Observaciones de las misiones

México: Declaración del personal técnico al término de la misión del Artículo IV correspondiente a 2021

8 de octubre de 2021

Washington, DC:

La economía mexicana está recuperándose de la desaceleración más profunda sufrida en décadas. Con el crecimiento en Estados Unidos y crecientes tasas de vacunación como alicientes, la economía apunta a crecer 6,2 por ciento en 2021 y 4 por ciento en 2022. La manufactura y las exportaciones superan los niveles observados antes de la pandemia, los servicios están reanudándose y el empleo está recuperándose. Las autoridades han logrado exitosamente preservar la estabilidad externa, financiera y fiscal durante un período sumamente complicado.

No obstante, México está sobrellevando un muy elevado costo humano, social y económico. Se ha registrado un exceso de mortalidad de más de medio millón de fallecimientos probablemente vinculados a la COVID-19. El subempleo permanece por encima del máximo alcanzado durante la crisis financiera mundial; más de 4½ millones de personas más están desempleadas, subempleadas o dispuestas a trabajar (la categoría amplia de desempleo U6) que antes de la pandemia. Los niveles de pobreza, que ya eran altos, han aumentado más. Los jóvenes enfrentan importantes pérdidas en términos de aprendizaje, con efectos potencialmente perjudiciales a largo plazo.

El ingreso real per cápita ha continuado su larga trayectoria de divergencia con respecto al de Estados Unidos, y las proyecciones indican que la divergencia se ampliará en el futuro. Los principales problemas de México siguen siendo el escaso crecimiento de la productividad y los elevados niveles de pobreza. Hacia adelante, la economía afrontará nuevos desafíos derivados de avances tecnológicos y de los efectos del cambio climático.

Ante este contexto, las prioridades consisten en salvaguardar la recuperación, preservar la estabilidad económica y promover un crecimiento inclusivo y sostenible. Ante todo, para esto será necesario vacunar lo más pronto posible a la población apta para recibir la vacuna. Dada la holgura en la economía, una posición fiscal acomodaticia a corto plazo ayudaría a mitigar las secuelas a más largo plazo y a afianzar la recuperación. La focalización de este apoyo fiscal en programas bien diseñados de asistencia social, educación, salud y gasto en inversión pública aliviaría las cargas que sobrellevan los miembros más vulnerables de la sociedad y fomentaría un crecimiento más inclusivo. Este mayor gasto por adelantado tendría que combinarse con una reforma fiscal que se adopte gradualmente a mediano plazo a medida que se afiance la economía. Reformas en el lado de la oferta para mejorar la productividad y enfrentar la informalidad aumentarían la inversión y el crecimiento potencial. La actual coyuntura, con el empuje de un fuerte repunte económico en Estado Unidos, brinda una valiosa oportunidad para abordar decisivamente los retos que México tiene por delante.

Política fiscal

Las autoridades han aplicado una política fiscal conservadora durante la pandemia, centrada en contener la deuda pública. El apoyo brindado en respuesta a la COVID-19 fue bastante menor al de otros países similares de mercados emergentes y de la región. Las autoridades han incrementado los recursos destinados a salud, pensiones sociales (no contributivas) para adultos mayores, Pemex y proyectos de inversión pública, pero han restringido el gasto en otros ámbitos. Han procurado combatir la evasión fiscal, lo cual es encomiable. Pese a la desaceleración histórica del año pasado, estas iniciativas han impulsado los ingresos fiscales, y las autoridades tienen previsto redoblar los esfuerzos en el futuro. Están simplificando el régimen tributario para las pequeñas y medianas empresas y los trabajadores independientes. El gobierno no proyecta que esa medida genere ingresos adicionales, pero la multiplicidad de regímenes fiscales puede incentivar la planeación para reducir los pagos de impuestos, frenar el crecimiento de las empresas (mediante efectos de escala o de umbral) y puede ser difícil de administrar (al coexistir regímenes de base caja y base devengado); por lo tanto, es necesario prestar atención cuidadosa a su diseño.

Una posición fiscal más acomodaticia en 2022 podría aportar considerables ventajas sociales y económicas. México cuenta con cierto espacio fiscal y goza de un cómodo acceso al mercado financiero que podría aprovecharse para limitar los costos humanos ( informe Monitor Fiscal del FMI, abril de 2021 y documento de trabajo del FMI 21/181 ). En concreto, un aumento permanente del gasto de aproximadamente 1½ por ciento del PIB en 2022 podría ayudar a aliviar la presión sobre los más vulnerables, mitigar las secuelas a más largo plazo y afianzar la recuperación. Alrededor de ¾ por ciento del PIB se destinaría a incrementar el gasto en educación y salud (particularmente en vista de que las pérdidas en educación debidas al cierre de escuelas durante casi 1½ años se han visto amplificadas en zonas poco atendidas), aproximadamente ½ por ciento del PIB podría destinarse a redoblar los esfuerzos para reducir la pobreza (incluidas prestaciones para cuidado infantil) y ¼ por ciento del PIB podría destinarse a incrementar la inversión pública en infraestructura verde.

Estas medidas podrían complementarse con un ulterior aumento permanente del gasto equivalente a 1½ por ciento del PIB en 2023-24. Por lo tanto, en total se registraría un aumento permanente del gasto de alrededor del 3 por ciento del PIB, con montos aproximadamente iguales para alivio de la pobreza, educación y salud e inversión pública de calidad. Aunque es probable que se necesiten más recursos para avanzar satisfactoriamente hacia los Objetivos de Desarrollo Sostenible en materia de educación y salud, ese gasto representaría un pago inicial significativo y pragmático.

• La asistencia social debería reforzarse mejorando la focalización, reduciendo las redundancias y las brechas de cobertura en múltiples programas y mejorando la capacidad administrativa.
• Educación y salud. El aumento del gasto debe ir acompañado de medidas que promuevan la eficiencia, como inversión en equipos e instalaciones educativas, mejora de la educación preescolar y del estado de las guarderías infantiles, reducción del absentismo, focalización de la inversión en salud en zonas de alta pobreza y disminución de los costos administrativos y de seguros.
• La inversión pública (distinta a la de Pemex) es escasa, y la inversión en proyectos de alta calidad estimularía el crecimiento. Realizar análisis de costo/beneficio rigurosos y transparentes, incluso a través de un proceso de revisión externa, ayudarían a garantizar una selección adecuada de proyectos.

Las mencionadas políticas de apoyo tendrían que combinarse con medidas para contener los crecientes costos de las pensiones así como reformas del plan de negocios de Pemex. El margen para realizar nuevos recortes del gasto, distinto a gasto en pensiones y de Pemex, es limitado, debido a importantes recortes previos.

• Pensiones. Sobre la base de la reforma del año pasado, se podría considerar en rediseñar la pensión mínima para mitigar los riesgos de la jubilación anticipada (reforzando el vínculo entre la edad de jubilación y las pensiones), armonizar los regímenes especiales de pensiones con el sistema a nivel más general, completar sin demora la transición para dejar atrás el costoso plan de pensiones previo a 1997 y elevar la edad en la que los trabajadores del sector público adquieren derecho a una pensión completa. También se debería considerar mantener en los próximos años el nivel actual de pensiones sociales (no contributivas), ajustándolas en función de la inflación.
• Las pérdidas de Pemex están generando una carga para los contribuyentes y están impidiendo que se destinen recursos fiscales a fines más productivos. Los pasados escándalos de corrupción destacan la importancia crítica de reforzar la gestión de gobierno y los procesos de adquisiciones dentro de la empresa. El apoyo adicional a Pemex debe conllevar una nueva estrategia que asigne prioridad a objetivos financieros (por ejemplo, concentración en yacimientos rentables, venta de activos no esenciales, postergación de planes de nuevas refinerías y reforma del oneroso plan de pensiones) y que incremente la transparencia. Las asociaciones con empresas privadas permitirían aprovechar conocimientos especializados y ayudarían a gestionar los costos.

Para garantizar que el gasto público mencionado pueda efectuarse situando al mismo tiempo la relación deuda/PIB en una firme trayectoria descendente, se necesitará una reforma tributaria progresiva. Existe un amplio margen para elevar la recaudación de ingresos no petroleros, los cuales previo a la pandemia eran casi 6 por ciento del PIB más bajos que los de países comparables de América Latina y aproximadamente la mitad que los de países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Esta reforma podría formularse y legislarse en el próximo año aproximadamente e introducirse paulatinamente a mediano plazo conforme la economía se vaya afianzando, con el objetivo de recaudar aproximadamente 3-4 por ciento del PIB. Deben seguir realizándose esfuerzos en paralelo para fortalecer aún más la administración tributaria. La combinación de estas reformas con un aumento de la asistencia social (descrito anteriormente) ayudará a apuntalar la estabilidad social y a mejorar los niveles de vida de los pobres. Las autoridades están en condiciones de diseñar una reforma gradual y cuidadosamente calibrada a partir de una lista de opciones como las siguientes:

• Impuestos sobre la renta de personas físicas : Ampliar la base impositiva eliminando una serie de exclusiones y gastos tributarios y ampliar el tramo impositivo superior
• Impuestos subnacionales sobre la propiedad : Actualizar el catastro, mejorar la coordinación entre los distintos niveles de gobierno y simplificar y mejorar el cobro del impuesto vehicular.
• Tributación minera : Reformar el régimen a fin de recaudar más ingresos cuando aumenten las utilidades, minimizando al mismo tiempo las repercusiones en la competitividad.
• IVA : Eliminar la tasa cero excepto para unos pocos alimentos básicos, racionalizar las exenciones, implantar una estrategia integral de cumplimiento de la gestión de riesgos y eliminar las tasas reducidas en la frontera.
• Impuesto especial sobre la gasolina : Adoptar un sistema más de mercado para los precios de la gasolina (dado que la actual fórmula de cálculo del impuesto favorece desproporcionadamente a los ricos).

Política monetaria

Con la inflación situada por encima del rango fijado como meta, el banco central ha incrementado la tasa objetivo de política monetaria en 75 puntos base desde junio de 2021. Desde mediados de 2019 hasta comienzos de este año, el banco central había recortado la tasa objetivo de política monetaria a 4 por ciento, aunque aun así dejando la tasa positiva en términos reales ex ante y siendo una de las más altas entre los principales mercados emergentes. Sin embargo, desde marzo la inflación ha rebasado el rango de variación de la meta de inflación. Esto obedece principalmente a factores externos (inflación elevada de los alimentos, la energía y las mercancías), pero también a desequilibrios locales entre la demanda y la oferta conforme se reanuda la actividad económica. Se prevé que estas presiones sobre los precios sean en su mayoría transitorias. El aumento de la inflación por encima del rango de variación del objetivo de inflación ha llevado al banco central a subir las tasas para evidenciar su compromiso sólido con la meta de inflación y para garantizar que las expectativas inflacionarias estén firmemente ancladas. Si bien los incrementos de la tasa objetivo generan costos por perdidas en la producción y el empleo, estos costos se consideran relativamente modestos en comparación con los que se producirían si las expectativas inflacionarias empezaran a incrementarse y el banco central tuviera que reestablecer el ancla nominal. El banco central también ha reforzado la transparencia al presentar un pronóstico actualizado de la inflación con cada decisión de política monetaria y anunciar públicamente el voto de cada miembro de la junta de gobierno de la institución.

Una trayectoria gradual de normalización de la política monetaria equilibraría la necesidad de respaldar la economía a medida que se recupera de la pandemia con la necesidad de garantizar un anclaje firme de las expectativas de inflación a mediano plazo. La expectativa de que las presiones sobre los precios son mayormente transitorias, la existencia de una holgura en la economía considerable y el hecho de que México no recortó su tasa objetivo de política monetaria bruscamente en 2020 crean margen para que el banco central proceda gradualmente a fin de disponer de más tiempo para evaluar más detenidamente la magnitud y la persistencia de las recientes presiones sobre los precios. Este enfoque parsimonioso está respaldado por el hecho de que, históricamente, las tasas de referencia, el producto y la inflación en México han fluctuado estrechamente con las de Estados Unidos, y que las presiones sobre los precios en Estados Unidos son consideradas en general transitorias. Dicho esto, la política monetaria tendrá que seguir estando armonizada con la evolución de las expectativas inflacionarias. Podría resultar necesario acelerar en cierto grado el ritmo de endurecimiento de la política monetaria si las expectativas inflacionarias a mediano plazo empiezan a aumentar. Debe preservarse la flexibilidad del tipo de cambio a fin de facilitar los ajustes ante los shocks, limitando las intervenciones cambiarias a casos de condiciones desordenas en los mercados.

Una mayor claridad de la evaluación del banco central sobre las perspectivas ayudaría a sortear mejor los retos actuales. Comunicar con claridad el carácter transitorio de las actuales presiones inflacionarias seguirá siendo esencial. Aprovechando las recientes innovaciones en materia de transparencia, la adopción de nuevas medidas para proporcionar más detalles sobre los pronósticos macroeconómicos del banco central —incluida la publicación, en su debido momento, de un pronóstico macroeconómico internamente coherente que describa la trayectoria de la tasa de referencia de la política monetaria que sustenta los pronósticos— ayudaría a orientar a los participantes del mercado y facilitaría ajustes ordenados a lo largo de la curva de rendimientos. En tal contexto, será importante continuar haciendo hincapié en que la política monetaria no tiene una trayectoria predeterminada, sino que responderá a los acontecimientos, tales como la evolución de las expectativas inflacionarias y el posible surgimiento de efectos de segunda ronda. Con el tiempo, esto permitiría a los analistas inferir cómo evoluciona la trayectoria esperada de la tasa objetivo del banco central con las variaciones en las perspectivas macroeconómicas.

Una revisión estratégica del marco de política monetaria podría sugerir aspectos para reforzar su efectividad. El marco de política monetaria ha resultado eficaz para México. Sin embargo, la inflación y las expectativas inflacionarias se han situado históricamente en el extremo superior del rango de variación de la meta de inflación del banco central. En la revisión podrían evaluarse el desempeño del marco y posibles modificaciones del conjunto de herramientas de política monetaria o de la estrategia de comunicaciones del banco central. La revisión asimismo podría considerar las funciones que cumplen la estabilidad financiera, la inclusión, el empleo y enverdecer el sistema financiero dentro del actual marco jurídico del banco.

Reformas en el lado de la oferta

La estrategia del gobierno para el crecimiento inclusivo tiene varios componentes. Entre estos están implementar el Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC); incrementar la inversión pública, por ejemplo para mejorar la integración regional; reforzar la inclusión financiera, y promover la gestión de gobierno, entre otros aspectos. Sin embargo, los esfuerzos por privilegiar a los productores de energía de propiedad estatal y revertir anteriores reformas, y la cancelación ciertos proyectos de inversión, han frenado la inversión y acarrean el riesgo de anular los beneficios para el crecimiento de otras medidas.

Un giro de la política energética fomentaría la competitividad y la inversión. Los precios de la electricidad que pagan las empresas son notablemente más caros que los de Estados Unidos y muchas otras economías emergentes. Pese a estos altos costos, la fiabilidad del suministro de electricidad es una preocupación creciente. Para fomentar un sector energético más económico, fiable, sostenible y competitivo convendría aprovechar la amplia y diversa base de recursos energéticos renovables de México, incentivar la participación del sector privado en la generación de electricidad y la distribución de hidrocarburos y reforzar la red de electricidad. Como ya se ha señalado, es necesario reformar el plan de negocios de Pemex.

México ha sido un pionero en la adopción de políticas de mitigación del cambio climático, pero es necesario hacer más para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y promover el crecimiento sostenible. México fue el primer mercado emergente en adoptar impuestos al carbono en 2014 y, más recientemente, el país ha puesto en marcha un plan experimental para el comercio de derechos de emisión. No obstante, el precio del carbono es menor que en otros países y está muy por debajo de lo necesario para cumplir la contribución determinada a nivel nacional (NDC por sus siglas en inglés). La tarificación integral de las emisiones, la ampliación gradual del papel que cumple la tarificación del carbono y la adopción de medidas sectoriales de refuerzo (por ejemplo, mecanismos reembolso de aranceles, o feebates) podrían ayudar a que México cumpla su compromiso de reducción de las emisiones para 2030 y contribuir sustancialmente al logro de la ambiciosa meta de cero emisiones netas para mediados de siglo. También se podría considerar un equilibrio entre esas medidas basadas en precios y el uso de instrumentos alternativos a fin de alcanzar las metas de mitigación fijadas por el gobierno. Los ingresos generados por los mayores impuestos sobre el carbono podrían usarse para proteger a los pobres y fomentar el crecimiento inclusivo, incluyendo recursos para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. También podría ser necesario considerar un mecanismo de ajuste en frontera por emisiones de carbono para ayudar a preservar la competitividad.

Las medidas para promover la formalización del mercado laboral, reducir las brechas de género, reforzar la profundización financiera y apuntalar el Estado de derecho y la gestión de gobierno promoverían la productividad y la inclusión.

• El grado de informalidad es alto si se tiene en cuenta el nivel de desarrollo de México. En los últimos años el salario mínimo ha experimentado marcados aumentos, que lo han situado por encima de la mediana del ingreso informal y de gran parte de la distribución del ingreso formal. Calibrar los aumentos del salario mínimo en función del crecimiento de la productividad de la mano de obra y adoptar un enfoque integral (por ejemplo, reducir los costos regulatorios de formalización de las empresas y disminuir las restricciones sobre despidos a medida que se afiance el mercado laboral) son medidas que incentivarían más la formalización.

• La escasa participación femenina en la fuerza laboral, las importantes brechas salariales por género y los elevados niveles de violencia contra la mujer son problemas de larga data que se han agudizado durante la pandemia. Ampliar el acceso a y la calidad de los servicios de cuidado infantil ayudaría a incrementar la participación femenina en la fuerza laboral y sería una inversión que con el tiempo se pagaría por sí sola y con creces.

• Reforzar el clima de negocios sigue siendo crucial para elevar la productividad y la inversión, al igual que poner al país en condiciones de aprovechar los rápidos cambios tecnológicos. La inversión en educación y capacitación (incluida la conectividad digital) permitiría a la fuerza laboral adaptarse a estos cambios. Incrementar la independencia y los recursos de las instituciones reguladoras apuntalaría el apetito de inversión e incentivaría aún más estas iniciativas.

• Estimular la competencia en los servicios financieros y abordar impedimentos como la oportuna ejecución jurídica de los contratos reduciría costos y ampliaría el acceso a las finanzas. Para aprovechar las ventajas de la rápida evolución tecnológica en el ámbito financiero se requerirá agilidad regulatoria, así como una debida atención al equilibrio entre consideraciones relativas de integridad operativa, financiera y de mercado, protección de consumidores e inversionistas y estabilidad financiera.

• Las medidas para combatir la corrupción y reforzar el marco para la lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo (ALD/LFT) consisten en dotar de recursos adecuados a órganos pertinentes de lucha contra la corrupción, ampliar las facultades de las instituciones a cargo de investigaciones, enjuiciamiento y supervisión del gasto público, reforzar el mecanismo de verificación de las declaraciones públicas de activos por parte de funcionarios de alto rango, mejorar el cumplimiento de las medidas contra el lavado de dinero de acuerdo con el perfil de riesgo de México e introducir plena responsabilidad penal para las personas jurídicas.

El equipo del FMI desea agradecer a las autoridades mexicanas y a otros interlocutores por los diálogos francos y constructivos que se entablaron.