Observaciones de las misiones

Perú: Declaración final de la misión de la Consulta del Artículo IV correspondiente a 2022

8 de marzo de 2022

Washington, DC:

La recuperación económica ha sido vigorosa, pero las perspectivas están sujetas a riesgos a la baja externos e internos. Si bien la política monetaria debe responder rápidamente a las presiones inflacionarias y al encarecimiento de las condiciones financieras mundiales, una posición fiscal neutral en vista de la brecha negativa del producto y los riesgos para el crecimiento es apropiada. La realineación del marco fiscal, en concordancia con una consolidación fiscal gradual, ayudará a preservar la confianza. Se necesitan reformas estructurales para mejorar la eficacia de los servicios públicos, promover el desarrollo del sector privado y evitar una reducción del crecimiento potencial.

Perspectivas inciertas tras una recuperación firme

La economía peruana se recuperó con fuerza de la desaceleración más profunda sufrida en décadas. La sólida respuesta de política en 2020 mitigó el impacto de la pandemia y sentó las condiciones para una rápida recuperación. Los avances en la campaña de vacunación permitieron levantar gradualmente las restricciones de movilidad relacionadas con la COVID-19. La sólida demanda externa, los términos de intercambio favorables y la recuperación de la demanda interna contribuyeron a un aumento del PIB de 13,3% en 2021, luego de superar el nivel prepandémico en el tercer trimestre de 2021, y a la plena recuperación del empleo formal. La volatilidad en los mercados financieros aumentó en un contexto de mayor incertidumbre política.

El Perú aún está enfrentando los fuertes costos sociales y económicos derivados de la pandemia. Las tasas de mortalidad fueron de las más altas a nivel mundial. Las deficiencias estructurales en el sistema de salud exigieron la adopción de estrictas medidas de contención, que afectaron marcadamente la actividad económica en 2020. El PIB real permanece por debajo de la tendencia previa a la pandemia, y la participación en el mercado laboral y el empleo total aún no se han recuperado del todo. La pobreza aumentó significativamente en 2020 y aún se sitúa por encima de los niveles previos a la pandemia, pese a cierta mejora en 2021.

El panorama económico es muy incierto y predominan los riesgos a la baja. Se prevé que el crecimiento se desacelere a 3% en 2022 a medida que las condiciones externas se tornen más restrictivas y que se retiren las políticas macroeconómicas de estímulo. Los principales riesgos están relacionados con la evolución de la pandemia, un encarecimiento drástico de las condiciones financieras mundiales, disrupciones persistentes en las cadenas de abastecimiento, tensiones geopolíticas y una desaceleración repentina del crecimiento en China, el principal socio comercial del Perú. La continua incertidumbre política podría incidir negativamente en la inversión privada y provocar más volatilidad en el mercado financiero. En el mediano plazo, las secuelas más prolongadas de la pandemia podrán perjudicar la productividad de la mano de obra.

El Perú cuenta con sólidos márgenes de maniobra para la aplicación de políticas e instituciones que ayudarán a proteger la economía de riesgos externos e internos. El déficit fiscal se redujo a 2,6% del PIB en 2021 gracias a la subida de los precios de los metales y el notable aumento de los ingresos tributarios, el recaudo de deudas tributaria y el repliegue gradual de las medidas de estímulo fiscal adoptadas en 2020. Se espera que la deuda pública como porcentaje del PIB disminuya en 2022. Las reservas internacionales aumentaron a USD 78.500 millones (35% del PIB) en 2021, a pesar del déficit en cuenta corriente y el volumen sin precedentes de salidas de capital a corto plazo. Estas últimas se vieron compensadas ampliamente por cuantiosas entradas provenientes del endeudamiento del sector público, la inversión extranjera directa, la repatriación de activos externos por parte de los fondos de pensiones para cubrir los retiros excepcionales autorizados por el Congreso y la asignación de Derechos Especiales de Giro en 2021. El Perú tiene acceso a un acuerdo en el marco de la Línea de Crédito Flexible con el FMI, que se adjudica a países con historiales de adopción de políticas prudentes, por un monto de USD 11.000 millones, el cual puede usarse como protección adicional.

Abordar el aumento de la inflación y los riesgos externos

La política monetaria ha respondido adecuadamente al aumento de las presiones inflacionarias, pero se requiere una mayor reducción del estímulo monetario para controlar la inflación. Debido a los precios de las importaciones de alimentos y energía y a la depreciación del tipo de cambio, el nivel general de inflación empezó a aumentar a finales del primer semestre de 2021, superando rápidamente el rango fijado como meta, e incidiendo también en la inflación subyacente y las expectativas inflacionarias. El Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) empezó adoptar una política monetaria más restrictiva en agosto de 2021 y ha elevado ininterrumpidamente la tasa de política monetaria hasta 3,5% en febrero. Si bien las presiones inflacionarias son menos agudas que en el resto de la región, la orientación de la política monetaria sigue siendo levemente expansiva y conviene tornarla más restrictiva para estabilizar las expectativas. El retorno de la inflación y las expectativas inflacionarias al rango fijado como meta contribuirá a crear condiciones más propicias para el crecimiento económico.

La evolución de los riesgos externos podría exigir ajustes en las políticas macroeconómicas. Al igual que otras economías emergentes, el Perú podría experimentar una mayor volatilidad cambiaria en un contexto mundial de subida de las tasas de política monetaria que podría repercutir en las expectativas de inflación. En el corto plazo la intervención en el mercado cambiario a fin de aliviar las presiones derivadas de la dolarización y del descalce de monedas en el sector privado puede ser apropiada. En el mediano plazo, conforme ceda la dolarización, la necesidad de intervenciones cambiarias frecuentes debería reducirse, dejando un mayor margen para que el tipo de cambio juegue un mayor papel en la absorción de choques macroeconómicos a la vez que se fomenta un mayor desarrollo de los mercados financieros. Una reacción prolongada a los riesgos externos también puede justificar mantener una postura de política más restrictiva por más tiempo.

Restablecer el marco fiscal

En el corto plazo, la postura de la política fiscal es adecuada. El déficit fiscal ascendería a 2,7% en 2022 gracias a un presupuesto prudente que contempla a su vez un mayor gasto en salud, educación y protección social. La deuda pública es sostenible y el Perú dispone de cierto espacio fiscal. Ante la alta incertidumbre que rodea el panorama económico, las autoridades deben preparar planes para prevenir presiones al alza sobre el déficit fiscal. Sorpresas al alza en el panorama económico deben destinarse a fortalecer los ahorros fiscales. En la medida en que las necesidades de apoyo relacionado con la COVID-19 se moderan, el uso de procedimientos de emergencia para aprobar recursos presupuestarios para dicho fin debe suspenderse.

La realineación del marco fiscal, de conformidad con una consolidación fiscal gradual, ayudará a preservar la confianza en un entorno de volatilidad. El marco de política fiscal ha sido positivo para el Perú, y la intención de las autoridades de realinear las reglas fiscales con una trayectoria de consolidación fiscal gradual en acorde con un Marco Macroeconómico Multianual revisado es una medida apropiada. Las reglas fiscales ayudarán a contener las presiones de gasto, priorizar el gasto social y preservar la confianza. De acuerdo con las proyecciones actuales de gasto, se necesitaría una consolidación fiscal alrededor de 0,6% del PIB por año durante 2023-2025 para lograr las metas fiscales de las autoridades con un impacto limitado en el crecimiento.

A mediano plazo, el aumento de los ingresos tributarios y las estrategias de racionalización serán fundamentales para atender nuevas necesidades de gasto público . Los esfuerzos recientes de las autoridades para subsanar las brechas de cumplimiento tributario son meritorios. No obstante, el ingreso tributario del Perú es menor en comparación con países similares de la región. Con el fin de atender necesidades clave en cuanto a educación, salud y políticas sociales (incluidas las pensiones), ámbitos en los que el Perú presenta brechas significativas, será necesario realizar esfuerzos continuos para mejorar la recaudación e introducir ajustes en la política tributaria. Una estrategia de gasto de mediano plazo ayudaría a articular las prioridades para el uso de los recursos adicionales y, al mismo tiempo, identificar oportunidades de racionalización, incluso mediante una mejor focalización de los beneficios sociales y una reforma integral de la función pública.

Fortalecimiento adicional del sistema financiero

El sector financiero sigue siendo resiliente. Las amplias políticas de respaldo financiero durante la pandemia sirvieron para mantener el flujo de crédito, en tanto que la constitución voluntaria de provisiones por parte de los bancos y los programas focalizados de seguimiento han reducido el aumento de los préstamos en mora. Aunque permanece por debajo de los niveles previos a la pandemia, la rentabilidad de los bancos ha aumentado, lo cual ha contribuido a que las instituciones financieras —en particular las más pequeñas— cumplan con los requisitos de constitución de provisiones. Las pruebas de estrés indican que el sistema financiero en general es resiliente incluso en un escenario sumamente adverso. La normalización de las medidas prudenciales se ha puesto en marcha sin ningún impacto significativo en el sistema financiero. Las autoridades continúan avanzando en el fortalecimiento de la supervisión del sector financiero. La adopción de otras medidas, como el refuerzo de la protección jurídica del personal del órgano supervisor, requerirá forjar el debido consenso político.

Una estrategia bien articulada para promover el crecimiento y la resiliencia

Se debe reformular el programa de reformas estructurales para reducir las secuelas más prolongadas de la pandemia. La respuesta de las políticas macroeconómicas ha ayudado a mitigar el impacto de la pandemia en la pobreza y la desigualdad. La atención debe permanecer centrada en abordar las fragilidades que la pandemia puso en evidencia. Las autoridades están abordando importantes deficiencias en materia de salud, educación y protección social, pero se necesitan otras medidas para aumentar la eficacia de los servicios públicos e incrementar la transparencia. Una reforma integral de la función pública es un aspecto esencial de los esfuerzos del Perú para mejorar la gestión de gobierno, y la ley recientemente aprobada es un paso en la dirección correcta, pero será crucial implementarlas de manera sostenida y firme. Esto deberá complementarse con otras iniciativas para reforzar la ejecución de medidas anticorrupción y para incrementar la eficacia de las instituciones que combaten la corrupción. Será esencial continuar mejorando la capacidad de ejecución de la inversión pública a fin de reducir las importantes brechas de infraestructura, incluidas las de infraestructura digital. Al mismo tiempo, un entorno regulatorio estable y previsible es necesario para apuntalar la confianza y permitir que prospere la inversión privada.

Deben redoblarse los esfuerzos para incrementar la productividad, reducir la informalidad y promover la inclusión social. El alto grado de informalidad está asociado a una baja productividad y, en general, a los altos costos del empleo formal (incluidas las regulaciones laborales y empresariales rígidas), al acceso limitado a financiamiento y a la escasa capacidad del gobierno para asegurar el cumplimiento de las disposiciones. Las políticas deben centrarse en reducir las rigideces y los elevados costos de cumplimiento, mejorar el clima empresarial, reforzar la inclusión financiera y reducir las brechas de género. Para reducir los riesgos de la pobreza en la vejez es urgente una reforma del régimen provisional. Los retiros de los fondos privados de pensiones en 2020-21 han puesto de manifiesto los problemas de escasa cobertura e idoneidad del sistema de pensiones. Las alternativas de reforma probablemente requerirán ampliar la base de aportes y elevar las tasas de contribución.

La misión desea agradecer a las autoridades peruanas por su cooperación y por las provechosas conversaciones durante su visita virtual.