Observaciones de las misiones

El Salvador: Declaración del personal técnico al término de la misión del Artículo IV correspondiente a 2023

10 de febrero de 2023

Washington, DC: Una misión del Fondo Monetario Internacional (FMI), encabezada por el Sr. Raphael Espinoza, mantuvo discusiones virtuales durante los días 26 y 27 de enero, y visitó San Salvador del 30 de enero al 8 de febrero para la realización de la consulta del Artículo IV de 2023. Al final de la visita, la misión emitió la siguiente declaración:

Evolución económica, perspectivas y riesgos

Las políticas para reforzar el crecimiento a mediano plazo son piezas claves del plan económico del gobierno. Se están implementando reformas para subir el crecimiento potencial dirigidas a la mejora de la seguridad (Plan Control Territorial), la diversificación de la economía (por ejemplo, mediante la promoción del turismo a través de Surf City), la reducción de los costos del comercio y la disminución del tiempo necesario para realizar trámites administrativos. El gasto en educación ha aumentado (de 3.6 a 5.0 por ciento del PIB entre 2019 y 2022) y se están realizando esfuerzos para desarrollar las habilidades digitales de los ciudadanos mediante la asociación con empresas Fintech. El efecto positivo y sostenible de estas reformas depende de los esfuerzos para reforzar la estabilidad macroeconómica.

A pesar de choques adversos, la economía salvadoreña creció a un ritmo robusto el año pasado. Se estima que la economía creció 2.8 por ciento en 2022, impulsada por la demanda interna. La recuperación total de la actividad con respecto a los niveles previos a la pandemia fue impulsada por la respuesta eficaz del gobierno a la crisis sanitaria. Desde marzo de 2022, la reducción sin precedentes de la delincuencia y los fuertes ingresos por remesas y turismo han contribuido a la robusta dinámica de la actividad y la inversión. Entre tanto, la inflación anual promedio alcanzó el 7.2% el año pasado.

Sin embargo, las vulnerabilidades aumentaron en 2022. Se estima que el déficit de cuenta corriente creció hasta alrededor del 8 por ciento del PIB, debido al debilitamiento de los términos de intercambio y al crecimiento del volumen de las importaciones. Aunque el déficit fiscal global se redujo a alrededor de 2.5 por ciento del PIB, las reservas internacionales han caído a cerca de 2 meses de importaciones y el saldo de deuda interna de corto plazo se ubica en 8¾ por ciento del PIB. Con el pago de un eurobono en enero de 2023, los diferenciales del EMBI han seguido bajando, pero el Ministerio de Hacienda sigue careciendo de acceso a los mercados internacionales de capitales.

Bajo un escenario base, se proyecta que el crecimiento se modere y se mantengan los desequilibrios macroeconómicos. Se prevé que el PIB real crezca un 2.4 por ciento en 2023, por arriba de su promedio histórico, impulsado por el consumo privado, la inversión pública y el turismo, con una inflación anual promedio moderándose hasta el 4.1 por ciento, debido al descenso de los precios mundiales de las materias primas. Se espera que la mejora de los términos de intercambio contribuya a reducir el déficit de cuenta corriente este año, aunque seguirá siendo elevado (5.4 por ciento del PIB), y la política fiscal será expansiva. En un escenario base sin acceso al mercado, se prevé un aumento de la deuda pública de corto plazo, impidiendo el restablecimiento de colchones de reservas adecuados.

En este contexto, los riesgos para las perspectivas son elevados y se inclinan hacia la baja. Por el frente externo, una desaceleración marcada en Estados Unidos podría perjudicar las exportaciones y las remesas, especialmente si se ralentiza el mercado laboral estadounidense. Una caída de los flujos de capital privados netos podría forzar a una mayor corrección de la cuenta corriente, con implicaciones negativas para el crecimiento. En el plano interno, las desviaciones sobre las políticas públicas podrían debilitar la confianza de los inversores y choques de liquidez podrían frenar el crédito al sector privado y el crecimiento. No pueden descartarse choques debidos al cambio climático y a otras catástrofes naturales. En el plano al alza, la mejora de la situación de seguridad podría dar un impulso mayor de lo previsto a la inversión privada y al crecimiento, reducir la emigración y fomentar el retorno de migrantes.

Política Fiscal

El desarrollo de un plan fiscal y de financiamiento completo y ambicioso, destinado a reconducir la deuda a una senda sostenible y a facilitar el acceso al mercado internacional de capitales, es la máxima prioridad. La deuda pública ha descendido hasta el 77 por ciento del PIB en 2022, pero sigue siendo elevada y se encuentra en una senda insostenible. Deberían continuar los esfuerzos para lograr su sostenibilidad en el mediano plazo. En este contexto, es necesaria una consolidación fiscal inclusiva y favorable al crecimiento, respaldada por medidas estructuralmente sólidas que asciendan a alrededor de 3½ por ciento del PIB en los próximos tres años, que impulse la confianza del mercado y proteja el gasto prioritario en lo social y en infraestructuras. La consolidación debería complementarse con un plan de financiación completo que gradualmente restablezca los colchones de reserva, evite la dependencia excesiva en la deuda interna de corto plazo y vuelva a los mercados de capitales internacionales a costos menores en el mediano plazo.

A partir de este año, es necesario redoblar los esfuerzos para desarrollar un conjunto equilibrado y bien articulado de medidas que apoyen la consolidación. Si bien el presupuesto aprobado para 2023 mantiene el gasto primario sin cambios en términos reales, es necesario un mayor esfuerzo para afrontar las limitantes al financiamiento, en el contexto de una disminución prevista de los ingresos. Las principales áreas de interés son las siguientes:

• Ingresos tributarios. Tras un periodo de ingresos cíclicamente altos, los logros del plan anti-evasión deben preservarse y debería considerarse el aumento de la tasa de impuestos sobre el consumo.
• Remuneraciones públicas. A pesar de algunos esfuerzos por contener el gasto salarial en el presupuesto de 2023, se prevé que el gasto en remuneraciones siga superando el 11 por ciento del PIB. Por ello, debería considerarse la derogación de los mecanismos especiales de indexación salarial y una reforma del servicio civil que refuerce el vínculo entre cualificaciones y retribuciones, así como el redimensionamiento del empleo público.
• Subsidios energéticos. Aunque se han dado pasos positivos para poner fin a la congelación de los precios de la gasolina y el diésel en 2022 (con un costo de 1¾ por ciento del PIB), debería considerarse la eliminación del subsidio universal al GLP (Fondo de estabilización) y mejorar la focalización del subsidio al GLP basada en una tarjeta (Tarjeta Solidaria). Para fortalecer los controles y limitar pérdidas, debería desarrollarse la capacidad de la recién creada unidad de subsidios en el Ministerio de Hacienda.
• Pensiones . Dadas las tendencias demográficas, sigue siendo necesario reforzar los incentivos y la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones para limitar los pasivos contingentes y fomentar el desarrollo del mercado de capitales. En este sentido, las características del sistema de pensiones tras la reforma recientemente promulgada deberían evaluarse periódicamente sobre la base de un nuevo estudio actuarial independiente. Concretamente, el aumento del 30 por ciento de los derechos de pensión acelerará las disminuciones de fondos de las cuentas de capitalización y, probablemente, se traducirá en mayores pasivos del gobierno a mediano plazo. Del mismo modo, aunque el canje de deuda propuesto entre los antiguos bonos emitidos por el Fideicomiso de Obligaciones Provisionales (FOP) y los nuevos bonos emitidos por el Instituto Salvadoreño de Pensiones (ISP) podría proporcionar cierto alivio temporal de caja al gobierno, reduciría los fondos disponibles para la inversión privada y acentuaría la concentración de fondos en títulos del sector público. Importantemente, la reforma podría crear grandes pasivos contingentes, ya que la nueva ley concede una garantía pública general para todos los derechos relacionados con las pensiones.

Sector Financiero

El sector bancario se mantiene saludable, pero se requieren medidas oportunas para reestablecer los colchones de estabilidad financiera. Con la mayoría de las medidas de flexibilidad relacionadas con el COVID ya retiradas, la solvencia y la calidad de los activos bancarios han demostrado ser resilientes, con una tasa de mora de 1.8 por ciento. Sin embargo, en el contexto de restricciones financieras, los requerimientos de reserva se han reducido a la mitad desde 2019, y los colchones de liquidez de todo el sistema han disminuido. Como resultado, la exposición de los bancos al gobierno ha aumentado, alcanzando el 11.1 por ciento del total de activos bancarios. La consolidación fiscal y el plan de financiamiento propuestos, junto con reformas regulatorias que restaurasen los requisitos de reserva a al menos el 15 por ciento de los depósitos, fortalecerían los colchones de liquidez bancarios sin socavar el crédito privado. Esto debería complementarse con la aprobación del proyecto de Ley de Estabilidad Financiera, esfuerzos para recapitalizar al Banco Central de Reserva y una revisión del marco legal para los bancos cooperativos. La infraestructura de pagos del Banco Central (Transfer 365) está mejorando rápidamente los pagos minoristas y cuenta con un alto potencial para la inclusión financiera.

Los riesgos del Bitcoin deberían ser abordados. Si bien los riesgos no se han materializado hasta el momento debido al limitado uso de Bitcoin —como sugieren datos de encuestas y remesas— su uso podría crecer dado su estatus de moneda de curso legal y las nuevas reformas legislativas para fomentar el uso de cripto activos, incluyendo bonos tokenizados (Ley de Activos Digitales). En este contexto, persisten los riesgos subyacentes a la integridad y estabilidad financieras, la sostenibilidad fiscal y la protección del consumidor, y las recomendaciones del Artículo IV de 2021 siguen siendo válidas. Mayor transparencia sobre las transacciones del gobierno en Bitcoin y la situación financiera de la billetera estatal ( Chivo) sigue siendo esencial, especialmente para evaluar las contingencias fiscales subyacentes y los riesgos de contraparte.

La financiación de compras de Bitcoin mediante la emisión de valores tokenizados debería evitarse debido a los riesgos fiscales. Dados los riesgos legales, la fragilidad fiscal y la naturaleza en gran parte especulativa de los cripto mercados, las autoridades deberían reconsiderar sus planes de ampliar la exposición del gobierno a Bitcoin, incluida la emisión de bonos tokenizados. El uso de fondos por parte de la nueva Administración del Fondo Bitcoin debería seguir controles de gastos ordinarios y prácticas de buena gobernanza. Las garantías dadas por la nueva Ley de Activos Digitales deberían ser equivalentes a las de las regulaciones de valores tradicionales.

Aspectos de gobernanza

Una gobernanza sólida, transparencia fiscal y rendición de cuentas son fundamentales para mejorar la gestión de los recursos, reducir los costos de financiamiento y fortalecer la confianza.

• Transparencia fiscal. Las auditorías sobre el gasto de emergencia relacionado con la pandemia financiado por el Instrumento de Financiación Rápida de 2020 del FMI y el préstamo de emergencia del BID deberían finalizarse en 2023. Chivo debería ser auditado y la auditoría del Fideicomiso Bitcoin (FIDEBITCOIN) finalizará pronto. Los estándares de transparencia fiscal vigentes antes de la suspensión de la Ley de Responsabilidad Fiscal deberían volver al mismo nivel que existía antes del inicio de la pandemia. Específicamente, deberían publicarse los planes macro-fiscales y de financiamiento de mediano plazo; mientras que las estadísticas fiscales deberían alinearse con estándares internacionales
• Anti-Lavado de Dinero/Contra el Financiamiento del Terrorismo (ALD/CFT), lucha contra la corrupción y compras públicas. La armonización de la Ley de Enriquecimiento Ilícito de los Funcionarios Públicos y del Código Penal con los estándares establecidos por la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, Grupo de Acción Financiera Internacional y G20 está casi concluida. La actualizada legislación en ALD/CFT, que incluye normas adicionales para los Proveedores de Servicios de Activos Virtuales (PSAV), se está armonizando con la evaluación nacional de riesgos del país, y este trabajo debería concluirse pronto. La Unidad de Inteligencia Financiera está reforzando su capacidad institucional para poder supervisar e investigar adecuadamente las actividades sospechosas, incluidas en los PSAV. La propuesta de Ley de Compras Públicas, la cual requiere la comunicación de información sobre el beneficiario final, tiene el potencial de mejorar la eficiencia del gasto público. Las condiciones bajo las cuales puedan aprobarse marcos especiales de contratación pública deberían estrecharse. Deberían proseguir los esfuerzos para proteger la independencia judicial y garantizar un acceso imparcial al sistema judicial con el fin de atraer inversiones y mejorar el clima de negocios en El Salvador.

La misión agradece a las autoridades y demás contrapartes su hospitalidad, diálogo constructivo sobre políticas y productiva colaboración.