Observaciones de las misiones

Chile: Declaración final del personal técnico sobre la misión de consulta del Artículo IV a Chile correspondiente a 2024

26 de noviembre de 2024

Washington, DC:

Los desequilibrios de la economía se han resuelto en gran medida. La actividad económica está creciendo en torno a su potencial y el balance de cuenta corriente ha seguido fortaleciéndose. Sin embargo, la recuperación ha sido desigual entre las industrias, el mercado laboral está rezagado y la presión inflacionaria aún no ha disminuido por completo. Las necesidades de políticas actuales son principalmente de naturaleza estructural. Las prioridades incluyen impulsar el crecimiento y el empleo a mediano plazo, fortalecer la posición fiscal, los colchones del sector financiero y las reservas internacionales, particularmente en un contexto global desafiante, y reducir aún más la desigualdad.

Si bien la economía está en líneas generales equilibrada, los riesgos han aumentado.

Para 2024 se espera que el PIB real se expanda un 2,3 por ciento, impulsado por exportaciones mineras y de servicios robustas, y entre un 2 y un 2,5 por ciento en 2025, dada la esperada recuperación de la demanda interna. Se espera que la inflación se mantenga por encima del objetivo del 3 por ciento hasta principios de 2026, principalmente debido al aumento acumulado del 60 por ciento en las tarifas eléctricas entre junio de 2024 y febrero de 2025. Además, la inflación subyacente ha aumentado en los últimos meses impulsada por mayores costos de transporte y una inflación de servicios con mayor rigidez a la baja. El déficit de cuenta corriente debería reducirse a 2,1 por ciento en 2024 y ampliarse ligeramente en 2025/26 debido a la esperada recuperación de la inversión. La tasa de desempleo se mantiene elevada, en parte debido a la debilidad cíclica en sectores intensivos en mano de obra como la construcción. Al mismo tiempo, pueden haber influido una combinación de otros factores, como el notable aumento de los salarios mínimos reales, perspectivas empresariales inciertas y nuevas regulaciones en el mercado laboral.

El entorno externo es más inestable e incierto. La volatilidad de los precios de las materias primas vinculada a las perspectivas económicas de los principales socios comerciales de Chile y el ritmo de la transición verde global es un riesgo externo importante. Asimismo, la incertidumbre que rodea a la política monetaria y fiscal en las economías avanzadas podría generar condiciones financieras restrictivas durante períodos más prolongados y volatilidad financiera. En el frente interno, persisten las preocupaciones sobre la delincuencia, la migración y la desigualdad, mientras que la polarización política está obstaculizando el progreso de las reformas.

Se necesita urgentemente un impulso al crecimiento potencial de Chile.

La convergencia de Chile hacia economías de mayores ingresos se ha estancado durante la última década. El modesto crecimiento potencial podría deberse en parte a las conexiones más débiles entre sus industrias en comparación con sus pares de rápido crecimiento de la OCDE en Asia y Europa del Este. En particular, el sector minero tiene vínculos limitados con otros sectores internos de la economía chilena.

Es necesario un mayor dinamismo económico para hacer frente a las presiones sociales y fiscales, para fortalecer la inclusión y abordar los desafíos del envejecimiento poblacional y el cambio climático. La estrategia de crecimiento del gobierno tiene aspectos importantes que pueden generar dividendos de crecimiento significativos si se implementan de manera rápida y consistente. Ya existen esfuerzos importantes en curso. Las prioridades incluyen:

• Agilizar las solicitudes de permisos de inversión y evaluaciones ambientales para facilitar la inversión haciendo el proceso más rápido y predecible. Estas medidas son de máxima prioridad ya que afectan a todos los sectores.
• Atraer inversiones, aumentar la producción y profundizar la cadena de valor para maximizar los beneficios de las nuevas oportunidades económicas relacionadas con la transición verde global, en particular la energía renovable y la industria del litio, dada la rica dotación de Chile de estos recursos.
• Facilitar la I+D, que aún es baja en Chile, y difundir mejor los beneficios del progreso tecnológico para mejorar el crecimiento de la productividad. En este contexto, la legislación propuesta sobre transferencia de tecnología podría estimular las actividades de investigación al aliviar las restricciones a los investigadores en las universidades estatales y permitirles crear o participar en empresas de tecnología y beneficiarse de los ingresos derivados de su investigación (por ejemplo, patentes).
• Mejorar la integración de las mujeres en el mercado laboral. A pesar de la exitosa reducción de la brecha de género en la participación laboral en aproximadamente 15 puntos porcentuales durante la última década, la participación de las mujeres todavía está 20 puntos porcentuales por debajo de la de los hombres. Para apoyar este objetivo, es fundamental ofrecer acuerdos de trabajo flexible y mejorar el acceso a servicios de sala cuna de calidad, incluso reemplazando la actual política que genera algunas distorsiones, por un programa más amplio y que tenga un financiamiento sostenible.

La llegada de las tecnologías digitales y la inteligencia artificial (IA) ofrece una oportunidad para mejorar la productividad. Sin embargo, es necesario abordar los impactos distributivos. Chile se encuentra entre los más expuestos a la IA en América Latina y podría beneficiarse significativamente de su adopción. El aumento de la productividad es particularmente prometedor en el sector de servicios privados y públicos. Promover la difusión de la tecnología, abordar las brechas de habilidades y apoyar la transición de los trabajadores mitigará los riesgos de reemplazo, garantizando que la adopción de la IA beneficie a la economía de manera amplia y equitativa.

Tras los rápidos aumentos recientes del salario mínimos real, el ritmo de nuevos aumentos del salario mínimo debería proceder con cautela dado el potencial impacto en el empleo formal. Considerar la creación de un mecanismo para fijar el salario mínimo permitiría aislar las decisiones futuras del ciclo político y tener en cuenta la evolución económica.

Se necesitan más esfuerzos para mejorar la posición fiscal y garantizar la sostenibilidad fiscal.

El objetivo a mediano plazo del gobierno de alcanzar una posición fiscal equilibrada para 2027 sigue siendo apropiado, pero se ha vuelto más desafiante. A pesar de los grandes esfuerzos, principalmente a través de recortes de gasto, es probable que el déficit fiscal de 2024 supere su objetivo debido al desempeño considerablemente inferior al esperado de los ingresos. Ingresos inferiores a los presupuestados en 2024 también pueden dificultar la política fiscal el próximo año. Por lo tanto, es positivo que el gobierno haya reducido su plan de gasto para 2025 en el contexto de las discusiones presupuestarias. Al mismo tiempo, en 2025 los planes de gasto corriente deberán seguir siendo ágiles y permitir ajustes en caso de que la movilización de ingresos sea inferior a la esperada, mientras que los proyectos de inversión se ejecuten para apoyar el crecimiento de la economía.

Para lograr una posición fiscal equilibrada en los próximos tres años, se necesitan medidas de política adicionales de al menos el 1 punto porcentual del PIB. La importante reforma de cumplimiento tributario podría cerrar parte de esa brecha si los rendimientos se materializan según lo previsto y estos ingresos adicionales no se asignan a nuevos gastos. Por lo tanto, el compromiso de alinear cualquier aumento del gasto estructural con mayores ingresos estructurales sigue siendo fundamental para la sostenibilidad fiscal. Al mismo tiempo, para brindar mayor protección a los más vulnerables, la intención de unificar los programas sociales podría mejorar su acceso, cobertura y eficacia.

La adopción de la Ley de Responsabilidad Fiscal, incluida la formalización del ancla de la deuda y objetivos fiscales estructurales anuales, ha fortalecido aún más el marco fiscal. Las áreas de mejora adicional incluyen:

• Mejorar aún más la transparencia de los flujos generadores de deuda pública que no forman parte del equilibrio fiscal (“partidas por debajo de la línea”), ya que se estima que han contribuido a alrededor de dos quintas partes del aumento total de la deuda en los últimos 15 años.
• Revisar los métodos de proyección utilizados actualmente, en línea con los planes del gobierno, dada la reciente volatilidad de los ingresos y los desafíos en proyecciones dado el contexto de cambios económicos relevantes.
• Preservar y reconstruir el tamaño del Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES) en el contexto de una estrategia a mediano plazo, incluso ahorrando ingresos extraordinarios, para fortalecer las reservas contra los riesgos de cola en un mundo más propenso a shocks.
• Finalmente, simplificar la presentación de las metas fiscales y de la ejecución del presupuesto en el Informe de Finanzas Públicas, con objeto de profundizar la comprensión del marco de reglas de equilibrio fiscal.

La reforma de las pensiones sigue siendo fundamental para garantizar pensiones adecuadas y abordar los costos fiscales del envejecimiento poblacional.

Aumentar las tasas de contribución a las pensiones y la cantidad de períodos en que las personas contribuyen a las pensiones es fundamental para garantizar pensiones para la vejez adecuadas y cuyo financiamiento sea sostenible. La pensión garantizada universal (PGU) ha fortalecido significativamente el pilar solidario del sistema ha elevado las tasas de reemplazo para muchos pensionados y ha reducido la pobreza en la vejez. Sin embargo, esto ha tenido un alto costo fiscal. Dado que se prevé que la proporción entre jubilados y población en edad de trabajar casi se duplicará en las próximas dos décadas, es fundamental contener estas presiones de gasto y al mismo tiempo mantener una sólida red de apoyo para los ciudadanos mayores. En particular, se debe considerar la posibilidad de hacer que la PGU esté focalizada en las personas mayores más vulnerables, y que sus aumentos estén limitados a la inflación. El plan de ahorro para pensiones individuales podría fortalecerse aún más alineando gradualmente la edad de jubilación de las mujeres con la de los hombres, vinculando la edad de jubilación a la esperanza de vida, adoptando el seguro de lagunas, e incentivando aún más la formalización del mercado laboral.

En cuanto a la política monetaria, la meta de inflación del 3% está al alcance.

Una estrategia cautelosa y dependiente de los datos es necesaria para determinar el ritmo de futuros recortes de la tasa de política monetaria. La tasa de política monetaria real se encuentra actualmente alrededor de su rango neutral estimado de 0,5-1,5%, con el aumento de la inflación desde junio asociado en gran medida a las alzas de las tarifas eléctricas. Sin embargo, existen presiones sobre la inflación en ambas direcciones. Por un lado, la inflación subyacente (que excluye los cambios en los precios de la electricidad) mostró una dinámica alcista en los últimos meses, y la depreciación del peso podría sumar presiones inflacionarias. Por otro lado, las tasas de interés a largo plazo en Estados Unidos se han mantenido altas, resultando en condiciones financieras internas restrictivas. Este hecho, acompañado de la debilidad del mercado laboral y el planeado ajuste fiscal podrían mitigar en cierta medida la presión inflacionaria.

Reconstruir los colchones de reservas internacionales es importante para mejorar la resiliencia.

Si bien el tipo de cambio flexible cumple un papel fundamental como amortiguador, el acceso a liquidez internacional del Banco Central de Chile puede proporcionar una protección adicional contra posibles shocks externos. Esto resalta la importancia de incorporar un marco integral de liquidez internacional en la estrategia de estabilidad financiera de largo plazo del Banco Central de Chile, reanudando, cuando las condiciones de mercado sean apropiadas, el programa de acumulación de reservas internacionales para reestructurar la composición actual de reservas internacionales y otros colchones de liquidez. La estrategia y el diseño operativo deben seguir manteniendo altos estándares de transparencia, ser persistentes y robustos ante los cambios en los riesgos externos y minimizar las distorsiones en el mercado cambiario.

Las políticas del sector financiero deben seguir reforzando la resiliencia.

El sistema financiero se encuentra en general sólido y resiliente, aunque las vulnerabilidades relacionadas con el sector inmobiliario han ido en aumento. Se proyecta una recuperación de este último sector a medida que los recortes previos a la tasa de política monetaria se transmitan gradualmente a tasas de interés de largo plazo. Además, existen varios mitigantes de los riesgos crediticios, incluida la alta proporción de hipotecas a tasa real fija y los estrictos estándares de otorgamiento de crédito. No obstante, en un escenario de riesgo, el estancamiento del sector inmobiliario —debido a tasas de interés de largo plazo más altas durante más tiempo o un crecimiento económico más lento de lo esperado— podría generar pérdidas en bancos y aseguradoras. Los supervisores deberán monitorear cuidadosamente la calidad de la cartera y las provisiones de los bancos y las aseguradoras, cerrando brechas de datos sobre bienes raíces comerciales y seguir mejorando los modelos de prueba de estrés para evaluar de manera integral los riesgos asociados con el sector inmobiliario.

Los retiros de los fondos de pensiones y el aumento de la deuda pública han seguido transformado el mercado financiero de Chile. Como la profundidad del mercado de capitales local ha disminuido con los retiros de los fondos de pensiones, los mercados financieros se han vuelto más volátiles y sensibles a los shocks. Además, en este contexto de menor demanda de bonos locales y aumento de las emisiones deuda pública, las corporaciones no financieras y el gobierno han tenido que recurrir en mayor medida a mercados financieros externos. Aunque estos cambios no plantean riesgos inmediatos, un aumento de la tasa de contribución a las pensiones aumentaría el ahorro de la economía y profundizaría el mercado de capitales local.

Es importante seguir aplicando las recomendaciones del Programa de Evaluación del Sector Financiero de 2021 (FSAP por sus siglas en inglés) y otras medidas para mejorar la resiliencia. La decisión del banco central de establecer el nivel neutral del requerimiento de capital contracíclico en 1 porciento de los activos ponderados por riesgo con una ruta de implementación gradual y contingente, que considera otros requisitos de capital, otorga a los bancos previsibilidad. Otras prioridades incluyen (i) completar la implementación de los requisitos de capital y liquidez de Basilea III, (ii) implementar la Ley de Resiliencia del Mercado Financiero para ayudar a desarrollar el mercado de repos interbancarios, mejorando la capacidad del BCCh para responder a situaciones de dificultades financieras y fortaleciendo el marco de gestión de liquidez de los fondos mutuos, (iii) continuar avanzando con la adopción de un seguro de depósitos financiado por la industria y un marco de resolución bancaria, y (iv) fortalecer la supervisión consolidada de los conglomerados financieros. Otorgar independencia presupuestaria a la Comisión para el Mercado Financiero ayudaría a garantizar un presupuesto adecuado que sea acorde con sus crecientes responsabilidades y las complejidades del sector financiero, como por ejemplo la ciberseguridad y la tecnología financiera.

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El equipo de la misión del FMI desea agradecer a las autoridades chilenas y otras contrapartes por las discusiones abiertas y constructivas y su hospitalidad.