Observaciones de las misiones

España: Declaración del personal técnico al término de la misión del Artículo IV correspondiente a 2021

22 de diciembre de 2021

Washington DC:

Perspectivas económicas

La economía española está recuperándose de la profunda recesión causada por la pandemia de COVID. Las políticas de apoyo han sido oportunas y decisivas, ayudando a proteger empleos, los ingresos de los hogares y los balances de las empresas. Una campaña de vacunación sumamente eficaz, gracias a la cual casi el 90 por ciento de la población diana ya está completamente vacunada, ha ayudado a limitar el impacto de las infecciones en el número de hospitalizaciones, la movilidad y la actividad económica en 2021. El empleo ha repuntado vigorosamente y ya ha superado los niveles previos a la crisis. Tras haberse contraído un 10,8 por ciento en 2020, el crecimiento económico se reanudó en el segundo trimestre de este año, si bien la producción permanece por debajo del nivel registrado antes de la pandemia, en parte debido al impacto persistente de la pandemia en los sectores de contacto personal intensivo y de los cuellos de botella en las cadenas de suministro global.

Se proyecta que la actividad económica crezca un 4,6 por ciento en 2021 y un 5,8 por ciento en 2022. Se prevé que el consumo privado siga siendo el principal motor del crecimiento a corto plazo, apuntalado por una sólida recuperación del mercado laboral y la continua normalización del ahorro de los hogares. Se prevé que la inversión se afiance en 2022, gracias a la solidez de la demanda, la continuidad de las condiciones favorables de financiación, una desaparición gradual de los cuellos de botella en las cadenas de suministro global, y un despliegue más rápido de los fondos del Next Generation EU (NGEU). El impacto acumulado de los fondos NGEU en el PIB podría ser de entre 1,5 y 2 por ciento a finales de 2022. Se prevé también que la demanda externa, en particular el turismo internacional, continúe recuperándose el próximo año conforme aumenten las tasas de vacunación en el mundo. Es probable que el nivel general de inflación siga siendo elevado a principios de 2022 debido a los altos precios de la energía y las alteraciones en las cadenas de suministro, pero que se modere en el segundo semestre del año a medida que se disipen estos factores.

La incertidumbre en torno a las perspectivas es alta, y la evolución de la pandemia sigue siendo uno de los principales riesgos. La actual ola de infecciones pone de manifiesto los riesgos que la pandemia sigue suponiendo para la actividad, sobre todo si las vacunas resultan ser menos eficaces ante las nuevas variantes. El ritmo de la recuperación también dependerá de la duración y la magnitud de los trastornos en las cadenas de suministro. Por el lado de los riesgos al alza, una liberación más rápida del ahorro acumulado de los hogares facilitaría una recuperación más vigorosa de la demanda interna. El ritmo de absorción de los fondos de la Unión Europea (UE) y la eficacia con que se utilicen determinarán la trayectoria del crecimiento en los próximos años. Por último, es importante que las negociaciones salariales continúen internalizando la naturaleza transitoria de los motores actuales de la inflación y eviten un círculo vicioso de mayores salarios que conduzcan a una inflación mayor.

Políticas fiscales

Las medidas de apoyo público sin precedentes fueron cruciales para contener el impacto económico de la crisis de la COVID, pero inevitablemente han hecho mella en las finanzas públicas. La rápida respuesta del gobierno de España y del Banco Central Europeo (BCE) amortiguó el impacto del shock económico sosteniendo los ingresos y la liquidez y garantizando condiciones financieras favorables. Los expedientes de regulación temporal de empleo (ERTE), junto con las ayudas a trabajadores autónomos, alcanzaron a aproximadamente un 25 por ciento del empleo total en el peor momento de la crisis, facilitando el ajuste vía horas de trabajo y limitando la pérdida de empleos. El número de empresas que se beneficiaron de préstamos garantizados por el Estado fue el más alto de Europa. Las medidas para apoyar la solvencia del sector empresarial han tratado de evitar que las dificultades de liquidez se convirtieran en problemas de solvencia. Algunas medidas esenciales de apoyo se han prorrogado hasta 2022, con modificaciones para hacer su diseño más focalizado. La orientación sumamente acomodaticia del BCE ha ayudado hasta ahora a mantener los rendimientos de los bonos a largo plazo en niveles bajos, y los vencimientos de la deuda pública se han extendido. No obstante, la elevada deuda pública (120 por ciento del PIB en 2021) es una fuente de vulnerabilidad.

La política fiscal debe seguir apoyando la recuperación hasta que ésta se afiance, y debe focalizarse y concentrarse en los más vulnerables. Dado que la capacidad económica ociosa persiste y no se proyecta que la actividad retorne a los niveles previos a la crisis hasta finales de 2022 o comienzos de 2023, el próximo año la política fiscal debe continuar siendo expansiva en términos generales, de acuerdo con el anteproyecto de presupuestos de las autoridades para 2022. Se prevé que en 2021 y 2022 el déficit público disminuya, pero que los factores principales de dicha disminución sean la recuperación económica y los estabilizadores automáticos, así como la desescalada de las medidas de emergencia relacionadas con la COVID. Es muy positivo que, favorecido por el uso de fondos de la UE, el gasto público tenga un importante componente de inversión. Toda sorpresa positiva en el saldo público, debida a una recuperación más rápida de lo previsto el año próximo, debería ahorrarse. Por el contrario, de materializarse los riesgos a la baja, será necesario recurrir con prudencia al limitado espacio fiscal disponible. La respuesta de las políticas públicas tendrá que seguir siendo ágil y, dependiendo de la evolución de la pandemia, quizá sea necesario extender con flexibilidad algunas medidas de apoyo, focalizándolas cada vez más para facilitar la reasignación de recursos.

Con el tiempo, España tendrá que reducir la deuda a niveles más prudentes y crear margen fiscal para responder a shocks futuros. Si no se toman medidas discrecionales, se prevé que a medio plazo el déficit público siga estando por encima de los niveles previos a la crisis. Debe emprenderse un proceso sostenido y gradual de consolidación fiscal una vez que se cierre la brecha del producto y que la economía haya entrado en una senda de crecimiento sostenido. En el escenario base, estas condiciones se cumplirían en 2023. El ajuste fiscal debe favorecer el crecimiento, para lo cual será necesario preservar el margen para inversión pública y gasto en educación, y complementar el proceso con reformas estructurales que fomenten el crecimiento. A nivel de la UE, sería deseable completar la reforma del marco fiscal antes de la desactivación de la cláusula de escape general, o tener un arreglo transitorio hasta que la reforma se haga efectiva.

Elaborar anticipadamente planes creíbles a medio plazo ayudaría a forjar el necesario consenso social y a afianzar la confianza de los inversores. Tales planes tendrían que contemplar medidas por el lado de los ingresos así como una mayor eficiencia del gasto, y a la vez crear margen para seguir invirtiendo en ámbitos clave, como la mitigación y adaptación climáticas. Entre las posibles medidas relativas a los ingresos —que podrían hacer que la relación impuestos/PIB converja hacia los niveles de países semejantes de la región— están una ampliación de las bases imponibles y un aumento de los impuestos medioambientales. La revisión que están realizando los expertos sobre el sistema tributario de España aportará una contribución valiosa a estas cuestiones. La racionalización del gasto debe incluir mejoras de eficiencia, fundamentadas en las evaluaciones del gasto. Es encomiable la reciente creación de una división permanente en la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) para dar continuidad a los ejercicios de evaluación del gasto.

En su fase inicial, la reforma de las pensiones ha priorizado la aceptabilidad social y la suficiencia, pero persiste la inquietud sobre la sostenibilidad en caso de que no se implementen medidas adicionales. Según la actual propuesta de reforma, las pensiones se indexarán de forma permanente a la inflación del índice de precios de consumo (IPC) y el factor de sostenibilidad será revocado a partir de 2021. Esto incrementaría el gasto anual en pensiones un 3,5 por ciento del PIB de aquí a 2050, comparado con la implementación completa de la legislación anterior. Se prevé que parte del aumento se vea compensado por otras medidas propuestas en la primera fase de la reforma, como la introducción de incentivos para elevar la edad efectiva de jubilación y el aumento temporal de las cotizaciones a la seguridad social. Preservar la sostenibilidad de las finanzas públicas requiere esfuerzos adicionales para contrarrestar las presiones del gasto en pensiones, lo cual también ayudaría a dar una señal del compromiso de las autoridades con la responsabilidad fiscal. Algunas de las posibles medidas adicionales son la adopción de mecanismos para restringir el gasto (por ejemplo, prolongar más la vida laboral) y aumentar los ingresos (como incrementar los ingresos máximos sujetos a cotizaciones). Se espera que algunas de estas medidas se incorporen en la segunda fase de reformas en 2022.

Políticas financieras

El apoyo público ha sido esencial para amortiguar el efecto del shock de la pandemia en los balances del sector privado. El impacto de la crisis en el mercado laboral y en los ingresos de los hogares fue neutralizado en parte con transferencias sociales, incluyendo prestaciones por desempleo, el programa ERTE y el sistema del ingreso mínimo vital. La moratoria temporal en la devolución de deudas también ayudó a aliviar las presiones financieras. El apalancamiento de los hogares y las ratios de servicio de la deuda aumentaron solo moderadamente. El sector empresarial no financiero sufrió una marcada caída de los ingresos en 2020 y ha asumido más deuda para atender necesidades de liquidez a corto plazo. El programa de respaldo con avales públicos para préstamos brindó un apoyo crucial, representando aproximadamente un tercio de los nuevos préstamos a empresas no financieras. Si bien la rentabilidad mejoró en términos agregados en 2021, la recuperación ha sido desigual entre sectores, y las vulnerabilidades han aumentado dadas las mayores posiciones de deuda, particularmente en los sectores más afectados.

Los recientes ejercicios de pruebas de estrés sugieren que los colchones de capital del sector bancario son en general adecuados, pero se necesita una vigilancia estrecha para garantizar una resiliencia continua. Los indicadores agregados de calidad de los activos han permanecido estables hasta ahora. No obstante, los bancos deberían mantener niveles prudentes de provisiones prospectivas dado que las dificultades de los prestatarios pueden surgir con retardo conforme se vayan reduciendo gradualmente las medidas de apoyo. Las distribuciones de dividendos y las recompras de acciones deben seguir evaluándose caso por caso, teniendo en cuenta la incertidumbre acerca del impacto económico definitivo de la pandemia. De materializarse los riesgos a la baja, se debe alentar a los bancos a utilizar sus colchones a fin de evitar un endurecimiento indebido de las condiciones de préstamo. A nivel de la UE, completar la unión bancaria con un sistema común de seguro de depósitos fomentaría la resiliencia. Es esencial reforzar los marcos de resolución de la deuda privada en España y garantizar que los tribunales cuenten con capacidad suficiente para procesar los procedimientos de insolvencia, por ejemplo, mediante las labores que se están realizando para transponer la directiva de la UE sobre reestructuración e insolvencia, aumentar las oportunidades para la «segunda oportunidad», e introducir un procedimiento especial para microempresas.

La ampliación prevista de las herramientas macroprudenciales del Banco de España es una medida oportuna. Las transacciones residenciales han repuntado en 2021, reflejando la demanda reprimida, y los precios residenciales se han acelerado. Aunque no hay evidencia de un desalineamiento significativo de los precios de la vivienda, conviene vigilarlos con atención. Se están realizando labores para ampliar el conjunto de herramientas macroprudenciales del Banco de España, que incluyen colchones de capital sectoriales contracíclicos, límites a la concentración sectorial y otras herramientas. Estos instrumentos para mitigar presiones de sectores específicos podrían resultar útiles, por ejemplo, si los riesgos en el sector inmobiliario se agudizan.

Políticas estructurales

Los fondos NGEU brindan una oportunidad excepcional para elevar el crecimiento potencial y hacerlo más inclusivo y sostenible, mediante el apoyo a inversiones estratégicas y la agilización de las necesarias reformas estructurales. España, uno de los mayores beneficiarios de los fondos NGEU, recibirá 69.500 millones de euros en transferencias como parte del mecanismo de recuperación y resiliencia. La Comisión Europea ha avalado el plan de recuperación de España y la primera solicitud de desembolso de fondos y ahora la atención está centrada en su ejecución. Para garantizar el uso eficaz de los fondos de inversión resulta esencial seleccionar proyectos con alto rendimiento social, una coordinación eficiente y poner el foco en la transparencia y la rendición de cuentas. Las reformas estructurales de carácter integral que están previstas —si están bien diseñadas y se ejecutan adecuadamente— amplificarán el efecto positivo de las inversiones previstas. Será importante establecer un marco para la evaluación de la eficacia de estas reformas, de manera periódica y basada en datos. El éxito de los planes de recuperación en los distintos países europeos, entre ellos España, podría ayudar a generar respaldo político para una futura colaboración fiscal a escala de la UE.

El gobierno ya ha logrado avances en una serie de aspectos que ayudarían a estimular la productividad . Las cuestiones estructurales arraigadas que abordan las reformas incluyen las elevadas tasas de abandono escolar, desajustes de cualificaciones en el mercado laboral, adopción limitada de tecnologías digitales por parte de las PYME y escasa inversión en investigación y desarrollo. Las reformas educativas buscan potenciar el capital humano mediante la modernización del sistema educativo, la ampliación de la formación profesional y el desarrollo de competencias digitales. Está prevista una importante expansión de la inversión en conectividad y digitalización de la administración pública y las PYME. Intensificar los esfuerzos para afianzar la colaboración entre los sectores público y privado, incluyendo en actividades de investigación y desarrollo, ayudaría a incrementar la eficacia de las inversiones públicas.

Los planes de reforma del mercado laboral de España tienen bien identificadas las prioridades, pero el gobierno y los agentes sociales aún están debatiendo las políticas específicas. La tasa de paro de España ha sido históricamente una de las más altas de la UE, siendo particularmente elevados el desempleo juvenil y el desempleo de largo plazo. Además, el país tiene una de las mayores proporciones de empleo temporal y de empleo a tiempo parcial involuntario de Europa, lo cual reduce los incentivos para la formación y la acumulación de capital humano. Las principales prioridades en materia de políticas laborales consisten en abordar la dualidad del mercado laboral, mejorar la flexibilidad y la movilidad laboral, y mejorar la eficacia de las políticas activas de empleo. Estas reformas también deberían favorecer la necesaria reasignación de trabajadores relacionada con los cambios inducidos por la pandemia en las preferencias de los consumidores y el comportamiento de las empresas, así como con los cambios estructurales a largo plazo, como el aumento de la automatización y la adopción de nuevas tecnologías para hacer frente y adaptarse al cambio climático.

• Son positivas las reformas recientes para fomentar la inclusión en el mercado laboral, que pretenden reducir las brechas salariales de género e incentivar a las grandes empresas a elaborar planes de igualdad de género. Por otra parte, las nuevas leyes que regulan el trabajo basado en plataformas digitales y el teletrabajo ayudarán a que el mercado laboral español se adapte a las nuevas prácticas generadas por la pandemia.

• Las medidas propuestas en la nueva Ley de Empleo buscan modernizar las políticas activas de empleo. Entre las principales acciones se incluyen el desarrollo de una plataforma digital de empleo nacional que facilite la intermediación laboral y la prestación de servicios individualizados a los desempleados. Clave para el éxito de estas reformas será, no solo ejecutarlas de forma eficaz y evaluarlas ex post con frecuencia, sino también una colaboración estrecha con el sector privado.

• Para reducir la dualidad, se debe desincentivar el uso de contratos temporales para trabajos permanentes. Al mismo tiempo, sería importante hacer los contratos indefinidos más atractivos para las empresas, por ejemplo, reduciendo el coste generado por la incertidumbre jurídica relacionada con el despido de trabajadores indefinidos. “Regímenes de reducción del tiempo de trabajo” bien diseñados darían a las empresas la capacidad de amortiguar shocks temporales. Sin embargo, sería importante cerciorarse de que esos mecanismos no supongan una carga para las finanzas públicas. En el caso de shocks estructurales, la reasignación de trabajadores entre empresas o sectores debe respaldarse con políticas activas de empleo más eficaces. Las reformas del sistema de negociación colectiva deben apuntar a preservar la flexibilidad, por ejemplo, permitiendo acuerdos a nivel de empresas con parámetros amplios fijados a nivel sectorial.

Los esfuerzos continuados para solucionar el problema de la asequibilidad de la vivienda fomentarían el crecimiento, facilitarían la movilidad laboral entre regiones y reducirían la desigualdad. El anteproyecto de ley sobre la vivienda y el plan nacional de vivienda introducen un conjunto de medidas para hacer más asequible la vivienda, como programas debidamente focalizados de apoyo al alquiler para grupos vulnerables, que son bienvenidos. Las medidas propuestas para el lado de la oferta, como un aumento de los impuestos sobre los inmuebles desocupados y la ampliación del parque de vivienda social, deberían ayudar a aliviar las presiones en el mercado de alquileres. No obstante, algunas medidas, como los techos a las subidas del alquiler en áreas tensionadas, pueden introducir ineficiencias y restringir la disponibilidad de inmuebles para futuros arrendatarios. Sería útil realizar una evaluación más detallada de las medidas para cuantificar su impacto. Otras políticas para incrementar la oferta de viviendas podrían consistir en simplificar los reglamentos sobre el uso de terrenos y agilizar los procesos de permisos de los gobiernos autonómicos.

Alcanzar los nuevos y más ambiciosos objetivos de mitigación climática de España supondrá un importante esfuerzo, en línea con los planes de las autoridades. La ley española de cambio climático y transición energética fija la meta de neutralidad en el carbono para 2050, junto con un requisito intermedio, para el año 2030, de reducir las emisiones un 23 por ciento respecto de los niveles de 1990 (una reducción de alrededor de un tercio en comparación con los niveles de 2018). La tarificación del carbono en España tiene una amplia cobertura, pero las tasas efectivas de imposición son bajas en relación con las estimaciones de daños por emisiones, y además tienden a ser más bajas que en otras economías de la zona euro. Las subidas de los precios del carbono deben ser graduales, predecibles y han de complementarse con políticas distributivas para proteger a los hogares vulnerables. Serán fundamentales políticas complementarias para abordar factores específicos que en el ámbito sectorial dificulten la reducción de emisiones. En todos los sectores, la inversión pública y el apoyo financiero serán vitales en los casos en los que los fallos de mercado restringen la inversión privada. Son muy encomiables los planes de las autoridades para aprovechar los fondos de NGEU con el fin de respaldar inversiones verdes, dando prioridad a la energía limpia, la movilidad sostenible y las renovaciones a favor de la eficiencia energética de las construcciones.