliser un audit de l’application du code des marchés publics, en collaboration avec les partenaires techniques et financiers. Assurer la formation continue pour accompagner l’évaluation, la sélection et la réalisation des projets compte tenu de la taille croissante des projets exécutés par les ministères dépensiers.
• Améliorer la surveillance et la communication des résultats des investissements en faisant réaliser des audits sur place et des évaluations a posteriori par des auditeurs externes et en communiquer les résultats au Parlement.
• Plus généralement, renforcer les capacités institutionnelles et techniques des organes de surveillance clés, comme la Cour des comptes, l’Inspection générale d’État et la Commission de lutte contre la corruption, et publier leurs rapports annuels.

8. Des efforts doivent aussi être faits pour améliorer le recouvrement des recettes non pétrolières, notamment par les services des douanes et pour rationnaliser les dépenses de fonctionnement. Les dépenses courantes hors salaires augmentent rapidement et devraient subir de fortes pressions à la hausse à l’avenir, lorsque les coûts d’exploitation et d’entretien entreront en jeu. Dans le même temps, les résultats des dépenses sociales ont été médiocres, avec une hausse de la mortalité maternelle, une diminution de l’accès aux services de santé et une piètre qualité de l’enseignement.

• Redoubler d’efforts pour améliorer le recouvrement des recettes non pétrolières. Des mesures doivent être prises pour élargir l’assiette fiscale, éliminer les exonérations et améliorer encore l’administration fiscale, tout en tendant vers une refonte de la fiscalité inutilement complexe.
• Des mesures s’imposent pour identifier les domaines de rationalisation des dépenses de fonctionnement hors masse salariale y compris les subventions et transferts non sociaux, afin de dégager une marge de manœuvre pour la prise en charge des coûts d’exploitation et d’entretien croissants liés à la montée en puissance des dépenses d’investissement.
• Les dépenses sociales de santé et d’éducation doivent être préservées, tout en améliorant les prestations de services publics. Un suivi diagnostique des dépenses publiques doit être réalisé en collaboration avec les bailleurs de fonds dans ces deux secteurs pour détecter les domaines de déperdition et rendre les ministères dépensiers comptables des médiocres résultats des dépenses sociales, dans un cadre de gestion axé sur les résultats.

V. Réformes visant à réaliser une croissance solidaire

Par sa nature même, le secteur pétrolier n’est pas solidaire : sa croissance est souvent volatile, la production nécessite beaucoup de capitaux et les rentes ne sont pas largement réparties². Pour que la croissance soit plus solidaire, l’État doit non seulement transformer efficacement les recettes pétrolières en dépenses sociales et en dépenses d’investissement davantage propices à la croissance, mais il doit aussi mettre en œuvre des politiques destinées à améliorer le climat des affaires, à développer le secteur financier et à renforcer le marché du travail. Il doit accompagner cet effort par un renforcement des institutions et une amélioration de la gouvernance et de la transparence.

Climat des affaires, secteur financier et marché du travail

9. Pour rendre la croissance plus solidaire, il faut une démarche multidimensionnelle. Améliorer le climat des affaires sans lever les obstacles à l’obtention de crédits ni résoudre l’inadéquation entre les qualifications et le marché du travail serait vain. Au-delà du contexte réel des affaires, il y a le difficile défi d’améliorer la gouvernance et l’état de droit, éléments essentiels pour consolider le climat des affaires au sens large. Compte tenu de la nature très étendue des réformes, il est crucial que les ministères instaurent une réelle collaboration entre eux pour mener collégialement à bien l’action gouvernementale.

10. Les progrès réalisés pour étendre les retombées de la croissance ont été inégaux. Les investissements publics et les réformes du cadre légal progressent, mais les questions liées aux PME et au développement du secteur financier marquent le pas. La baisse annoncée du chômage a donné lieu en contrepartie à la hausse du sous-emploi et à une participation accrue au secteur informel. Outre le manque d’infrastructures, l’un des principaux obstacles à la résolution de la question d’une croissance sans emplois est la gouvernance. L’absence de droits de propriété, l’incertitude quant au respect des accords contractuels, la faible protection des investisseurs et les difficultés pour démarrer une activité freinent le développement du secteur privé. En outre, la faible demande sur le marché formel de l’emploi ne suffit pas à enrayer le chômage endémique des jeunes, surtout au regard de la forte inadéquation entre les qualifications et le marché du travail. Nos principales recommandations sont les suivantes :

• Aller au-delà des simples mesures d’amélioration du climat des affaires contenues dans le plan d’action pour vraiment mettre en œuvre les réformes dans l’esprit du plan. Assurer le respect des accords contractuels et à terme limiter le rôle du gouvernement à la fourniture des infrastructures publiques essentielles et d’un environnement juridique et réglementaire attrayant, apte à garantir le respect de l’état de droit.
• Éviter de créer un régime fiscal à deux vitesses pour les entreprises par la mise en place des zones économiques spéciales. Si nous comprenons la volonté du gouvernement de dynamiser l’industrialisation du Congo et les synergies supposées entre les entreprises opérant dans ces zones et les fournisseurs locaux, la première étape devrait consister à améliorer le climat général des affaires, ce qui est facteur de nivellement des conditions dans lesquelles les entreprises déploient leurs activités. Il s’agit notamment de la réforme de la fiscalité dans le but de la simplifier, d’abaisser les taux et d’éliminer la parafiscalité. Il importe d’autant plus d’éviter de donner des incitations fiscales aux entreprises qui auraient en tout état de cause investi au Congo même sans ces incitations. Par ailleurs, le recours à des partenariats public-privé doit être abordé avec prudence et exige un cadre institutionnel robuste qui réduise au minimum les passifs conditionnels.
• Faire progresser la mise en œuvre de la stratégie de développement du secteur financier pour faciliter l’octroi de crédits bancaires au secteur privé. Les récents efforts accomplis pour réduire le coût des titres fonciers et former les juges au droit de l’OHADA sont les bienvenus et doivent être accompagnés de mesures destinées à renforcer la bonne application des contrats et les capacités des PME. La lenteur du processus de rédaction de la nouvelle loi sur les PME empêche d’aller de l’avant dans la mise en œuvre d’un fonds de garantie (FIGA) pour faciliter l’accès au crédit. Il importe qu’un consensus se dégage entre les ministères de tutelle sur la forme juridique que prendra le FIGA.
• Commencer à remédier aux problèmes de l’offre d’emplois. Dans un premier temps, procéder à une évaluation des qualifications avec le concours de partenaires techniques et financiers pour comprendre le fossé entre les besoins en personnel qualifié du secteur public (demande) et l’offre actuelle d’emplois, de façon à l’intégrer dans l’élaboration des politiques d’éducation et de formation.

¹ Préparée par la mission du FMI et présentée aux autorités congolaises à l’issue de la mission de consultations au titre de l’article IV qui s’est déroulée à Brazzaville du 15 au 25 mai 2012. La mission remercie les autorités congolaises pour leur chaleureux accueil et leur constante collaboration.

² Une croissance solidaire se caractérise notamment par une croissance forte et durable, généralisée à tous les secteurs, qui englobe une grande partie de la population active et favorise l’égalité d’accès aux marchés et aux ressources.