Si bien la institución tiene que contribuir a la lucha contra esta amenaza, su margen de actuación está limitado
El cambio climático supone un reto particular para el Fondo Monetario Internacional. Si bien en su informe Perspectivas de la economía mundial se planteó su primer debate sustancial sobre la cuestión, allá por 2008, el Directorio Ejecutivo no aprobó una estrategia de ayuda a los países miembros para responder al cambio climático hasta 2021. Hoy, esta cuestión provoca airadas reacciones, tanto entre quienes abogan para que el FMI se involucre más como entre los que sostienen que esto ya ha se ha alejado suficiente de su mandato básico y su ámbito de experiencia.
¿Por qué esta cuestión, ampliamente reconocida como una amenaza vital para el planeta, genera tanta controversia en lo que respecta a la labor del FMI? En parte, no todo el mundo es consciente de la gravedad y la urgencia de hacer frente al cambio climático y sus riesgos para la prosperidad mundial. Sin embargo, incluso algunos que sí lo entienden, aún mantienen que no está relacionado con la misión fundamental del FMI.
En su documento estratégico de 2021, el Directorio Ejecutivo apaciguó los ánimos en torno a esta cuestión fundamental. “El cambio climático se ha erigido como uno de los desafíos más críticos en materia de políticas financieras y económicas que afrontarán los países miembros del FMI en los próximos años y décadas”, escribió el Directorio. “Se espera que el cambio climático repercuta en la estabilidad macroeconómica y financiera a través de muchos otros mecanismos de transmisión, como las posiciones fiscales, el precio de los activos, los flujos comerciales, las tasas de interés reales y los tipos de cambio... Ningún país puede pensar que no se verá afectado por este”.
Cabe destacar el énfasis en la “estabilidad macroeconómica y financiera”, pues se trata de la brújula que guía las actividades del Fondo. La “importancia crítica a nivel macro” ha sido, durante mucho tiempo, la prueba para determinar las cuestiones que debía abordar el Fondo. Aun así, hay un debate en curso sobre qué alcance debería tener la participación del FMI y qué forma debería adoptar.
Dos escuelas de pensamiento
Una facción parte de la finalidad histórica y la especialización básica del FMI, y aboga por limitar la atención que presta la organización al cambio climático a lo estrictamente necesario para cumplir su mandato básico. Desde esta perspectiva, el Fondo debe ocuparse de las repercusiones inmediatas y a largo plazo del cambio climático en las cuentas fiscales, monetarias, financieras y externas de los países miembros y en la economía mundial.
Esto sugiere una fuerte necesidad de que el FMI investigue, evalúe y asesore acerca de una serie de herramientas de políticas —vinculadas a los ámbitos mencionados— que los países puedan implementar para adaptarse al cambio climático. La provisión de ayuda a los países con miras a que creen la capacidad institucional necesaria para diseñar y aplicar ese tipo de políticas también podría ser una inferencia importante de la necesidad de centrarse en el cambio climático.
En este grupo, las justificaciones para que el Fondo se involucre tienden a ser menos evidentes si la organización incluye entre sus funciones el asesoramiento sobre políticas o mecanismos para ralentizar el cambio climático, o si se dedica a movilizar financiamiento privado con el objetivo de mitigar sus efectos. Por ejemplo, el Fondo lleva mucho tiempo analizando la supresión de los subsidios a los combustibles fósiles, así como brindando asesoramiento a ese respecto, pero relacionar esto con el compromiso de mitigación de un país es una cuestión aún más controvertida. Según este grupo, el Fondo no debería evaluar los avances que hacen los países en lo que respecta a los compromisos asumidos a favor de una transición verde en materia de políticas y financiamiento, ni tampoco brindar información a ese respecto en el marco de su proceso de supervisión.
Quienes urgen al FMI a actuar con moderación no piensan que estas cuestiones carecen de importancia, sino que, en su opinión, no es la función del FMI encargarse de ellas. Les preocupa que el hecho de centrarse en esas esferas desvíe la atención y la energía del Fondo de los acuciantes riesgos macroeconómicos y financieros de los que no se encarga ninguna otra institución. Para ellos, la fortaleza del Fondo reside en ceñirse a su mandato básico y evitar la expansión de su misión, algo que ha mermado la eficacia de otras organizaciones internacionales.
Argumentan también que la sobrecarga de la labor de supervisión del FMI, o de la condicionalidad de sus programas, conllevaría el riesgo de dispersar la atención brindada a los riesgos fiscales, monetarios y financieros fundamentales. Según este punto de vista, es posible que los miembros del personal del Fondo no cuenten con los debidos conocimientos especializados en esas esferas, y resultaría muy complicado y costoso crear una base de competencias sólida en un mercado competitivo. Asimismo, esto podría llevar al Fondo a “robar” personal de otras organizaciones con un mandato más directo para enfrentarse al cambio climático. Además, en un contexto de presupuestos institucionales ajustados, el aumento de los recursos destinados a abordar el cambio climático podría implicar que no se mantenga al personal necesario para lidiar con cuestiones fundamentales de carácter macroeconómico y financiero. Según este grupo, la cultura conservadora de la institución es un activo que debe preservarse.
Quienes defienden la otra opción parten de un punto muy distinto. El cambio climático ya está incidiendo en las vidas de miles de millones de personas, y supone una amenaza existencial para las generaciones futuras. Por lo tanto, según este grupo, todas las organizaciones tienen la responsabilidad de hacer cuanto esté a su alcance para hacer frente a esa amenaza. Si esto entraña cambiar el enfoque, los modelos operativos o los conjuntos de habilidades, habrá que encargarse de ello, pero no puede esgrimirse como razón para mantenerse al margen.
Desde este punto de vista, el FMI es un jugador subutilizado en el plano mundial, y las medidas que ha adoptado el Fondo hasta la fecha se quedan cortas. Este grupo sostiene que la trayectoria del FMI está plagada de ejemplos en los que la organización se adaptó para atender las cambiantes necesidades y prioridades de sus miembros. El cambio climático es tan solo el próximo gran desafío mundial que requiere que la institución evolucione.
Si bien el FMI ya ha adoptado una serie de medidas para diseñar marcos y herramientas que integren distintos aspectos del cambio climático en sus actividades de supervisión, asistencia técnica y provisión de préstamos, aún persisten muchas cuestiones técnicas sin analizar. Estas cuestiones abarcan desde el diseño de herramientas de vanguardia y enfoques de investigación para evaluar los riesgos climáticos hasta la creación de marcos macrofiscales y macrofinancieros que incorporen las importantes inversiones necesarias para la transición a una economía con bajas emisiones de carbono, así como los instrumentos de políticas que permitan la aplicación práctica de dichos marcos.
Movilización del financiamiento climático
Muchos países se enfrentan a limitaciones en la sostenibilidad fiscal y de la deuda, incluso al mismo tiempo que se les presiona para que aumenten su inversión en aras de acelerar su transición a una economía con bajas emisiones de carbono. Según los defensores de esta opción, el Fondo debe ayudar a los países a dar con el equilibrio adecuado, y a adaptar sus propios marcos de sostenibilidad de la deuda para que reflejen esos flujos. También sostienen que el FMI debería destinar más recursos a promover este programa analítico y de investigación.
En la actualidad, se acepta ampliamente que los países de ingreso bajo y mediano deberán destinar billones de dólares al año a las esferas de la adaptación, la mitigación y la resiliencia al clima. Asimismo, no cabe duda de que, si bien los gobiernos tendrán que movilizar la mayor parte de este financiamiento a nivel nacional, una parte considerable deberá proceder de fuentes externas, tanto públicas como privadas. Por ejemplo, los mercados emergentes y las economías en desarrollo, a excepción de China, deberán gastar en torno a USD 2,4 billones al año de aquí a 2030, según las estimaciones publicadas por el Grupo Independiente de Expertos de Alto Nivel sobre Cambio Climático encargado por las Conferencias de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de 2021 y 2022. De esta cifra, en torno a USD 1 billón al año deberá proceder de fuentes externas.
Recaudar semejante suma ha sido mucho más complicado de lo previsto. Por eso, comparativamente, los integrantes de este grupo ven en la capacidad de financiamiento del FMI, que asciende a USD 1 billón, una fuente más asequible. El argumento de que estos recursos deben guardarse para una posible crisis financiera mundial no resulta convincente si lo que implica es desatender la transición verde, ya que eso, como cabe deducir, incrementaría las probabilidades de que se produjera otra crisis.
El FMI estableció el Fondo Fiduciario para la Resiliencia y la Sostenibilidad (FFRS) en 2022 con el objetivo de ayudar a los países a financiar los proyectos a favor de la resiliencia y la transición verde. Sin embargo, los partidarios de que el FMI se involucre más esgrimen que el FFRS es demasiado pequeño —hasta la fecha, apenas ha desembolsado una suma de USD 1.400 millones— y que el requisito de que ese financiamiento vaya acompañado de un programa de financiamiento ordinario del FMI resulta menos atractivo para muchos países a causa de la condicionalidad asociada y el consiguiente estigma a nivel de reputación.
Además, al igual que el financiamiento ordinario del FMI, el FFRS solo añade más deuda —aunque con plazos de vencimiento mucho mayores—, lo que limita a muchos países. Esa preocupación llevó a muchos de los defensores de esta opción a solicitar una revisión de las políticas en vigor relativas a la emisión y distribución de los derechos especiales de giro (DEG), que impulsan las reservas oficiales de los países miembros. Durante la pandemia, el FMI emitió DEG por un monto equivalente a USD 650.000 millones y, a pesar de que el 67% de ellos se destinaron a países ricos que no necesitaban ese financiamiento, esta medida alivió de manera considerable las presiones soportadas por los países de ingreso bajo y mediano. Quienes abogan por ampliar el impacto del FMI en la esfera del cambio climático se preguntan, ¿por qué no permitir una distribución amplia y periódica de DEG? Al mismo tiempo, también plantean la posibilidad de que la institución tenga que modificar las normas de asignación de DEG y centrarse en los países que lo necesitan, o vincular dichas asignaciones al gasto relativo al cambio climático.
El FMI también podría sacar partido a su poder de convocatoria para movilizar el financiamiento y la acción mundial en respuesta al cambio climático. Asimismo, este grupo sostiene que el Fondo, en cuanto organización internacional que acoge con regularidad reuniones de gobernadores y ministros de economía, podría sensibilizar acerca de las medidas financieras y de políticas que solo estos pueden adoptar para enfrentar el cambio climático. Según el documento estratégico publicado en 2021 por el FMI, “la mitigación del cambio climático es un bien público mundial y exige un nivel sin precedentes de cooperación y coordinación transfronterizas en materia de políticas. En cuanto institución multilateral de alcance mundial, el FMI puede contribuir a la coordinación de la respuesta en materia de políticas macroeconómicas y financieras”.
Paso a paso
Resulta más sencillo explicar las controversias en torno a cuál debe ser la misión del FMI en la esfera del cambio climático, que resolverlas. Es un ejemplo más de la amplia ambigüedad en la respuesta internacional al cambio climático. En los comunicados de los dirigentes mundiales, se reconoce con regularidad la gravedad de la amenaza, así como la necesidad de adoptar medidas urgentes y coordinadas. Sin embargo, los compromisos concretos a nivel de políticas y financiamiento flaquean.
En ese contexto, se antoja poco realista esperar que los países miembros del FMI alcancen un nuevo y ambicioso consenso que convierta la lucha contra el cambio climático en una prioridad fundamental del Fondo. De momento, también deberíamos descartar las distribuciones periódicas de DEG para financiar el gasto relacionado con el clima o la exigencia al Fondo, o a sus órganos rectores, de que contribuyan de manera fundamental a movilizar la respuesta financiera y en materia de políticas de la comunidad internacional.
Al mismo tiempo, no es factible ni sensato dar marcha atrás en los avances que ya ha logrado el FMI en lo que respecta a incorporar el cambio climático en su labor analítica, de supervisión y de fortalecimiento de las capacidades. Al contrario, se deberá prestar una atención más exhaustiva a estos aspectos a medida que vaya aumentando la presión soportada por los países para responder a las amenazas climáticas, y estos busquen la ayuda del Fondo. Debería incrementarse la importancia del FFRS como financiamiento del FMI. El Fondo también puede contribuir de manera fundamental, a través de su “liderazgo intelectual” o del “poder de las ideas”, a moldear la percepción y la sensibilización del público general sobre los vínculos entre el cambio climático y las perspectivas económicas de los países miembros.
Es posible que la respuesta más apropiada del FMI de cara al futuro en materia de cambio climático sea ir tanteando el terreno o, como dicen en China, paso a paso. El Fondo ya ha logrado avances considerables en la integración del cambio climático en sus actividades. Tras un comienzo vacilante, ha reforzado sus asociaciones con el Banco Mundial y otras instituciones con aptitudes y mandatos complementarios. Además, ha contratado a un equipo de especialistas que pueden ayudar a vincular la agenda climática con el enfoque y las habilidades tradicionales de la institución. Con toda seguridad, cada vez se escucharán más voces que pidan dar un paso al frente. El desafío para la institución radicará en aprovechar esas demandas de tal forma que beneficien a los países miembros y atraigan un apoyo más amplio.
Masood Ahmed es presidente del Centro para el Desarrollo Mundial.
Las opiniones expresadas en los artículos y otros materiales pertenecen a los autores; no reflejan necesariamente la política del FMI.
