Observaciones de las misiones

El Salvador: Declaración del personal técnico al término de la misión del Artículo IV correspondiente a 2021

22 de noviembre de 2021

Washington, DC: Aunque la pandemia interrumpió diez años de crecimiento, la economía de El Salvador se ha recuperado rápidamente. La sólida demanda externa, la resiliencia de las remesas y la gestión positiva de la pandemia, junto con el apoyo del Fondo Monetario Internacional a través del Instrumento de Financiamiento Rápido (IFR, de US$ 389 millones) aprobado en abril de 2020, están respaldando la fuerte recuperación. Los déficits fiscales persistentes y el servicio de la deuda pública elevado están ocasionando necesidades de financiamiento altas y crecientes. Las discusiones se concentraron en las políticas necesarias para asegurar crecimiento económico inclusivo, mejorar la sostenibilidad fiscal, asegurar la estabilidad financiera y fortalecer la gobernanza económica. También se conversó sobre la adopción de Bitcoin como moneda de curso legal, la regulación y supervisión de los proveedores de servicios Bitcoin y la billetera electrónica Chivo. Los planes para emitir bonos soberanos y utilizar los recursos obtenidos para comprar Bitcoin y financiar planes de infraestructura anunciados el 20 de noviembre, sucedieron cuando el trabajo técnico de la misión había concluido y, por lo tanto, no fueron discutidos con las autoridades.

Pandemia y recuperación

1. El decidido esfuerzo de salud pública de las autoridades durante la pandemia ayudó a salvar muchas vidas. Las autoridades implementaron medidas de detección temprana y contención del virus de manera oportuna y efectiva, intensificaron la realización de pruebas COVID-19 y aumentaron la capacidad de camas UCI, a la vez que han implementado una campaña de vacunación exitosa (62 por ciento de la población con dos dosis al 17 de noviembre de 2021). Como resultado, El Salvador, uno de los países más densamente poblados de América Latina, registró una de las menores tasas de infecciones y muertes por COVID-19 (1,811 y 57 por cada 100,000 habitantes, respectivamente, al 17 de noviembre de 2021).

2. Las políticas proactivas ayudaron a minimizar la contracción económica en 2020. La economía salvadoreña sufrió dos grandes choques en el segundo trimestre de 2020: una caída abrupta de la demanda externa y remesas, y una caída de la demanda interna debido a las restricciones a la movilidad. El Salvador implementó rápidamente dos paquetes de ayuda para apoyar la lucha contra la pandemia y la recuperación económica, con la ayuda del Instrumento de Financiamiento Rápido del FMI (IFR, US$ 389 millones) aprobado en abril de 2020. La implementación de medidas temporales de alivio para el sector financiero, tales como la reducción de los requerimientos de reserva de liquidez para los bancos y otras medidas, ayudaron a ampliar la provisión de crédito y aliviar la economía. La misión estima que, en ausencia de tales medidas, la economía se habría contraído considerablemente más que la caída del 7.9 por ciento del PIB real registrada en el 2020.

3. Las políticas expansivas, la fuerte recuperación de la demanda externa y el crecimiento continuo de las remesas están impulsando una fuerte recuperación. La producción industrial, empleo y salarios al tercer trimestre de 2021 alcanzaron los niveles existentes previos a la pandemia. Las exportaciones de mercancías y la recaudación de impuestos están por encima de los niveles previos a la pandemia. Se estima que, gracias a la tendencia al alza de las exportaciones, las elevadas remesas y la inversión pública, la economía crecerá alrededor de un 10 por ciento en el 2021 y un 3.2 por ciento en 2022. La retirada de las medidas de expansión de la liquidez, principalmente a través del aumento en los requerimientos de reservas que se inició en junio de 2021, y la asignación de DEG en septiembre de 2021 ayudaron a aumentar las reservas internacionales brutas en 2021 en US$ 800 millones, hasta alcanzar aproximadamente US$ 3,500 millones para fines de octubre de 2021. El sistema bancario parece seguir siendo resiliente, líquido y solvente, con adecuadas provisiones y coberturas de capital.

4. Al mismo tiempo, las vulnerabilidades están aumentando. La morosidad del crédito está creciendo, como se esperaba debido a la salida de las medidas de alivio de deudores, llegando al 2.3 por ciento del total de préstamos para septiembre de 2021, en comparación al 1.6 por ciento a fines de 2020. Dado el rápido aumento en importaciones, se espera que las reservas internacionales cubran menos del equivalente a tres meses de importaciones. Se estima que la deuda pública (incluidas las pensiones) se incrementó un 14 por ciento del PIB durante la pandemia, hasta alcanzar aproximadamente un 85 por ciento del PIB para finales de 2021. El aumento en las necesidades brutas de financiamiento, y la incertidumbre en la dirección de políticas desde mayo de 2021, elevó los spreads soberanos a 1,200 puntos básicos, lo cual acrecentó los costos de endeudamiento considerablemente (más del 14 por ciento para los bonos a diez años).

Perspectivas y riesgos

5. Si se mantienen las políticas económicas actuales, se prevé que el crecimiento económico de mediano plazo esté limitado por los altos costos de financiamiento. Se espera que la economía salvadoreña crezca en línea con la estadounidense, a la cual se encuentra estrechamente vinculada. Se estima que el crecimiento del PIB real en El Salvador converja al 2 por ciento para 2026 en la medida que disminuyen gradualmente los efectos de las políticas de asistencia implementadas por Estados Unidos durante la pandemia y que los altos spreads soberanos de El Salvador limiten el crecimiento de la inversión. Se espera que las necesidades brutas de financiamiento del sector público aumenten a mediano plazo, alcanzando alrededor de 20 por ciento del PIB para fines de 2025, ante las amortizaciones bianuales de eurobonos que inician en enero de 2023. En ausencia de medidas decisivas de política económica para corregir los desequilibrios fiscales y aliviar estas limitantes al crecimiento, la deuda pública crecerá más allá del 95 por ciento del PIB (incluidas las pensiones) para 2026. Estas proyecciones no incluyen los planes para emitir bonos soberanos y utilizar los recursos obtenidos para comprar Bitcoin y financiar planes de infraestructura. La incertidumbre que rodea estas proyecciones a mediano plazo es inusualmente alta dada la evolución del escenario político.

6. Los riesgos para las perspectivas económicas se mantienen elevados. Los principales riesgos a la baja provienen del resurgimiento de la pandemia en todo el mundo, de mayores aumentos en los costos de préstamos ante el estrechamiento de condiciones financieras y a las brechas regulatorias y de supervisión no abordadas relacionadas con el uso de Bitcoin. En cuanto a riesgos al alza, las ganancias en inclusión financiera y las mejoras en los sistemas de pago dada la introducción de la billetera electrónica pública en dólares podrían favorecer el crecimiento.

Discusiones de política

7. Se necesita una estrategia económica integral para enfrentar las restricciones al crecimiento, a la vez que se reducen los costos de endeudamiento. Se puede lograr un mayor crecimiento a mediano plazo, alrededor del promedio histórico de crecimiento del PIB real de 2.2 por ciento, al eliminar restricciones de financiamiento y mantener niveles de inversión. Además, el aumento en la productividad, inversión privada y la mejora del capital humano permitirían un crecimiento a mediano plazo aún mayor (alrededor del 2.5 por ciento). Reconocemos los esfuerzos realizados por las autoridades para: reducir la delincuencia y tramitología, reducir los costos y diversificar la matriz energética, fomentar la diversificación económica y fortalecer la inclusión financiera; estos esfuerzos deben de continuar. Las acciones para aumentar la inversión en educación, salud e infraestructura son bienvenidas, pero en el contexto de preocupaciones por la sostenibilidad fiscal, se requiere realizar esfuerzos adicionales para crear espacio fiscal, sin aumentar riesgos. En este sentido, una mejor focalización del gasto social, la priorización en proyectos de infraestructura y el fortalecimiento de la gobernanza económica son fundamentales para garantizar el crecimiento económico inclusivo.

Política Fiscal

8. Para restablecer la sostenibilidad fiscal, es fundamental una estrategia de consolidación fiscal bien articulada, respaldada por medidas de alta calidad dentro de un marco coherente de mediano plazo. El déficit fiscal propuesto para 2022 que asciende a 4.5 por ciento del PIB es elevado, si se tiene en cuenta los altos costos de financiamiento del déficit y que la posición cíclica de la economía ha mejorado. La misión recomienda implementar un paquete de consolidación fiscal basado en medidas de alta calidad que ascienda aproximadamente a 4 por ciento del PIB durante los próximos tres años. Este esfuerzo restablecería la sostenibilidad fiscal, situando la deuda pública (incluidas las pensiones) en una trayectoria descendente, hasta alcanzar aproximadamente el 80 por ciento del PIB en 2026. Las medidas deberían distribuirse entre los ingresos y gastos, haciendo énfasis en medidas permanentes de rápido rendimiento, como aumento en impuestos sobre bienes y servicios, focalización de subsidios y alineamiento de salarios públicos con comparables del sector privado. Es fundamental que el paquete de medidas apoye a la población más vulnerable y minimice los posibles efectos distributivos adversos. Las autoridades ya han iniciado la consolidación mediante la reducción de las transferencias a gobiernos municipales y han propuesto algunas medidas de ingresos en la Asamblea Legislativa. La misión no ha evaluado las implicaciones fiscales de los planes recientemente anunciados para utilizar los recursos de una nueva emisión de bonos soberanos para comprar Bitcoin y financiar infraestructura.

9. También se requieren otras reformas fiscales estructurales y políticas para mitigar riesgos fiscales. La modernización del marco de gestión de finanzas públicas reforzaría además la disciplina fiscal. Medidas que apoyen la sostenibilidad del sistema de pensiones fortaleciendo la relación entre contribuciones y pensiones también contribuirían a la sostenibilidad fiscal. Además, es fundamental reforzar la capacidad para identificar, cuantificar y diseñar estrategias contingentes para hacer frente a los riesgos fiscales, particularmente los derivados de inversiones, desastres climáticos/naturales, empresas públicas y pasivos contingentes.

Estabilidad financiera

10. Reconocemos los esfuerzos para fortalecer la supervisión y la regulación financiera. La salida de las medidas excepcionales en el sector financiero resulta apropiada. El incremento en los requerimientos de reservas (hasta el 15 por ciento de los depósitos en junio de 2022) debería completarse según lo previsto, y revaluarse según sea necesario para asegurar su suficiencia a efectos de estabilidad externa y financiera. Se debería de complementar también con otras medidas como la mejora del marco de asistencia de liquidez de emergencia. La retirada de las medidas de tolerancia regulatoria -que incluye moratorias de pagos de deuda y flexibilidad en las clasificaciones de riesgo de crédito- también es bienvenida y debería ser acompañada de un plan con acciones de supervisión a la medida, destinadas a monitorear las estrategias de recuperación de los bancos. Los esfuerzos para desarrollar un marco de resolución de crisis bancarias deberán mantener su impulso ya que, una vez aprobado, se constituirá en una herramienta eficaz para reforzar la red de seguridad financiera. A mediano plazo, los esfuerzos deben centrarse en la transición a una supervisión basada en riesgos y de carácter prospectivo.

Gobernanza económica

11. Es fundamental seguir avanzando en el fortalecimiento de la gobernanza económica para apoyar el crecimiento. Reconocemos la publicación hecha por las Autoridades de los informes sobre el uso de fondos públicos para el COVID-19, y muchas auditorias individuales de la Corte de Cuentas. El Salvador cuenta con un marco adecuado contra el lavado de activos y ha alcanzado importantes logros en algunos casos emblemáticos contra la corrupción. Es fundamental seguir avanzando en la gobernanza económica para apoyar el crecimiento económico. Sobre este punto, la misión apoya los planes de las autoridades para continuar reforzando la transparencia fiscal y la rendición de cuentas (por ejemplo, publicar las recomendaciones generales y la respuesta de las autoridades a las auditorías de los fondos COVID-19, y la información pública en el seguimiento de los informes de auditoría). Es necesario adoptar medidas adicionales para fortalecer los marcos de gobernanza y de lucha contra la corrupción de acuerdo con las normas internacionales: (i) mejorar la transparencia de los procesos de contratación pública (por ejemplo, la publicación del beneficiario final en todos los contratos públicos), (ii) limitar el uso de fondos extrapresupuestarios y (iii) adaptar la legislación nacional a la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC). La misión valora positivamente los esfuerzos del banco central por cumplir con la evaluación de salvaguardas de 2020.

Bitcoin y la billetera electrónica Chivo

12. El Salvador se convirtió en el primer país en adoptar el Bitcoin como moneda de curso legal el 7 de septiembre de 2021. Aunque la ley mantiene al dólar como unidad de cuenta nacional, obliga a los agentes económicos a aceptar Bitcoin, siempre que no existan impedimentos técnicos. El gobierno ha introducido un nuevo medio de pago digital -la billetera electrónica Chivo, que opera en dólares y en Bitcoin- con el objeto de promover la inclusión financiera (cada usuario que ha descargado la aplicación ha recibido un subsidio de 30 dólares). La ley también garantiza la conversión automática de Bitcoin a dólares a través de un fideicomiso financiado con 150 millones de dólares del presupuesto, haciéndose en la práctica la conversión enteramente en Chivo.

13. Reconocemos las iniciativas para promover la inclusión financiera, y el crecimiento económico, pero los riesgos que emanan de la adopción del Bitcoin como moneda de curso legal, del nuevo ecosistema de pagos y la compraventa de Bitcoin deben ser controlados. Las cripto-tecnologías, así como los medios de pago digital como Chivo, tienen el potencial para hacer pagos de una forma más eficiente y, por lo tanto, promover la inclusión financiera y el crecimiento económico. Dada la alta volatilidad del Bitcoin, su uso como moneda de curso legal implica grandes riesgos para la protección del consumidor, la integridad del sistema financiero y la estabilidad financiera. Su utilización también puede ocasionar contingencias fiscales. Debido a esos riesgos, el Bitcoin no debería ser adoptado como moneda de curso legal. La misión recomienda limitar el alcance de la ley Bitcoin y urge a fortalecer la regulación y supervisión del nuevo ecosistema de pagos. Como en el caso de otras billeteras electrónicas, se debería obligar a Chivo a asegurar completamente los fondos de los usuarios, en dólares y en Bitcoin, a través de la separación y protección de los activos de reserva. Se debería implementar inmediatamente una fuerte regulación y supervisión del nuevo sistema de pagos para la protección al consumidor, la prevención del lavado de dinero, prevención del financiamiento del terrorismo, y la gestión de riesgos. La regulación bancaria debe incorporar salvaguardas prudenciales, como requerimientos conservadores de capital y liquidez, para respaldar plenamente cualquier exposición al Bitcoin. Además, deberían evaluarse con prontitud medidas para limitar los pasivos contingentes fiscales, como eliminar el fideicomiso o retirar los subsidios presupuestarios a Chivo. Los planes anunciados recientemente para utilizar los ingresos de las nuevas emisiones de bonos soberanos para comprar Bitcoin y las implicaciones de una negociación más amplia en el mercado de Bitcoin requerirán un análisis muy cuidadoso de las implicaciones y los riesgos potenciales para la estabilidad financiera.

Estadísticas y Marcos Contables

14. Es necesario actualizar los marcos estadísticos y contables para controlar mejor los riesgos y fortalecer el proceso de toma de decisiones. La misión apoya el objetivo del banco central de presentar sus estados financieros utilizando las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF), así como urge la implementación de las NIIF para todo el sistema bancario. Además, está prevista la migración al manual de estadísticas de finanzas públicas de 2014 (MEFP) con la asistencia técnica del Centro Regional de Asistencia Técnica para Centroamérica, Panamá y República Dominicana (CAPTAC-DR). También debería completarse una sectorización del sector público no financiero que incluya todas las entidades extrapresupuestarias y las entidades de propósito especial, incluyendo Chivo. La revisión de la cobertura y calidad de las estadísticas de la deuda pública debería formar parte de este esfuerzo. En el futuro, es necesario recopilar, clasificar y separar claramente los informes de las transacciones relacionadas con el Bitcoin para clarificar el impacto en la economía, vigilar de cerca los riesgos y reclasificar partidas según sea necesario.

La misión desea agradecer a las autoridades y demás contrapartes por las discusiones cálidas y productivas.