Observaciones de las misiones

Uruguay: Declaración final del personal técnico sobre la misión de consulta del Artículo IV a Uruguay correspondiente a 2021

6 de octubre de 2021

Washington, DC:

Una economía con dificultades preexistentes, golpeada por la pandemia

Uruguay afrontó la pandemia con instituciones sólidas, pero con desequilibrios macroeconómicos preexistentes. El país se destaca en la región por el buen funcionamiento de su democracia, la calidad de sus instituciones y el alto grado de cohesión social. La solidez de su sector financiero, un holgado nivel de reservas internacionales y el grado de inversión de la deuda soberana también son pilares claves de la estabilidad de la economía. No obstante, la economía venía estancada desde 2015—tras el fin del auge de los precios de las materias primas—con inversión baja y un sector manufacturero debilitado, contribuyendo a una caída sostenida del empleo. Resultados educativos pobres contribuían a una erosión del capital humano y a un alto y sostenido desempleo juvenil. Las finanzas públicas también habían sufrido un marcado debilitamiento durante los años previos a la pandemia, provocando un incremento de la deuda del sector público no financiero equivalente a 10% del PIB entre 2013 y 2019. La nueva administración asumió a principios de 2020—semanas antes del comienzo de la pandemia—y lanzó un ambicioso programa de reformas para energizar el crecimiento económico y fortalecer las finanzas públicas, a pesar de las circunstancias desfavorables.

La economía se contrajo marcadamente en 2020, aunque menos que otros países de la región. Con la llegada de la pandemia, y como en el resto del mundo, la actividad económica sufrió una fuerte caída en el segundo trimestre de 2020—producto de las medidas de distanciamiento social y el descenso repentino de la movilidad—para comenzar su recuperación en los trimestres posteriores y terminar el año con una contracción del producto de 5,9%. Los sectores de alto contacto se vieron particularmente afectados por la fuerte caída de la demanda. El empleo acompañó la caída y el rebote de la actividad económica, con mayor impacto en los trabajadores jóvenes y de menor calificación—lo que contribuyó a un aumento moderado de la pobreza, aunque desde niveles relativamente bajos. La contracción del empleo y la actividad económica, así como el deterioro fiscal, fueron menores a los observados en otros países de la región.

Una respuesta de política bien focalizada

Una respuesta de política económica muy efectiva logró mitigar el impacto de la pandemia, balanceando prudentemente los objetivos de sostenibilidad fiscal. La solidez de los sistemas de salud y protección social existentes, junto a los bajos niveles de pobreza, limitaron la necesidad de recursos fiscales adicionales para afrontar la crisis sanitaria. Un paquete fiscal de aproximadamente 2,7% del PIB para 2020–21—en línea con el margen de maniobra fiscal—prestó apoyo bien focalizado a las empresas, el empleo y a los más vulnerables. La creación de un beneficio por desempleo parcial fue clave para contener las pérdidas de empleo y apoyar la recuperación del trabajo—al preservar las relaciones entre empleadores y empleados—, mientras que el aumento de las transferencias canalizadas a través del refuerzo de programas existentes y la creación de nuevos programas permitió brindar el apoyo necesario a los grupos más vulnerables. Una política salarial prudente —que buscó el equilibrio entre el poder adquisitivo de los trabajadores y la necesidad de apoyar al empleo— también fue clave para respaldar al mercado laboral. Igualmente, debe destacarse la creación del Fondo Solidario Covid-19 para registrar separadamente las medidas coyunturales para contener los efectos de la pandemia. Así mismo, la nueva institucionalidad fiscal —que busca reforzar la disciplina fiscal y asegurar la sostenibilidad a mediano plazo— sirvió para dar una fuerte señal del compromiso de las autoridades con la sostenibilidad de las finanzas públicas.

La expansión monetaria, las medidas de flexibilización regulatoria y las líneas de garantías de crédito ayudaron a sostener a las empresas y evitar estrés financiero. El BCU implementó una política monetaria laxa a raíz de la emergencia sanitaria, para asegurar la liquidez y que no existan restricciones en el mercado de dinero. No obstante, dio señales claras de un renovado compromiso por reducir la inflación, con medidas como el retorno al uso de la tasa de interés de referencia como instrumento. La flexibilización regulatoria —en especial la ampliación de los plazos de repago de los préstamos bancarios— y la creación de líneas de garantías en condiciones ventajosas de préstamo para pequeñas y medianas empresas, a través del Sistema Nacional de Garantías (SiGa), también fueron claves para mantener a flote a las empresas y evitar las tensiones financieras.

Una recuperación en curso

La recuperación a principios del 2021 fue desbalanceada, reflejando la tardía pero fuerte ola de COVID. Gracias al apoyo de las medidas de política, el incremento de la movilidad, y el aumento de la demanda externa y de los precios de exportación, la actividad primaria y el sector de la construcción se recuperó con fuerza, alcanzado ya los niveles previos a la pandemia. La recuperación de los sectores de alto contacto, por otro lado, fue menos pronunciada, producto de la fuerte ola de COVID a comienzos de 2021. Tras el repunte registrado en 2020, se estima que alrededor del 50% de los empleos perdidos al inicio de la pandemia se han recuperado.

Se espera que la actividad siga fortaleciéndose en lo que resta de 2021 y en 2022. Gracias al rápido avance de la campaña de vacunación —aproximadamente el 77% de la población está completamente vacunada—, la propagación del virus ha quedado prácticamente interrumpida, la economía está reabriéndose y se aprecian señales de recuperación en los sectores más rezagados. Se prevé que la recuperación de la actividad y el empleo, impulsadas por la normalización en los sectores de alto contacto, irán ganando fuerza en los próximos trimestres. Se proyecta un crecimiento económico de 3,4% en 2021 y 3,2% en 2022. La reapertura de las fronteras y la reanudación del turismo podrían respaldar el crecimiento en 2022, aunque las perspectivas siguen siendo inciertas. Se espera que la inflación cierre el 2021 en torno a 7,2% y que mantenga una trayectoria descendente, alcanzando 5,8% a finales de 2022.

Retos económicos

La crisis ha acentuado algunos desequilibrios estructurales de Uruguay. La contracción de la economía y las medidas necesarias de estímulo han debilitado aún más las finanzas públicas y han acentuado los riegos en torno a la sostenibilidad de mediano plazo, aunque hubo un esfuerzo por contener los gastos no relacionados a la pandemia. Asimismo, la pandemia podría repercutir en el capital humano, especialmente en los deciles de ingresos más bajos, debido a la pérdida de escolaridad, lo cual se suma a los problemas preexistentes en el ámbito educativo. Es probable que el mayor impacto de la pandemia sobre los trabajadores jóvenes haya agudizado el desempleo juvenil, y el salto a la digitalización y el teletrabajo ya están teniendo efectos transformadores sobre el empleo, acelerando la obsolescencia de trabajos de baja calificación y el desfase entre las aptitudes laborales y los puestos de trabajo disponibles.

Políticas para apoyar la recuperación e impulsar el crecimiento a mediano plazo

Las políticas deberían reorientarse gradualmente hacia reducir los desequilibrios fiscales y abordar los impedimentos estructurales al crecimiento.

A corto plazo, los esfuerzos deberían dirigirse a recomponer el espacio fiscal, mientras que se mantienen ayudas focalizadas a los sectores más afectados. El plan de consolidación para 2022 es adecuado, y en línea con la recuperación económica esperada. La prórroga del seguro de desempleo parcial continuará apoyando a los trabajadores de los sectores más afectados, aunque su progresiva eliminación podría incentivar la reincorporación al trabajo y facilitar la reasignación de la mano de obra. La reorientación hacia políticas para favorecer la creación de empleo es bienvenida.

A mediano plazo, un esfuerzo fiscal adicional sería deseable para situar la deuda pública en una firme trayectoria descendente. Los riesgos fiscales de corto plazo son limitados—ya que las necesidades de financiamiento son manejables, se dispone de colchones de liquidez amplios, y las condiciones de financiamiento son muy favorables—y se prevé que el plan del gobierno estabilice la relación deuda a PIB en el mediano plazo. Sin embargo, la trayectoria de deuda prevista asume condiciones macroeconómicas estables, y deja un margen limitado para responder a choque futuros. Por lo tanto, mayores esfuerzos fiscales son deseables en los próximos años para situar la deuda en una clara trayectoria descendente y recomponer el margen de maniobra para la aplicación de políticas.

Refinamientos al marco fiscal y la reforma previsional reforzarían la confianza en la sostenibilidad de las finanzas públicas. La nueva institucionalidad fiscal y la reciente creación del Comité de Expertos y el Consejo Fiscal Asesor son pasos muy importantes para reforzar la disciplina fiscal. Mas aún, el cumplimiento de la regla durante la pandemia ha demostrado el sólido compromiso del gobierno con la sostenibilidad fiscal. Algunos refinamientos al marco (como adoptar límites móviles de 5 años, introducir una meta de deuda explícita, y formalizar una cláusula de escape con un mecanismo de corrección) ayudarían a garantizar que la disciplina fiscal se mantendrá en el tiempo y bajo diferentes administraciones. Impulsar la reforma previsional es fundamental para garantizar la sostenibilidad fiscal, incluso si el ahorro fiscal resultante tardara en materializarse.

Es posible que la política monetaria deba mantener un sesgo contractivo a medida que la economía se recupere. En medio de un contexto desfavorable, la política monetaria respaldó adecuadamente la economía durante la pandemia, dirigiendo gradualmente la inflación y las expectativas de inflación hacia el rango meta. En la medida que la economía continúe en una senda de recuperación, seguir afianzando la credibilidad en la política monetaria y guiar la inflación de manera durable hacia el rango meta podría requerir una reacción rápida de la política monetaria. Mientras tanto, una estrategia de comunicación efectiva—que dé indicios del sendero esperado de política monetaria—debería ayudar a afianzar los avances en el re-anclaje de las expectativas de inflación. Reducir de forma duradera la inflación es una condición necesaria para disminuir la dolarización y ayudar a impulsar el crédito y la inversión.

Las medidas de apoyo al crédito deben retirarse gradualmente para asegurar una asignación correcta de recursos y evitar costos fiscales. La prórroga de las líneas de garantía SiGa proporcionará apoyo adecuado a las empresas en sectores que siguen afectados por la pandemia. No obstante, a medida que la incertidumbre en torno a la recuperación se disipe, se deberían incluir condiciones y criterios de participación más restrictivos, con el fin de evitar un uso ineficiente del capital y limitar los posibles costos fiscales. Las pruebas de tensión sobre las distintas instituciones financieras—que el BCU ha venido evaluando desde el comienzo de la pandemia junto a los posibles efectos de las medidas adoptadas—no han identificado situaciones de preocupación. Es importante continuar con el seguimiento cercano de posibles riesgos para la estabilidad financiera —en particular, por exposiciones bancarias a sectores más afectados—a medida que se vayan retirando las medidas de apoyo.

El énfasis en políticas que favorecen la creación de empleo y facilitan la reasignación de la mano de obra entre los distintos sectores es bienvenido. El subsidio a la creación de empleo para trabajadores de grupos vulnerables, al igual que las pautas salariales diferenciadas para los sectores más afectados, balancean adecuadamente la recuperación del empleo y la protección del poder adquisitivo de los trabajadores. En esta línea, continuar descentralizando las negociaciones salariales podría favorecer la creación de empleo y reducir posibles efectos duraderos de la pandemia. Al mismo tiempo, es necesaria una estrategia multidimensional para abordar problemas estructurales en relación con la pérdida de capital humano, que fueron exacerbados por la crisis. El avance en la digitalización durante la pandemia acentúa la falta de habilidades para este tipo de tareas, lo que pone urgencia en programas de reentrenamiento de la fuerza laboral (en particular trabajadores con bajas habilidades) para facilitar una rápida reinserción en el mercado laboral. También es necesario avanzar rápidamente con una reforma educativa que busque resolver el problema de alta deserción escolar y asegure que la educación formal se adecue a las necesidades de una economía basada cada vez más en las tecnologías de la información.

Seguir avanzando con la agenda de reformas de las autoridades es clave para fortalecer el crecimiento de mediano plazo. La nueva fórmula para establecer el precio interno del combustible es un desarrollo positivo. Hay espacio para profundizar las reformas de las empresas estatales, controlar actividades ineficientes e inversiones improductivas que suelen llevar a subsidios cruzados no presupuestados y, por tanto, encarecen la actividad comercial; separar los objetivos comerciales de los sociales; y mejorar la independencia y la gobernanza de las empresas públicas. El impulso al desarrollo del mercado de capitales es una iniciativa reciente de relevancia que podría contribuir a dinamizar la inversión. Así mismo, la exploración de nuevos acuerdos comerciales podría desembocar en importantes avances en materia de integración comercial. Finalmente, el compromiso de Uruguay con el medio ambiente—así como el avance en materia de incorporación de la temática ambiental al diseño de la política económica en general y fiscal en particular—es loable.

La misión felicita a las autoridades por la prudencia en la gestión macroeconómica de la crisis y las anima a seguir impulsando su programa de reformas a medida que la pandemia se supere. El equipo agradece también a las autoridades de Uruguay y demás partes interesadas su hospitalidad, el constructivo diálogo en materia de políticas y la fructífera colaboración.

***Note: Las estimaciones y proyecciones se basan en información estadística y análisis disponible al 5 de Octubre de 2021. Las estimaciones publicadas en el World Economic Outlook de Octubre 2021 (y la base de datos asociada a la misma) se basan en información disponible al 27 de Septiembre de 2021 (anteceden los que se presentan en esta tabla).