Observaciones de las misiones

Chile: Declaración al término de la misión del Artículo IV correspondiente a 2022

28 de octubre de 2022

Washington, DC: Una misión del Fondo Monetario Internacional (FMI) se reunió con las autoridades chilenas del 18 al 27 de octubre para analizar la evolución económica reciente y las prioridades en materia de políticas. En esta declaración al término de la visita se resumen las principales conclusiones de la misión.

1. Tras una notable recuperación posterior a la pandemia de COVID-19, la economía chilena está experimentando una transición necesaria hacia un crecimiento más sostenible. Gracias a una respuesta política multifacética, eficaz, considerable y bien coordinada, la economía se recuperó muy rápidamente de las secuelas de la pandemia, provocando la acumulación de desequilibrios macroeconómicos. En un entorno caracterizado por una brecha del producto positiva, fuertes presiones inflacionarias y un abultado déficit de la cuenta corriente, las autoridades han endurecido debidamente las políticas macroeconómicas, sin dejar de apoyar el empleo que se encuentra rezagado ni de proteger a los más vulnerables. Se proyecta que el crecimiento del PIB disminuya de 11,7 por ciento en 2021 a 2,1 por ciento en 2022, y que se sitúe en un 1,3 por ciento negativo en 2023, para después retornar a la tasa potencial estimada de 2,5 por ciento a mediano plazo.

2. La balanza de riesgos se inclina a la baja. Entre los riesgos externos están la posibilidad de una desaceleración o recesión mundial brusca, con la consiguiente escalada de las primas de riesgo internacionales y volatilidad de los precios de las materias primas; un posible desanclaje de las expectativas inflacionarias en las principales economías en paralelo con un mayor endurecimiento de las condiciones financieras mundiales; shocks en los precios de las materias primas; o una intensificación de los efectos colaterales de la guerra de Rusia en Ucrania. Los riesgos internos están relacionados con una inflación elevada que se prolongue más de lo previsto, malestar social por los precios elevados de los alimentos y la energía, lentitud en las reformas para satisfacer las demandas sociales. Si bien se espera que el proceso de reforma constitucional continue, la incertidumbre sobre su resultado se ha aminorado.

3. La gran solidez de los fundamentos económicos y de los marcos de política son la base de la resiliencia de Chile y de su capacidad para responder a los shocks. El 29 de agosto, el Directorio Ejecutivo del FMI aprobó un acuerdo de dos años a favor de Chile en el marco de la Línea de Crédito Flexible (LCF) por un monto de DEG 13.954 millones (aproximadamente USD 18.000 millones), con el fin de incrementar las reservas precautorias y de dotar al país de un seguro importante en caso de escenarios adversos. Chile puede acceder a la LCF gracias a que cuenta con fundamentos muy sólidos y una historial firme en cuanto a la adopción de políticas muy contundentes. La economía sigue siendo resiliente, y las autoridades han recobrado el margen de maniobra que les permite aplicar políticas para responder a shocks adversos. Los fundamentos sumamente sólidos, como un bajo coeficiente de deuda pública y amplias reservas de liquidez (incluidas reservas internacionales, líneas de liquidez en moneda extranjera y activos en los fondos de ahorro soberanos), contribuyen a una evaluación favorable a mediano plazo a pesar de que existen riesgos significativos.

4. El Banco Central de Chile (BCCh) ha hecho bien al adoptar una política monetaria más restrictiva para moderar las presiones inflacionarias, y continúa vigilando los riesgos que inciden sobre el escenario macroeconómico. Las presiones inflacionarias han sido considerables, ya que los efectos mundiales de contagio de los precios se han visto agravados por factores internos, como una posición cíclica muy positiva (pero que está contrayéndose con rapidez) y la depreciación de la moneda. La inflación general (subyacente) ascendió a 13,7 por ciento (11,1 por ciento) en septiembre, y las expectativas de inflación a dos años se sitúan por encima de la meta de 3 por ciento. El BCCh ha respondido de forma proactiva al elevar la tasa de política monetaria a 11,25 por ciento en octubre (bastante por encima de la tasa neutral), y ha anunciado que la tasa de política monetaria permanecerá en ese nivel por el tiempo que sea necesario para garantizar que la inflación converja hacia la meta en el horizonte de política. Según la evaluación del personal técnico del FMI, la orientación de la política monetaria es adecuada. No obstante, prevalecen los riesgos al alza para la inflación, lo cual podría hacer necesaria una prolongación del ciclo de endurecimiento si las presiones inflacionarias persisten. La comunicación eficaz sigue siendo fundamental para preservar las ventajas a largo plazo de una inflación baja y de expectativas firmemente ancladas.

5. El programa de intervenciones cambiarias sirvió para abordar los riesgos derivados de las condiciones desordenadas en los mercados. La brusca caída de los precios del cobre entre junio y mediados de julio desencadenó una rápida y fuerte depreciación, en paralelo con una inusitada volatilidad del tipo de cambio. La tensión en el mercado cambiario se vio exacerbada por las salidas de capital, y el mercado interno de capitales no fue tan eficaz como en el pasado a la hora de amortiguar el shock, al haber sufrido tres rondas de retiros de pensiones. Con el fin de evitar condiciones desordenadas en el mercado, el BCCh puso en marcha un programa de intervenciones cambiarias y suministro de liquidez desde mediados de julio hasta finales de septiembre. El programa logró reducir la volatilidad del tipo de cambio, restablecer las señales para la formación de precios y evitar repercusiones más amplias en los mercados financieros y la economía real. Las intervenciones se realizaron siguiendo estrictas normas de transparencia, de forma completamente esterilizada y conforme al marco de política monetaria.

6. El tipo de cambio debe seguir desempeñando su función de amortiguador, y convendría reponer las reservas externas cuando las condiciones lo permitan. Como las tasas de política monetaria en las principales economías continúan subiendo y las condiciones financieras mundiales siguen tornándose más restrictivas, la flexibilidad del tipo de cambio seguirá siendo fundamental para absorber los shocks. Las intervenciones cambiarias deben seguir usándose solo en circunstancias excepcionales para impedir condiciones desordenadas en los mercados. El BCCh cuenta con cuantiosas reservas de liquidez en moneda extranjera, incluyendo las reservas internacionales, líneas de liquidez y la LCF. Cuando las condiciones del mercado sean propicias, sería aconsejable llevar a cabo un importante programa de acumulación de reservas para reponer los colchones de liquidez.

7. El sector financiero sigue siendo resiliente, y los bancos cuentan con niveles adecuados de rentabilidad, capitalización y liquidez. El sector bancario se encuentra sólido, pese a la lenta recuperación del crédito, y presenta niveles adecuados de financiamiento y rentabilidad, y leve deterioro en la calidad de la cartera. Los coeficientes de suficiencia de capital y liquidez se sitúan holgadamente por encima de los requisitos reglamentarios. La tasa de préstamos en mora permanece por debajo del promedio histórico, y la rentabilidad de los bancos ha retornado a los niveles observados antes de la pandemia. La adopción de las normas de Basilea III y el establecimiento de la Comisión para el Mercado Financiero (en la que se consolida la supervisión de seguros, valores y bancos) están apuntalando aún más la solidez y la resiliencia del sector financiero. Los focos de vulnerabilidad están concentrados en los hogares más endeudados y de bajos ingresos, las empresas más pequeñas y los sectores más afectados por la pandemia y por los aumentos de los costos (como el de la construcción). Con el telón de fondo de condiciones financieras más restrictivas y repliegue de las medidas de liquidez relacionadas con la COVID-19, es esencial vigilar con atención las vulnerabilidades para detectar señales incipientes de tensión y evitar desenlaces desordenados.

8. Los resultados fiscales superiores a las metas que han obtenido las autoridades en 2022 son notables. Se prevé que el saldo fiscal general arroje un superávit de 1,6 por ciento del PIB (el primer superávit en una década), frente a un déficit de 7,7 por ciento del PIB en 2021. Esta extraordinaria consolidación tuvo como base el retiro de las medidas de estímulo relacionadas con la COVID-19 y una sólida recaudación de ingresos (en parte por factores excepcionales). El gobierno además repuso USD 6.000 millones en el fondo de ahorro soberano y reasignó gasto dentro de la dotación presupuestaria para apoyar a los más vulnerables, incluyendo: i) medidas para mitigar el impacto de los altos precios de la energía y los alimentos; ii) subsidios a favor del empleo en los sectores rezagados; y iii) transferencias focalizadas para los hogares.

9. El proyecto de ley de presupuesto de 2023 se centra en el gasto social y la inversión pública de forma coherente con la sostenibilidad fiscal a mediano plazo preanunciado por las autoridades y la sostenibilidad de la deuda. En medio de una brecha de producto negativa, el proyecto de ley de presupuesto contempla un mayor gasto obligatorio en la pensión garantizada universal y otras partidas sociales, y tiene por objeto incrementar la inversión pública y fomentar la productividad dentro de una trayectoria sostenible a mediano plazo. Al mismo tiempo, el personal técnico del FMI estima que la orientación fiscal en 2023 sería expansiva cuando tanto la inflación y el déficit en cuenta corriente continúan elevados. A fin de apoyar el proceso desinflacionario y la convergencia de la cuenta corriente, sería recomendable ahorrar todo ingreso por encima de lo proyectado y esperar para desembolsar fondos no asignados. El compromiso de las autoridades a un plan de consolidación fiscal plurianual para lograr para lograr una posición fiscal estructural equilibrada y para mantener la deuda pública bruta por debajo de un tope prudente del 45 por ciento del PIB en el mediano plazo es esencial para preservar la sostenibilidad. Esto requeriría una consolidación fiscal de aproximadamente 3 por ciento del PIB en los próximos cinco años, en línea con el compromiso de las autoridades, acompañada de medidas focalizadas para proteger a los más vulnerables.

10. Los esfuerzos para perfeccionar el marco fiscal muy sólido de Chile son loables. Las mejoras recientes de los parámetros en la regla del balance estructural, la adopción de metas fiscales de mediano plazo, la introducción de un tope de la deuda prudente, y la divulgación de la sensibilidad de las proyecciones fiscales a shocks macroeconómicos apuntalan el marco fiscal de larga data de Chile. La introducción de una cláusula de escape explícita y de un fondo para catástrofes naturales, que están siendo debatidos en el Congreso, también son un paso positivo. Serían convenientes otras mejoras, por ejemplo, en el análisis y la gestión de activos y pasivos y de riesgos fiscales, y la función de supervisión y asesoramiento del Consejo Fiscal Autónomo.

11. Las reformas del gasto social deben avanzar a medida que se materialicen los frutos de la reforma tributaria conforme a los objetivos fiscales a mediano plazo. El plan de reforma tributaria es de gran alcance y de carácter integral. Persigue objetivos valiosos, como captar ingresos para ampliar los servicios sociales, incrementar la progresividad del sistema tributario, simplificar y reducir los costos de cumplimiento, reducir los incentivos para la planificación tributaria abusiva y fomentar una economía verde. La reforma del impuesto a la renta de las personas naturales refuerza uno de los pilares más débiles del sistema, pero el umbral de exención continuaría siendo elevado, y las tasas de impuesto para los tramos bajos e intermedios de la escala impositiva se mantendrían modestas, en relación con las normas internacionales. Además, las experiencias de distintos países hacen pensar que podría ser difícil que se materialicen los rendimientos que se prevé obtener de la administración tributaria y el impuesto al patrimonio. Para preservar la sostenibilidad fiscal, el aumento del gasto debe estar condicionado a la evolución de los ingresos y a las metas de consolidación fiscal a mediano plazo.

12. Una reforma previsional es necesaria para subsanar pensiones deficientes. La introducción de una pensión garantizada universal resolvió las necesidades de los jubilados más vulnerables. Sin embargo, todavía son muchos los chilenos con pensiones deficientes, una dificultad agravada por los retiros pensionales. Las tasas de reemplazo para los hogares de ingreso mediano son peores que los estándares internacionales, debido a bajas tasas de contribución y de densidad contributiva, así como a una edad de jubilación que no ha seguido el ritmo de la esperanza de vida. Entre los aspectos fundamentales que deben considerarse en la reforma de las pensiones figuran los siguientes: i) el margen para ampliar la pensión universal de manera sostenible; ii) un incremento de las tasas de contribución y su destino (cuentas individuales frente al pilar redistributivo); iii) medidas para mejorar la densidad de las contribuciones, en especial para las cohortes más jóvenes, y reducir la informalidad; iv) incrementos en la edad de jubilación; y v) las funciones de los Fondos de Pensiones (AFPs). Deben evitarse nuevos retiros de los ahorros pensionales.

13. Tras los considerables retiros de los ahorros pensionales, las autoridades están considerando medidas para profundizar los mercados de capital. Los fondos de pensiones han tenido un papel preponderante en la profundización del mercado financiero al atender a segmentos del mercado no cubiertos por otros inversionistas institucionales, favoreciendo la renta variable local y bonos corporativos, mostrando un mayor apetito para vencimientos de más largo plazo y actuando como amortiguador de shocks. Sin embargo, los retiros de los ahorros pensionales y la incertidumbre en torno al futuro de las AFPs han menoscabado la profundidad y la liquidez del mercado de capital interno. La reforma previsional que se avecina debe tener en cuenta las implicaciones macroeconómicas y para el mercado de capitales, entre otras, la necesidad de incrementar los ahorros agregados y de financiar la inversión a largo plazo. Los planes de las autoridades para establecer un mercado de repos, desarrollar un sistema de operadores primarios, promover las tecnofinanzas (con el apoyo de la nueva Ley Fintech) y fomentar la internalización del peso chileno podrían suponer nuevas vías para profundizar los mercados de capital. El aumento de la productividad y la innovación son también prioridades clave del gobierno.

14. Un uso más generalizado de los impuestos verdes apoyaría la agenda climática de Chile. Chile sigue fortaleciendo su estrategia climática, entre otras formas mediante la reciente Ley Marco de Cambio Climático, y es un líder global en la emisión de bonos ASG (vinculados a criterios ambientales, sociales y de gobernanza). El país se ha comprometido a desmantelar las centrales eléctricas de carbón para 2040 y a lograr la neutralidad en carbono para 2050. Chile también ha sido pionero y sigue siendo uno de los pocos países de América Latina y el Caribe en aplicar un impuesto sobre el carbono. Las simulaciones del FMI indican que, para lograr los objetivos de la contribución determinada a nivel nacional, sería necesario incrementar gradualmente el impuesto sobre el carbono hasta al menos USD 60 por tCO2e (tonelada de dióxido de carbono equivalente) en 2030, junto con impuestos selectivos más altos para el diésel, mientras que un impuesto sobre el carbono de USD 150 por tCO2e permitiría a Chile avanzar hacia un escenario de cero emisiones netas. Estas estimaciones tendrían que volver a calibrarse si se combinan con medidas complementarias para frenar las emisiones de CO2. Los ingresos resultantes del impuesto al carbono (de hasta el 2 por ciento del PIB) podrían reciclarse en forma de transferencias focalizadas e inversión pública para compensar el impacto en los hogares vulnerables e impulsar el crecimiento potencial.

La misión agradece a las autoridades y a otras contrapartes por la excelente cooperación, la cálida hospitalidad y el diálogo productivo.