Observaciones de las misiones

Paraguay: Declaración final del personal técnico de la Misión del Artículo IV de 2022

6 de abril de 2022

Washington DC:

1. Desde 2019, la economía paraguaya ha sufrido una serie de shocks externos. Cuando la economía apenas comenzaba a recuperarse de las condiciones de sequía e inundaciones de 2019, a principios de 2020 golpeó la pandemia de COVID-19, lo que provocó una fuerte contracción en los sectores de servicios y comercio transfronterizo. A principios de 2021, la pandemia se intensificó, pero en la última parte del año la economía repuntó debido a los precios de exportación favorables y una recuperación general en los sectores de manufactura y servicios. El PIB real creció 4,2 por ciento, la cuenta corriente externa registró un superávit de 0,8 por ciento del PIB y las reservas internacionales aumentaron a US$10,1 mil millones (9 meses de importaciones prospectivas) a fines de 2021. La recuperación económica se detuvo debido a una de las sequías más intensas en la historia de Paraguay durante los críticos meses de verano de 2021/22, lo que provocó una caída abrupta en la producción de soja y otros productos agrícolas.

2. La situación económica se complicó aún más por un shock de inflación internacional. Las obstrucciones en la cadena de suministro y los problemas con la logística de envíos comerciales han causado escasez y fuertes aumentos de precios para productos de importación vitales. La inflación de los precios mundiales es generalizada, pero los combustibles y los alimentos se han visto especialmente afectados. Estos factores se han visto agravados por el shock de oferta provocado por la guerra en Ucrania. La inflación general anual aumentó considerablemente en la segunda mitad de 2021, principalmente debido al aumento de los precios de los alimentos (en particular la carne) y los combustibles, y continuó en 2022, saltando bruscamente a 10,1 por ciento en marzo.

3. La posición fiscal mejoró en 2021 debido a la disminución de gastos en las medidas relacionadas con el COVID y el repunte de los ingresos del gobierno. El déficit del gobierno central cayó al 3,7 por ciento del PIB en 2021, por debajo del 6,1 por ciento del PIB en 2020. En 2021, el gobierno utilizó la asignación general de los DEG del FMI (equivalente a aproximadamente US$270 millones o 0,7 por ciento del PIB) para financiar gastos relacionados con el plan de emergencia COVID-19 y emitió bonos soberanos externos a largo plazo por US$800 millones en condiciones favorables.

4. La reciente recurrencia de shocks externos reafirma la necesidad de reconstruir el espacio y la flexibilidad de las políticas macroeconómicas para el futuro. Por el lado de la política monetaria, el Banco Central de Paraguay (BCP) reaccionó rápidamente al choque de precios, elevando la tasa de política monetaria en varios pasos por un acumulado de 550 puntos básicos a 6,25 por ciento a mediados de marzo. Esto está reduciendo el exceso de liquidez en el sistema bancario que fue promovido deliberadamente por la postura de política acomodaticia del BCP luego de la pandemia. Por el contrario, el proceso de reconstrucción de los colchones fiscales aún está en curso después de una acumulación sustancial de deuda en los últimos años.

5. El aumento de shocks externos hace más urgente abordar los obstáculos estructurales y sociales para un crecimiento alto e inclusivo. La pandemia amenaza con dejar cicatrices duraderas en los indicadores sociales, revirtiendo años de progreso en la reducción de la pobreza, la desigualdad de género y de ingresos, y afectando la calidad del futuro capital humano. Además, la mayor frecuencia de fenómenos meteorológicos severos (sequías, inundaciones) genera inquietudes sobre las vulnerabilidades del país a las condiciones climáticas actuales y futuras. Por ejemplo, Paraguay se encuentra en el punto medio de la adaptabilidad y vulnerabilidad al cambio climático (puesto 94 entre 181 países según la Iniciativa de Adaptación Global de Notre Dame, ND-GAIN) debido a la falta de preparación para compensar vulnerabilidades significativas.

6. Es probable que Paraguay experimente un crecimiento económico más bajo y una inflación más alta de lo esperado anteriormente en 2022. Esto se basa en los impactos de la sequía y de la guerra en Ucrania en el sector agropecuario, las exportaciones y el ingreso disponible. Además, la evolución actual de COVID-19 añade cierta incertidumbre a las perspectivas del sector de servicios en particular. Se prevé que el crecimiento del PIB real sea apenas positivo, del 0,3 por ciento. La inflación debería disminuir eventualmente y converger al objetivo del BCP del 4 por ciento, pero aún puede terminar ligeramente por encima del techo del rango objetivo del BCP del 6 por ciento a fines de 2022. La pérdida de ingresos por exportaciones también conduciría a un mayor déficit de cuenta corriente externa, actualmente proyectado en 2,9 por ciento del PIB.

7. La política monetaria debe seguir dependiendo de los datos y el BCP debería hacerla más restrictiva si las expectativas de inflación se desanclan o la inflación resulta ser más persistente . La dinámica de la inflación ha sido impulsada sustancialmente por factores externos de duración incierta, pero existe el riesgo de que se arraigue en la fijación de precios internos. En este momento, las expectativas de inflación dentro del horizonte de la política monetaria están alineadas con la meta de inflación del BCP, pero el BCP debe continuar monitoreando cuidadosamente los factores de inflación y los efectos de retroalimentación entre la inflación real y las expectativas de inflación. El tipo de cambio debería continuar siendo flexible, y el BCP puede utilizar las intervenciones cambiarias como un instrumento complementario de la política monetaria tanto para limitar la volatilidad del tipo de cambio a muy corto plazo como para reducir la liquidez excedente.

8. Los shocks externos también están aumentando las presiones sobre la posición fiscal. Tanto el impacto del menor crecimiento económico como la continua baja en la generación de electricidad impactarán negativamente en los ingresos fiscales. La reciente creación del subsidio al combustible para los clientes de PETROPAR se traduce en un aumento del gasto, que estimamos en hasta un 0,3 por ciento del PIB. Además, el gobierno enfrenta presiones al alza de los salarios, así como varios proyectos de ley en el Congreso que ponen en riesgo a la estabilidad fiscal. En vista de que las contingencias para hacer frente a estas presiones fiscales son muy limitadas, proyectamos un déficit fiscal para el 2022 de alrededor de 3,2 por ciento del PIB.

9. Si bien el impulso fiscal durante los últimos tres años fue apropiado, la convergencia hacia el tope del déficit de 1,5 por ciento del PIB en el mediano plazo es crítica para mantener la credibilidad de la política fiscal . En vista de las grandes necesidades de desarrollo y los riesgos fiscales en algunas partes del sector público, esto sólo se puede lograr por una mayor movilización de ingresos gubernamentales. Paraguay no se puede permitir un fuerte recorte de las inversiones del gobierno en un momento en que necesita cerrar las brechas de infraestructura, salud y educación. Además, se necesitaría espacio fiscal para encarar los shocks recurrentes y crear espacio para las inversiones con relación a la adaptación al cambio climático y la gestión de la transición. Las tasas tributarias son bajas y la relación impuestos/PIB del Paraguay está por debajo de cualquier otro país comparable. La reforma tributaria de 2020 fue un paso en la dirección correcta pero las exenciones tributarias relativamente sustanciales provenientes de regímenes tributarios especiales también necesitan ser evaluadas.

10. La eficiencia del gasto público también debería ser mejorada . El sector público del Paraguay gasta más en salarios como porcentaje del gasto total comparado con otros países de América Latina, lo cual deja menos espacio para la inversión pública y servicios sociales. Cerca de 80 por ciento del gasto en salarios corresponde a los sectores de salud, educación y seguridad. Los riesgos fiscales de una Caja Fiscal no reformada, así como de empresas públicas con supervisión deficiente son sustanciales. Un diagnóstico de la gobernanza del año 2020 preparado por el FMI con la participación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), a ser publicado en breve, realizó recomendaciones que serían abordadas por una serie de reformas sobre las que el gobierno ha trabajado en los últimos años. Ellas se enfocan en anticorrupción, compras públicas, responsabilidad fiscal, reforma del servicio civil, reforma de las pensiones y su supervisión, así como una reforma de la estructura del estado para reducir la fragmentación de las principales funciones del gobierno y mejorar la coordinación, supervisión y el control. Sin embargo, los avances hacia su implementación han sido lentos e insuficientes, incluso en la discusión de proyectos de legislación enviados al parlamento.

11. Existe espacio para mejorar el diseño y direccionamiento de los programas sociales. Durante la pandemia, Paraguay implementó exitosamente programas de asistencia para proteger a la población más vulnerable (Programas Pytyvõ) que fueron efectivos en reducir el impacto sobre la pobreza y la inequidad. Pero existe todavía espacio para mejorar la determinación del grupo de beneficiarios. Establecer un sistema de beneficiarios bien diseñado sería clave para ampliar o crear nuevos programas de asistencia social, debido a que amplificaría el impacto de las transferencias públicas a fin de proteger a las familias más vulnerables. Esto es especialmente importante en vista de los recientes aumentos de los precios internacionales de combustible y alimentos, que perdurarán más tiempo de lo que originalmente se esperaba. Paraguay debería evitar subsidios generalizados y más bien ampliar los programas sociales más eficientes ya existentes para brindar algo de alivio a los hogares de bajos ingresos y vulnerables, ajustando los niveles de beneficios y cobertura a medida que se necesite.

12. Es importante preservar la salud y resiliencia del sector financiero . El sistema bancario se muestra bien capitalizado y rentable, con cartera vencida representando alrededor de un 2,6 por ciento del total de la cartera de créditos. Un tema clave es monitorear la salud de los bancos luego del vencimiento de las medidas de tolerancia remanentes. Las actividades de supervisión deberían continuar con el enfoque de evaluar la calidad de los activos subyacentes incluso bajo shocks adversos, para asegurar que los amortiguadores futuros de capital y liquidez sean apropiados. A fin de ajustar las políticas en forma efectiva, es crítico continuar realizando pruebas de estrés integrales que revelarían riesgos de solvencia remanentes, incluso fuera del sistema bancario. La supervisión necesita ser fortalecida en el sector de las cooperativas financieras y ampliada hacia los fondos de pensiones.

13. Paraguay continúa fortaleciendo su régimen Anti-Lavado de Activos/Contra el Financiamiento del Terrorismo (ALA/CFT). A partir de la reciente evaluación realizada por el Grupo de Acción Financiera de América Latina (GAFILAT) en septiembre del año pasado, las autoridades proactiva y formalmente establecieron un ente coordinador, al más alto nivel, para trabajar en estrecha relación con GAFILAT sobre temas pendientes luego de la evaluación, desarrollar una hoja de ruta y establecer prioridades, así como coordinar la asistencia técnica solicitada al FMI, BID, Banco Mundial, y el Banco de Desarrollo de América Latina-CAF, para fortalecer la efectividad del régimen de ALA/CFT. La asistencia tiene como objetivo apoyar a las autoridades más allá de la conclusión de la evaluación mutua a fin de asegurar el respaldo a la implementación de los temas pendientes. Los resultados del informe de evaluación mutua preparado por GAFILAT serán presentados en junio del 2022.

14. Existe la necesidad de recobrar el impulso en la implementación de reformas estructurales para mejorar el clima de negocios . Las brechas en la estructura de transporte, capital humano y educación, el acceso al financiamiento para las empresas pequeñas y medianas, así como la gobernanza y el estado de derecho, continúan siendo áreas de prioridad para las reformas y los esfuerzos. Muchas de estas áreas de reforma requieren inversión pública y gastos adicionales.

15. Para mejorar las políticas de la adaptación al cambio climático, Paraguay debería esforzarse en moverse hacia un marco de política integrada . La matriz de electricidad limpia del Paraguay se contrasta con las emisiones de CO2 relativamente grandes del sector agropecuario y el cambio del uso de la tierra. Las políticas de cambio climático de Paraguay siguen en su infancia, pero hay oportunidades en términos de aprovechar el potencial hidroeléctrico importante de Paraguay para facilitar las estrategias de adaptación e inversiones para la transición.

16. La misión del FMI agradece a las autoridades y a todas nuestras contrapartes por su hospitalidad y el diálogo abierto y productivo durante su estadía en Asunción y Ciudad del Este.