Observaciones de las misiones

México: Declaración del personal técnico al término de la misión de la Consulta del Artículo IV correspondiente a 2023

4 de octubre de 2023

La economía mexicana se encuentra en plena expansión.Se espera que el crecimiento sea del 3.2% en 2023, impulsado por la solidez del consumo del sector privado y la inversión, así como por un notable vigor de los sectores de servicios, la construcción y la producción de automóviles. Esto se ha traducido en unas tasas de desempleo históricamente bajas y unas tasas de utilización de la capacidad productiva históricamente altas. Las autoridades han mantenido la deuda pública bajo control. La política monetaria se centra acertadamente en reducir la inflación.

Se prevé que el crecimiento económico se modere a 2.1% en 2024. Aunque se flexibilizará la política fiscal, lo que aumentará su carácter procíclico, su efecto sobre el crecimiento se verá limitado por restricciones de capacidades de producción, la continuidad de una política monetaria restrictiva y la ralentización del crecimiento en Estados Unidos. Mantener la tasa de referencia de política monetaria en los niveles actuales hasta mediados de 2024, debe permitir que la inflación vuelva al objetivo de Banxico en 2025. Los riesgos para las perspectivas de crecimiento están equilibrados en términos generales. Un crecimiento más fuerte de lo previsto en Estados Unidos o un multiplicador fiscal mayor a lo esperado podrían impulsar el crecimiento en México. Sin embargo, un incremento de la aversión al riesgo a nivel mundial, una trayectoria de tasas de interés más altas en las economías avanzadas o retrasos en la ejecución de proyectos de infraestructuras clave en México afectarían la producción económica. Los riesgos para la inflación se consideran sesgados ligeramente al alza.

Para garantizar un crecimiento sostenible e inclusivo en un entorno mundial complejo será necesario un amplio conjunto de reformas. La reestructuración de las cadenas de suministro mundiales que está en curso brinda una gran oportunidad a México. En particular, la proximidad de México a Estados Unidos y sus profundos vínculos comerciales con este país lo convierten en un destino clave para la localización de procesos productivos cercana al mercado estadounidense. Sin embargo, para aprovechar este potencial y competir con otras zonas de producción será necesario abordar los problemas estructurales a los que se enfrenta México desde hace tiempo y, al mismo tiempo, seguir aplicando políticas macroeconómicas prudentes. Para ello será necesario aumentar y orientar mejor la inversión pública, mejorar la gobernanza, incrementar el acceso a las fuentes nacionales de financiamiento aumentar la participación de la mujer en la fuerza laboral y orientar el consumo hacia fuentes de energía más limpias.

Política fiscal

Los resultados previstos para 2023 prolongarían la trayectoria de cumplimiento de los objetivos fiscales de las autoridades. Se prevé que el déficit global se sitúe en 3.9% del PIB en 2023, lo que supone un aumento del 0.5% del PIB en el saldo primario estructural. El débil desempeño de los ingresos solo se compensa parcialmente con una limitación de los gastos de capital. A pesar del aumento del déficit fiscal, se espera que la deuda bruta del sector público disminuya a 52.7% del PIB a finales de 2023 y que se mantenga estable, con una probabilidad alta, a mediano plazo.

La trayectoria fiscal prevista para 2024 es innecesariamente procíclica. Las presiones presupuestarias derivadas de la disminución de los ingresos se ven agravadas por un aumento selectivo del gasto corriente (es decir, salarios, pensiones y gasto social) y mayores gastos anticipados para completar los proyectos de inversión emblemáticos. El aumento previsto del déficit hasta 5.4% del PIB —un impulso fiscal del 2.4% del PIB potencial— estimulará la demanda en un momento en el que la economía funciona por encima de su capacidad y la inflación aún no ha regresado al objetivo del banco central. Es probable que esto se traduzca en una trayectoria ascendente de las tasas de interés, una moneda más fuerte, una deuda elevada en relación con el PIB y una disminución de la inflación más lenta de lo que sería en otro caso. Por lo tanto, una orientación de la política fiscal más estricta sería más consistente con los esfuerzos de Banxico por lograr que la inflación vuelva al objetivo.

El claro registro del apoyo brindado a Pemex en el presupuesto de 2024 —tanto gastos fiscales como transferencias directas— constituye un avance positivo. El cambio en la presentación de informe aumenta la transparencia y ayudará a facilitar el debate sobre las disyuntivas entre destinar recursos públicos a Pemex en lugar de a otras prioridades presupuestarias. La continuidad del apoyo presupuestario destinado a Pemex debe condicionarse a planes viables para reducir los riesgos de viabilidad comercial de la empresa.

El próximo gobierno deberá tomar decisiones difíciles para mantener la trayectoria fiscal a mediano plazo. Se prevé una gran consolidación fiscal para 2025 que frenará considerablemente el crecimiento y neutralizará el impulso previsto para 2024. Para cumplir estos objetivos serían necesarias medidas fiscales significativas de alrededor de 2.5% del PIB, que incidirían principalmente en el aumento de los ingresos no petroleros (que están muy por debajo de los de América Latina y los países de la OCDE). Estas medidas consistirían en i) eliminar la tasa cero del IVA y racionalizar las exenciones; ii) ampliar el impuesto sobre la renta de las personas físicas, y iii) aumentar los impuestos sobre la propiedad.

Un marco fiscal más sólido a mediano plazo reforzaría la credibilidad de la política fiscal y garantizaría una mayor coherencia en la articulación de las políticas públicas. Entre los cambios deberían incluirse: i) un marco presupuestario creíble a mediano plazo ; ii) la creación de espacio fiscal adicional para adoptar una política fiscal más anticíclica en el futuro; iii) cláusulas liberatorias más claras que se limiten a circunstancias excepcionales específicas; iv) el anclaje de políticas públicas para conseguir una trayectoria descendente de la relación deuda/PIB, y v) la mejora de la capacidad de proyección fiscal. Este marco fiscal consolidaría el compromiso de responsabilidad fiscal que el gobierno mantiene desde hace tiempo.

El aumento de la transparencia de las estadísticas fiscales mejoraría la rendición de cuentas. Las transacciones financieras realizadas por y entre entidades públicas —incluidos los fondos fiduciarios, las empresas afiliadas al Estado y las empresas de desarrollo— precisan información más sólida y transparente de los resultados fiscales que se ajuste a las prácticas contables internacionales. Esto es particularmente importante si se tiene en cuenta la creciente presencia del Estado en el sector energético y otros sectores previstos por las autoridades. La mejora de las estadísticas permitirá apreciar mejor la disyuntiva entre las demandas contrapuestas de recursos públicos, así como los posibles riesgos fiscales y los pasivos contingentes en los que se está incurriendo.

Política monetaria

La política monetaria proactiva de Banxico ha sido fundamental para contrarrestar las presiones inflacionarias. Los sucesivos aumentos de la tasa de referencia de política monetaria y la mejora en la comunicación sobre la orientación futura de la política monetaria han mantenido ancladas las expectativas de inflación de largo plazo y han provocado un retroceso del repunte de la inflación registrada en 2021-2022. Sin embargo, la inflación aún no se sitúa en una trayectoria descendente duradera. En particular, la inflación de los servicios se ha mostrado persistente, posiblemente como reflejo de un retraso en la transmisión de las presiones sobre los costos. El presupuesto expansivo para 2024 —que incluye un aumento del gasto concentrado en el período inicial— representa un reto adicional en el corto plazo para las perspectivas inflacionarias. Por ello, la política monetaria debe seguir siendo restrictiva hasta que los indicadores de inflación se encaminen decididamente hacia el objetivo del banco central. Sobre la base de las perspectivas macroeconómicas actuales, es probable que esto requiera retrasar una reducción de la tasa de interés de referencia hasta mediados de 2024.

Tras un período de cambios significativos en la política monetaria y las prácticas monetarias de México, hay margen para que Banxico emprenda una revisión interna estratégica de sus operaciones y comunicaciones. El mandato jurídico de Banxico con respecto a los objetivos de inflación ha sido útil para México. A lo largo de los años, Banxico ha mejorado sus prácticas de comunicación, incluyendo más recientemente el facilitar proyecciones de inflación y comunicaciones cualitativas sobre la orientación futura de la política monetaria. En este contexto, sería útil evaluar el impacto de estas innovaciones aprovechando las experiencias de otros países y sugiriendo el alcance de posibles cambios en los procesos de toma de decisiones, las prácticas de comunicación, las proyecciones y los análisis. Esta evaluación podría incluir un análisis para determinar si está justificado proporcionar más información sobre las proyecciones de Banxico, incluidos los supuestos en las que se basan (como la trayectoria de la tasa de referencia).

Las autoridades siguen decididas a recurrir a la flexibilidad del tipo de cambio para facilitar el ajuste a los shocks externos e internos. El Marco Integrado de Políticas Públicas del FMI no identifica fricciones materiales que justifiquen intervenciones cambiarias regulares en México. La profundidad y liquidez de los mercados de divisas, así como los limitados ajustes cambiarios en los balances nacionales, justifican limitar la intervención cambiaria a los casos en los que exista una clara perturbación del correcto funcionamiento del mercado de divisas. La tasa de referencia debería seguir siendo el principal instrumento para anclar las expectativas de inflación y mantenerla en el objetivo de Banxico de 3%.

Políticas financieras

Como se subraya en la Evaluación de la estabilidad del sistema financiero (PESF) de 2022, el sistema financiero se mantiene firme frente a los choques. Los coeficientes de capital son sólidos y las pruebas de estrés de Banxico muestran que los niveles de capital se mantendrían por encima del nivel mínimo reglamentario incluso en los escenarios a la baja más severos. Esta resiliencia sistémica se demostró a principios de este año, cuando surgieron tensiones en los sistemas financieros de algunas economías avanzadas. Las instituciones financieras mexicanas se mantuvieron aisladas de los efectos de contagio, a pesar de una breve caída de los precios de las acciones de los bancos nacionales. En particular, el sistema no registró salidas de depósitos significativas. Aunque recientemente han surgido tensiones en algunas instituciones financieras no bancarias, es poco probable que el sector plantee riesgos sistémicos dado su tamaño relativamente pequeño.

Las autoridades han logrado importantes avances en la aplicación de las recomendaciones del PESF. Las autoridades están examinando sus herramientas macroprudenciales. Banxico y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), junto con otras autoridades financieras mexicanas, están actualizando sus capacidades para vigilar y responder a los ciberataques. Banxico también ha introducido medidas para ampliar su marco de pruebas de estrés en materia de liquidez. Aún quedan algunas áreas por abordar, incluyendo la mejora de la autonomía de los organismos de regulación financiera y el fortalecimiento de la protección jurídica de los supervisores.

Sigue siendo prioritario subsanar las brechas pendientes en el marco de la lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo (ALD/LFT). La creación de un registro de propiedad efectiva ayudaría a garantizar la transparencia de las empresas y a mitigar los riesgos derivados del uso indebido de entidades jurídicas con fines delictivos. La CNBV y el Servicio de Administración Tributaria (SAT) deben alinear sus actividades de supervisión con los posibles riesgos derivados de la delincuencia organizada, el narcotráfico, la corrupción, la evasión fiscal y los fondos extranjeros provenientes de actividades delictivas. Los diversos organismos encargados de la lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo y contra la corrupción podrían estrechar su colaboración.

Reformas estructurales

Para que el crecimiento sea más inclusivo y sostenible son necesarias reformas ambiciosas. El crecimiento del producto per cápita en México ha sido inferior al de sus homólogos a pesar de su apertura comercial, los costos moderados de su mano de obra, los aumentos de la productividad derivados de la inversión extranjera y su integración en las cadenas de suministro de América del Norte. Las recientes medidas adoptadas por las empresas estadounidenses para diversificar las cadenas de suministro han dado lugar a un aumento de la adquisición de insumos procedentes de México. Sin embargo, para asegurar los posibles beneficios de las redes existentes y la proximidad a Estados Unidos será necesario un nuevo conjunto de reformas para revitalizar la oferta. Entre ellas deberían figurar el fomento de la participación laboral de las mujeres, el fortalecimiento de la gobernanza, la mejora de las infraestructuras públicas y la intensificación de la profundización financiera.

Para que el crecimiento sea más inclusivo y sostenible son necesarias reformas ambiciosas. El crecimiento del producto per cápita en México ha sido inferior al de sus homólogos a pesar de su apertura comercial, los costos moderados de su mano de obra, los aumentos de la productividad derivados de la inversión extranjera y su integración en las cadenas de suministro de América del Norte. Las recientes medidas adoptadas por las empresas estadounidenses para diversificar las cadenas de suministro han dado lugar a un aumento de la adquisición de insumos procedentes de México. Sin embargo, para asegurar los posibles beneficios de las redes existentes y la proximidad a Estados Unidos será necesario un nuevo conjunto de reformas para revitalizar la oferta. Entre ellas deberían incluir el fomento de la participación laboral de las mujeres, el fortalecimiento de la gobernanza, la mejora de las infraestructuras públicas y la intensificación de la intermediación financiera.

Impulsar la participación laboral de las mujeres y eliminar los obstáculos jurídicos al empoderamiento económico de las mujeres mejoraría el crecimiento potencial y elevaría los niveles de vida. La brecha entre la tasa de participación de la fuerza laboral masculina y femenina en México se encuentra entre las más altas de los países de la OCDE, a pesar de los avances considerables en la eliminación de los impedimentos institucionales para las mujeres. Las políticas fiscales y las reformas legales específicas podrían ayudar a cerrar las brechas de género, entre ellas: i) garantizar la igualdad de remuneración por trabajo del mismo valor; ii) mejorar las licencias de maternidad, paternidad y parentales; iii) invertir más en atención sanitaria materna y cuidado infantil; iv) reducir el trabajo no remunerado de cuidados familiares; v) garantizar a las mujeres el pleno recurso de la pensión pública; vi) abordar las desigualdades en el ámbito de la educación, y vii) reforzar las prácticas de presupuestación con perspectiva de género y la recopilación de datos socioeconómicos relacionados con género.

La mejora de la gobernanza mejoraría el clima empresarial. Una mejor coordinación entre los niveles nacional, estatal y municipal sería fundamental para aplicar eficazmente el marco anticorrupción existente y garantizar su correcto cumplimiento. Aprovechar el marco de lucha contra el lavado de dinero —mejorando la diligencia debida en relación con las personas políticamente expuestas, reportando las transacciones sospechosas y garantizando la transparencia de las entidades— podría ayudar a prevenir, detectar y disuadir los ingresos derivados de la corrupción y la evasión fiscal. La misión espera la decisión de México de participar en la evaluación voluntaria del FMI que aborda los aspectos transnacionales de la corrupción, la cual reconoce la solidez del actual marco ALD y las reformas institucionales y jurídicas contra los sobornos al tiempo que recomienda adoptar medidas adicionales para garantizar una protección adecuada de los declarantes, aclarar la responsabilidad de las personas jurídicas y promover la observancia efectiva de las normas.

La mejora de la infraestructura y la reducción de la burocracia contribuirían a atraer capital privado. Subsanar deficiencias críticas en infraestructura de transporte, agua y energía ayudaría a satisfacer las crecientes necesidades de las empresas que invierten en México. La agilización de los trámites aduaneros, la simplificación de los procesos de concesión de licencias y permisos (por ejemplo, en el ámbito del transporte por carretera y la intermediación de agentes de aduanas) y la eliminación de las restricciones a la inversión extranjera directa (por ejemplo, en el sector del transporte) fomentarían la inversión y alentarían la transferencia de tecnología.

La profundización de la intermediación financiera nacional podría proporcionar recursos para la inversión privada. Los esfuerzos realizados en los últimos años han ampliado el acceso al crédito, han aumentado la disponibilidad de sucursales bancarias y productos financieros, han mejorado la transparencia del sector financiero, han incrementado la conectividad digital y han fomentado la innovación financiera. Estas iniciativas podrían complementarse con una reducción de los obstáculos a la recuperación de los activos en garantía (entre otras cosas, reforzando el funcionamiento del sistema judicial), invirtiendo en mejorar la educación financiera, mayor transparencia de los productos financieros y una expansión del acceso a Internet en zonas remotas.

Abordar el cambio climático puede proporcionar fuentes de energía más duraderas, pero requerirá una estrategia global bien secuenciada. A medida que las empresas multinacionales incorporan las normas ambientales a sus decisiones de ubicación, incentivar la transición a la energía solar y eólica tiene la capacidad de fomentar la inversión industrial al tiempo que satisface los objetivos gubernamentales en materia de emisiones. Las nuevas inversiones en el sector de los hidrocarburos deberían internalizar el potencial de cambio de la demanda mundial de hidrocarburos, sobre todo teniendo en cuenta que México es un productor con costos relativamente elevados. Las autoridades han introducido un impuesto sobre el carbono y esbozado una estrategia para combatir la deforestación, aumentar la cuota de ventas de vehículos eléctricos hasta el 50% del total de ventas de automóviles en 2030, crear un mercado de bonos verdes y establecer un mecanismo de comercialización de las emisiones de carbono. Será importante que el aumento de la atención prestada a la electrificación vaya acompañado de un cambio hacia fuentes de generación renovables y con bajas emisiones de carbono. Aumentar el impuesto al carbono —o el precio sombra del carbono en el mecanismo de comercialización de las emisiones de carbono— a unos 50 dólares por tonelada sería coherente en líneas generales con los objetivos de las autoridades en materia de emisiones.

El equipo del FMI desea dar las gracias a las autoridades mexicanas y a otros interlocutores por su apoyo, su hospitalidad y los diálogos constructivos que se entablaron.