La política industrial moderna debería dar forma a los mercados y no limitarse a arreglar sus fracasos

La crisis climática se está intensificando, con temperaturas que se espera que en este siglo suban, por lo menos, 1,5 grados Celsius por encima de los niveles de la era preindustrial. El calentamiento global está provocando una terrible destrucción, gran parte de la cual es además irreversible, y afecta al planeta, las personas y las economías. Además, estamos muy lejos de lograr los flujos de financiamiento climático, de por lo menos USD 5,4 billones anuales para 2030, necesarios para prevenir los peores efectos del calentamiento del planeta.

Merece la pena reiterar lo obvio: que la crisis no es un accidente sino resultado directo de cómo hemos diseñado nuestras economías, en particular las instituciones públicas y privadas y sus interrelaciones. Así pues, tenemos agencia (capacidad) para rediseñarlas y dar prioridad al planeta y las personas, pero para hacerlo hemos de ir más allá de arreglar los mercados y del concepto vinculado de las "brechas de financiamiento"; debemos dar forma a los mercados y prestar atención no solo a la cantidad, sino también a la calidad del financiamiento. Debemos diseñar políticas que reorienten las economías, marcando un rumbo decidido, hacia la consecución de metas ambiciosas, si bien se deja abierta la cuestión de cómo alcanzarlas. No bastará con limitarse a "garantizar la igualdad de oportunidades" y transferir dinero.

Hace falta un pensamiento económico nuevo y una estrategia de política industrial moderna. Los gobiernos han de reconocer que solo merece la pena esforzarse por lograr el crecimiento económico si ese crecimiento es sostenible e inclusivo. El crecimiento se mide mediante una tasa, pero también tiene un rumbo. Para abordar la cuestión del cambio climático debemos prestar atención tanto a lo uno como a lo otro. Sin crecimiento no hay puestos de trabajo; sin un rumbo claro, los puestos de trabajo pueden contribuir al calentamiento global y explotar a los trabajadores. El papel de los gobiernos, en tanto que custodios del interés público, es orientar el rumbo del crecimiento y dar forma a los mercados para alcanzar un futuro más justo con cero emisiones netas.

¿Qué significa esto? Significa rediseñar políticas y contratos. Y también significa nuevas alianzas entre los sectores público y privado, desarrollar instrumentos e instituciones adecuados e invertir en servicios públicos.

La misión como guía de la estrategia

En el pasado, los gobiernos que se proponían aplicar políticas industriales intentaban forjar campeones nacionales, escogiendo para ello ganadores entre los diversos sectores y tecnologías, a menudo con resultados desiguales. La estrategia industrial moderna debiera ser diferente. En vez de escoger ganadores, habría que definir misiones claras, tales como resolver la crisis climática o reforzar la preparación para pandemias, y "escoger a quienes están dispuestos" a llevarlas a cabo, y luego dar forma a las economías y los mercados de modo que esas misiones se cumplan (Mazzucato, 2021).

Todos los sectores, no solo unos pocos elegidos, deben transformarse e innovar. De manera similar a cómo la misión de la NASA a la luna en la década de 1960 se hizo extensiva no solo al sector aeroespacial sino también a la inversión en, por ejemplo, nutrición y materiales, igualmente hoy las misiones climáticas requieren la innovación de todos los sectores. Esto implica cambiar cómo comemos, cómo nos movemos y cómo construimos. Las estrategias industriales orientadas a una misión pueden servir de catalizador para esta transformación.

Algunos líderes que han adoptado este tipo de estrategias de política industrial cometen el error de identificar el crecimiento en sí mismo con la misión. En cambio, la fortaleza del desempeño macroeconómico, medido en términos de PIB, productividad o creación de puestos de trabajo, debería entenderse más bien como el resultado de todas las misiones bien diseñadas.

Como los gobiernos, al adoptar estrategias orientadas a una misión, pueden tanto impulsar el crecimiento como encauzarlo en determinada dirección, la inversión pública inicial puede tener un efecto amplificado sobre el PIB, a través de las repercusiones indirectas y los efectos multiplicadores. De hecho, puede catalizar la innovación y "atraer" la inversión privada en múltiples sectores, lo cual reviste particular importancia en países donde las empresas invierten poco en investigación y desarrollo (Mazzucato, 2018). Esto, a su vez, puede crear nuevas soluciones para nuestros problemas más acuciantes, como por ejemplo alcanzar cero emisiones netas. Ahora bien, estas repercusiones indirectas generadoras de crecimiento solo se materializarán si la colaboración público-privada se diseña con sensatez, para priorizar el bien común.

En la actualidad, gobiernos y empresas están fracasando por igual a la hora de realizar los cambios necesarios para luchar contra el calentamiento global. En 2022, en todo el mundo se dedicaron USD 7 billones en subvenciones a los combustibles fósiles. Más aún: se espera que las 20 empresas más grandes del mundo del sector de los combustibles fósiles inviertan USD 932.000 millones en nuevos yacimientos de petróleo y gas para finales de 2030.

A menos que los gobiernos cambien su estrategia, es evidente que muchas empresas continuarán poniendo los beneficios extraordinarios por encima de la inversión en actividades económicas productivas o la transformación de sus prácticas para alinearlas con los objetivos climáticos, y seguirán asimismo contribuyendo a que se acreciente la brecha entre los más ricos y los más pobres. El pasado año, las empresas del S&P 500 transfirieron USD 795.200 millones a sus accionistas en recompras de acciones, y aproximadamente la mitad de esa cifra corresponde a las 20 empresas más grandes. En 2023, cinco de las mayores empresas del sector de la energía que cotizan en bolsa transfirieron USD 104.000 millones en recompras y dividendos. Al mismo tiempo, la proporción del ingreso total que reciben los trabajadores ha descendido 6 puntos porcentuales desde 1980.

Condiciones contractuales

Las condiciones que los gobiernos incluyen en los contratos de las colaboraciones público-privadas son una potente herramienta de cambio. Los gobiernos deberían someter el acceso a los fondos públicos y otras ventajas (subvenciones, préstamos, inversiones en capital, ventajas tributarias, acuerdos de contratación, disposiciones regulatorias y derechos de propiedad intelectual, por ejemplo) a la condición de que las empresas alineen su conducta con los objetivos de la misión. El resurgimiento de la política industrial, con miles de millones de dólares de fondos públicos fluyendo hacia el sector privado, es una oportunidad para instaurar un nuevo contrato social entre los sectores público y privado, y entre el capital y el trabajo.

Estas condiciones deben diseñarse y calibrarse cuidadosamente para maximizar el valor público, pero sin llegar a ser tan específicas que impidan la innovación (Mazzucato y Rodrik, 2023). A los promotores inmobiliarios, por ejemplo, se les puede pedir que cumplan con ambiciosos requisitos orientados a lograr cero emisiones netas en la construcción. Ahora bien, cómo lo logren, ya sea mediante el diseño pasivo de viviendas, la construcción de edificios altos con madera, o tall timber, viviendas modulares, el cemento bajo en carbono u otros métodos, debiera ser una cuestión abierta.

Las condiciones pueden adoptar formas muy diversas: dirigir a las empresas hacia objetivos socialmente deseables, como es el logro de cero emisiones netas; el acceso asequible a los productos y servicios resultantes; la participación en los beneficios, o su reinversión en actividades productivas, tales como I+D, en vez de las no productivas, como la recompra de acciones.

El establecimiento de condiciones es una práctica infrautilizada, pero no una novedad. El rescate de Air France por parte del gobierno francés durante la pandemia de COVID-19 se concedió a condición de que la línea aérea redujera las emisiones por pasajero y el número de vuelos nacionales. El banco nacional de desarrollo alemán, KfW, proporciona préstamos a tasas de interés bajas a través de su programa de renovaciones eficientes en términos de energía, únicamente a empresas que acceden a la descarbonización. El banco establece un marco de rendición de cuentas e incentivos, ofreciendo alivio de la deuda de hasta 25% para edificios que cumplan los estándares energéticos requeridos: cuanto mayor es la eficiencia energética, mayor es el alivio de la deuda.

En Estados Unidos, las empresas pueden acceder a financiamiento en el marco de la Ley de Creación de Incentivos de Ayuda a la Producción de Semiconductores y de Ciencia (CHIPS) —punta de lanza de la estrategia industrial de la administración Biden—, solo si se comprometen a poner en marcha planes climáticos y de desarrollo de la fuerza laboral. Además, si solicitan financiamiento de USD 150 millones o más, también deben ofrecer servicios de guardería asequibles, pagar a determinados trabajadores conforme a los niveles salariales vigentes, invertir en las comunidades y consultar a los actores locales, y compartir una parte de los beneficios por encima de un umbral acordado. Las recompras de acciones se excluyen del financiamiento en el marco de la ley CHIPS y la legislación las desincentiva durante cinco años.

Estas son disposiciones importantes que, desmintiendo las críticas de los escépticos que las equiparan a lo que se ha dado en llamar everything bagel (literalmente, "panecillo con un poco de todo"), no han impedido que las empresas sigan solicitando financiamiento. Estas críticas podrían tener cierto fundamento si hubiese demasiadas disposiciones difíciles de cumplir, pero el diseño inteligente es una característica de cualquier producto bueno y, si un bagel con más ingredientes sabe mejor y no cuesta más, entonces ese es el camino.

Una crítica más fundada es que las condiciones de la ley CHIPS podrían no ir suficientemente lejos, pues permiten un grado notable de flexibilidad y los compromisos concretos se negocian caso por caso y a puerta cerrada. Los sindicatos han ejercido presión para que el financiamiento se conceda a condición de cumplirse estándares laborales más altos.

Finanzas públicas estratégicas

La contratación pública estratégica es otra herramienta poderosa. El presupuesto de contratación pública a nivel mundial asciende a aproximadamente USD 13 billones anuales, lo que supone entre el 20% y el 40% del gasto público nacional en los países miembros de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos. La contratación pública puede crear nuevas oportunidades en el mercado e incentivar la innovación y la inversión en línea con las prioridades del gobierno. Sin embargo, tradicionalmente, la contratación pública se ha venido centrando en la eficiencia, la justicia, la reducción de costos, la gestión del riesgo y la prevención de la corrupción. Esto explica por qué las funciones de contratación suelen recaer en los equipos legales y financieros, y no en los que se encargan de la estrategia de políticas.

Los modelos más novedosos de contratación pública hacen énfasis en los resultados, la innovación, el valor social o la producción local. Brasil, por ejemplo, está rediseñando la contratación pública para respaldar los objetivos de su estrategia industrial. La iniciativa estadounidense de compra limpia, la US Buy Clean Initiative, promueve los materiales de construcción ligados a bajas emisiones de carbono y fabricados en el país para los proyectos federales.

Además de políticas del lado de la demanda como la contratación pública, las estrategias industriales orientadas a una misión requieren financiamiento paciente y a largo plazo dirigido hacia objetivos concretos (Mazzucato, 2023). Captar y estructurar este tipo de financiamiento depende de lo dispuesto que esté el estado a correr riesgos. Las instituciones financieras públicas, tales como los bancos de desarrollo, deberían ser prestamistas de primer (que no último) recurso. Estas entidades cuentan con gran cantidad de activos: los bancos nacionales de desarrollo gestionan activos por valor de USD 20,2 billones y los bancos multilaterales de desarrollo, por su parte, gestionan otros USD 2,2 billones adicionales. Las dos cifras combinadas suponen entre el 10% y el 12% del financiamiento global. Estas instituciones deben estar preparadas para proporcionar financiamiento anticíclico, financiar proyectos de desarrollo de capital y actuar como inversionistas de capital de riesgo, catalizando las inversiones dirigidas a resolver desafíos concretos.

Las estrategias orientadas a una misión pueden reforzar las conexiones entre los bancos nacionales y multilaterales de desarrollo e influir en sus condiciones de préstamo para exigir a las empresas privadas que transformen la producción. Los préstamos del KfW alemán al sector nacional del acero se sometieron a la condición de que las empresas redujeran el contenido material de la producción. Esta es la razón por la que Alemania cuenta hoy con acero verde. Si todos los bancos públicos se unieran para promover la sostenibilidad, podríamos lograr un verdadero multiplicador de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, tal y como propone la Organización de las Naciones Unidas.

En definitiva, la estrategia industrial orientada a una misión tendrá dificultades para alcanzar el éxito a no ser que exista un ecosistema nacional de innovación estable e interconectado. Las instituciones públicas deberían financiar la innovación y darle forma en cada etapa, desde la investigación hasta la comercialización, para hacer posible el aumento de escala. Los sistemas dinámicos de innovación (centrados en el financiamiento, las herramientas y las instituciones orientados a resultados), pueden diseminar los conocimientos y la innovación por toda la economía. Las herramientas de política pública y las instituciones deberían alinearse con las misiones (el componente vertical de la nueva estrategia industrial, en lugar de los sectores, como en la antigua) e invertir en el ecosistema en sentido más amplio (el componente horizontal).

Dinamismo del sector público

El desplazamiento hacia una nueva estrategia industrial requiere inversión paralela en las capacidades del gobierno (Kattel y Mazzucato, 2018). Las percepciones cerradas sobre cuál es el papel del estado, los recortes en el empleo público y la excesiva dependencia de las grandes empresas de consultoría han dejado a muchos gobiernos mal preparados para poner en práctica estrategias industriales orientadas a una misión (Mazzucato y Collington, 2023). La inversión en los equipos responsables del despliegue de la política industrial, a todos los niveles de gobierno, junto con la atención al diseño de las instituciones en las que se integren y las herramientas a las que tengan acceso, es clave para poder realizar la promesa transformadora de esta estrategia.

La política industrial requiere un sector público competente, seguro de sí mismo, emprendedor y dinámico, que esté dispuesto a correr riesgos, experimentar y colaborar con el sector privado para lograr objetivos ambiciosos, pero que adopte una actitud abierta en cuanto a cómo se consigan exactamente. Un sector público así debe funcionar transversalmente en diversos ámbitos ministeriales (el clima no es solo un tema para el departamento de energía, de igual modo que el bienestar no compete únicamente al departamento de salud). Para ello es necesaria una estrategia eminentemente distinta.

También hay que realizar cambios en las instituciones públicas con el objetivo de hacer posibles nuevas formas de trabajar. Los “laboratorios de gobierno” (GovLab), como el Laboratorio de Gobierno chileno, son ejemplos de espacios seguros que han habilitado algunos países para que los funcionarios corran riesgos, colaboren y aprendan, permitiéndoles experimentar con la aplicación de distintas estrategias de políticas (como la contratación orientada a una misión), para luego ampliarlas.

Los gobiernos también pueden fortalecer sus capacidades para medir los efectos multiplicadores de la política industrial. Las medidas estáticas, como los análisis de costo-beneficio y los indicadores macroeconómicos como el PIB, no son capaces de captar el impacto más amplio de las estrategias industriales orientadas a una misión. Un tablero de control con indicadores económicos, sociales y medioambientales es más eficaz.

Los indicadores sociales y medioambientales deberían reflejar los objetivos y valores fundamentales de la misión. Los indicadores económicos, por su parte, deberían incluir las repercusiones indirectas y los efectos multiplicadores, junto con métricas estándar como la creación de puestos de trabajo y el registro de patentes. Estos indicadores deberían ser herramientas de aprendizaje y rendición de cuentas, no misiones en sí mismas. Algunos ministerios, como el Tesoro británico, están actualizando las pautas de gasto público para así definir objetivos claros que afectan a varios departamentos.

Seguir haciendo las cosas como siempre no es una opción. Los desafíos a los que nos enfrentamos (la crisis climática siendo uno de los primeros de la lista) son demasiado grandes. No obstante, los países deben también resistir la tentación de caer en el proteccionismo verde y priorizar su propio desarrollo neutro en emisiones de carbono por encima de la cooperación internacional, que da prioridad a la igualdad y el progreso hacia la consecución de los objetivos climáticos a escala mundial. La Ley de Reducción de la Inflación de Estados Unidos ha llevado a Europa a dar prioridad a la descarbonización de sus propias industrias, pero está mermando el financiamiento dirigido a las economías emergentes, que es precisamente donde el cambio climático causa mayores estragos. Todo esto es preocupante y además hace que adquiera más importancia diseñar cuidadosamente las estrategias industriales nacionales y considerar las implicaciones para el desarrollo internacional, el comercio y las cadenas de suministro, de modo que podamos enfrentar nuestros desafíos mundiales más importantes de manera coordinada.

La política industrial moderna posee gran potencial para colocar a los países en una senda diferente, pero solo si orienta la inversión, la innovación, el crecimiento y la productividad en torno a objetivos climáticos y de inclusión valientes. Debe impulsar una carrera verde mundial hacia la cima, no hacia el fondo.

Las opiniones expresadas en los artículos y otros materiales pertenecen a los autores; no reflejan necesariamente la política del FMI.