Observaciones de las misiones

Panamá: Declaración Final de la Misión Virtual de Consulta del Artículo IV de 2021

17 de mayo de 2021

Washington, DC: Un equipo del Fondo Monetario Internacional encabezado por Alejandro Santos sostuvo reuniones virtuales con las autoridades panameñas del 19 al 30 de abril de 2021 en el marco de la consulta del Artículo IV para 2021. El equipo se reunió con el Ministro de Economía y Finanzas, Héctor Alexander, el Superintendente de Bancos, Amauri Castillo, así como con otros funcionarios públicos de alto rango y representantes del sector privado.

La economía de Panamá sufrió una pronunciada contracción, registrando una caída en la producción de 17.9 por ciento en 2020 en medio de estrictas medidas de contención y restricciones a la movilidad para combatir la pandemia ocasionada por el virus COVID-19. No obstante, la reactivación de la economía global y políticas macroeconómicas favorables han contribuido a apuntalar la recuperación en Panamá. El panorama para 2021 es optimista, aunque ante la continua incertidumbre mundial, particularmente a causa del surgimiento de nuevas cepas de COVID-19, el balance de los riesgos podría inclinarse hacia el lado negativo. Como cobertura en contra de estos potenciales choques externos extremos, Panamá solicitó una Línea de Precaución y Liquidez por dos años, la cual fue aprobada por la Junta Directiva del FMI en enero de 2021, por un monto equivalente a 500 por ciento de la cuota o US$2.7 mil millones. La prioridad del gobierno es proteger las vidas y salud de su población mediante un programa de vacunación que facilite la sostenibilidad de la reapertura económica y darle continuidad a las políticas públicas que permitan estimular la recuperación económica y a reforzar las reformas sociales para garantizar un crecimiento sostenible e incluyente. Conforme cobre impulso la reactivación, será importante reforzar la sostenibilidad fiscal y apegarse a la Ley de Responsabilidad Social y Fiscal. Para fortalecer la estabilidad financiera, sería de gran ayuda contar con un análisis detallado de la calidad de la cartera bancaria una vez que concluya la moratoria, y así apuntalar la exposición crediticia y los colchones de capital de los bancos. Las autoridades están firmemente comprometidas a que el país salga de la lista gris del GAFI mediante el fortalecimiento del régimen para prevenir el blanqueo de capitales y el combatir financiamiento al terrorismo (AML/CFT, por sus siglas en inglés) con la finalidad de mejorar la posición de Panamá como centro financiero regional. Por último, será necesario continuar mejorando las estadísticas nacionales para garantizar el apego a los estándares internacionales sobre calidad y diseminación de los datos.

Los factores adversos ocasionados por la pandemia condujeron a una aguda contracción económica en 2020

• Pronunciada caída en la producción . Después de varias décadas de dinamismo económico, el PIB real se contrajo 17.9 por ciento en 2020 (comparado con el año anterior) a causa de restricciones a la movilidad para contener la pandemia. Después del derrumbe en el segundo trimestre, la economía tuvo una vigorosa recuperación en el segundo semestre de 2020, pero no lo suficiente para compensar la caída en la primera mitad del año. La tasa de desempleo se multiplicó más de dos veces al pasar de 7 por ciento en agosto de 2019 a 18½ por ciento en septiembre de 2020.
• Inflación negativa . La inflación del IPC persistió por debajo de cero a lo largo de 2020, como reflejo de la poca demanda. Después de caer hasta -2.5 por ciento (comparado con el año anterior) en mayo, la inflación cerró el año a una tasa del -1.6 por ciento (comparado con el año anterior).
• Mayor déficit fiscal. El déficit fiscal del SPNF pasó de 3½ por ciento del PIB en 2019 a 10 por ciento del PIB en 2020 debido al uso de estabilizadores automáticos ante la aguda caída del PIB, al tiempo que el gasto relacionado con el combate a la COVID-19 se compensó en gran medida a través de recortes en otros gastos. El resultado fiscal de 2020 cumplió con lo previsto en la Ley de Responsabilidad Social y Fiscal (LRSF), que coloca los objetivos de déficit en una trayectoria de consolidación fiscal gradual hasta que el déficit del SPNF llegue a 1½ por ciento del PIB a partir de 2025. La deuda del sector público pasó del 42¼ por ciento del PIB en 2019 a 64 por ciento del PIB en 2020, debido a la fuerte caída del PIB y al aumento absoluto de la deuda pública.
• Mejoría en la posición externa . La cuenta corriente arrojó un superávit de alrededor de 2¼ por ciento del PIB en 2020 (después de un déficit de 5 por ciento del PIB en 2019) como resultado de una abrupta contracción en las importaciones, menores precios del petróleo, mayores exportaciones de cobre y sólidos ingresos del Canal. El superávit en cuenta corriente aunado a otros flujos de capital resultó en una acumulación de reservas internacionales.

Los factores favorables del repunte mundial alientan el optimismo para 2021, pero sigue habiendo riesgos a la baja

• En vías de un marcado repunte de la economía. Se proyecta un crecimiento del 12 por ciento en 2021 a medida que se reactiven las actividades económicas, con el impulso del programa de vacunación y la producción de cobre a plena escala, la recuperación de la inversión privada y un gran efecto de arrastre. Se espera que en el mediano plazo el crecimiento se estabilice a su tasa potencial de 5 por ciento, y que la inflación levante a ½ por ciento en 2021 en medio de una aceleración de la actividad económica, para posteriormente estabilizarse en 2 por ciento. Mientras tanto, se espera que la posición externa se deteriore temporalmente en 2021 para llegar a un déficit en cuenta corriente de alrededor del 3½ por ciento del PIB ante una demanda acumulada de bienes duraderos de importación. Dicho déficit se irá reduciendo en la medida que las exportaciones tengan mayor dinamismo, logrando una reducción del déficit en cuenta corriente a 2½ por ciento del PIB a mediados de la década.

• El balance de riesgos se inclina hacia el lado negativo. Los riesgos clave para el crecimiento tienen que ver con posibles reveses en la recuperación mundial de la pandemia por COVID-19, lo cual podría ocasionar trastornos en los flujos de capital y de comercio en todo el planeta y a una aceleración en la desglobalización, lo cual afectaría negativamente la actividad del Canal y del sector de la logística. Entre los riesgos internos se encuentra no salir rápidamente de la lista gris del GAFI, por las consecuencias negativas en la imagen del país. Además, la presencia de ciberataques podría afectar la infraestructura digital, al tiempo que desastres naturales más graves y frecuentes ocasionados por el cambio climático pudieran tener un efecto negativo sobre la actividad del Canal, la agricultura y el turismo. Hacia el lado positivo, la pandemia podría detenerse más rápido que lo esperado.

Observar la regla fiscal garantizará la sostenibilidad de la deuda

• El esfuerzo de consolidación fiscal post-pandemia debe acompañarse con una planeación fiscal fortalecida en el mediano plazo. La regla fiscal modificada incorpora el choque ocasionado por la pandemia al permitir la operación de estabilizadores automáticos y al mismo tiempo brinda la flexibilidad necesaria para reducir paulatinamente el gasto relativo a la emergencia por COVID. Los factores cíclicos facilitarán la consolidación fiscal después de 2021, pero quizá se necesiten más mejoras en la administración tributaria y en la priorización del gasto. El marco fiscal de mediano plazo debe convertirse en una herramienta fundamental de planeación para facilitar el cumplimiento de la regla fiscal y satisfacer las prioridades de las políticas públicas establecidas por el gobierno (ya contempladas en el presupuesto 2022).
• Sería conveniente una evaluación del potencial de recaudación y de la eficiencia del gasto . Es importante contar con medidas para mejorar las administraciones tributaria y aduanera, así como la planeación y elaboración del presupuesto del gasto público, y también para aumentar la eficiencia del gasto público y volverlo a alinear con las necesidades sociales; lo anterior, con la finalidad de poder sostener el crecimiento ante la insuficiencia en la recaudación. Más aún, sería conveniente llevar a cabo una revisión del gasto tributario de Panamá, en particular su complejo sistema de exenciones y tratos preferenciales que erosionan la base tributaria de manera continua. Por lo que se refiere al gasto, en la asignación de recursos debe dársele prominencia a las prioridades sociales, tales como salud y educación, y debe contenerse el aumento en otros gastos. Al mismo tiempo, el sistema de pensiones podría necesitar que se instrumenten medidas graduales para cimentar su viabilidad financiera. Por otro lado, si bien la moratoria tributaria fue justificable en un entorno de pandemia, debe recalcarse que se trata de un programa temporal; lo anterior, con la finalidad de contener la expectativa del público de que habrá más moratorias tributarias, ya que ello pudiera erosionar la recaudación.
• Hay amplio espacio para mejorar el marco de gestión de las finanzas públicas. Las autoridades han hecho un esfuerzo importante para reforzar la gestión de las finanzas públicas, para evitar una acumulación futura de cuentas atrasadas por pagar a proveedores nacionales, Las autoridades deberán apegarse a su Plan de Acción integral y mejorar la publicación de cuentas fiscales con los ajustes correspondientes a las cuentas atrasadas pendientes de pago. Si bien ha habido una importante mejora en la publicación de la información de las compras públicas, la ejecución presupuestaria y los informes fiscales deben facilitar la información sobre el gasto relativo a la COVID-19, publicar las auditorías y reflejar las reasignaciones presupuestarias correspondientes a dicho año.

La mejora al marco de integridad financiera debe continuar

• Salir de la lista gris del GAFI debe seguir siendo prioridad. Habiendo transcurrido los tiempos originales para resolver los puntos mencionados en el Plan de Acción del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), las autoridades necesitan abordar con celeridad las deficiencias identificadas por el GAFI aún pendientes de resolver en el marco regulatorio de Panamá para Prevenir el Blanqueo de Capitales y Combatir el Financiamiento al Terrorismo (AML/CFT). De manera específica, los puntos de acción pendientes incluyen fortalecer el entendimiento del riesgo de blanqueo de capitales y financiamiento de terrorismo (ML/TF por su siglas en inglés) del sector corporativo e implementar las políticas respectivas para mitigar el riesgo; mejorar la supervisión y sanciones a las violaciones relacionadas con el AML/CFT; asegurar la verificación de información actualizada sobre beneficiarios finales de entidades jurídicas y continuar demostrando progreso en investigaciones criminales de ML que incluyan delitos fiscales cometidos en el extranjero.
• Deben continuar los esfuerzos para mejorar aún más la transparencia tributaria. A pesar de los esfuerzos por cumplir con estándares internacionales de transparencia, en febrero de 2021 la Unión Europea (UE) mantuvo a Panamá en la lista negra de jurisdicciones no cooperadoras en materia fiscal. Se insta a las autoridades a que trabajen en estrecha colaboración con las autoridades de la UE para resolver este asunto.

Una mayor supervisión del sector financiero y medidas adicionales aumentarán la resiliencia

• Es necesario restringir y eliminar paulatinamente la moratoria crediticia a medida que cede la pandemia. Con la finalidad de brindar alivio financiero a los deudores afectados por la pandemia, las autoridades establecieron una moratoria crediticia hasta el 31 de diciembre de 2020, y permitió por un periodo adicional la modificación de préstamos hasta el 30 de junio de 2021. Considerando el elevado riesgo crediticio debido a los créditos reestructurados, la Superintendencia de Bancos de Panamá (SBP) ha aconsejado a los bancos que incrementen sus provisiones por encima del nivel requerido durante tiempos normales y que reevalúen la idoneidad de dichas provisiones antes de que concluya la moratoria. Cualquier tolerancia regulatoria de esta naturaleza debe restringirse a las categorías estipuladas y debe adoptarse un calendario específico para eliminarla gradualmente dándole seguimiento cercano y a través de un plan de acción para su supervisión. Dada la gran cantidad de créditos modificados que surgió a partir de la moratoria, sería de gran ayuda examinar el riesgo de la cartera crediticia de los bancos, incluyendo una evaluación de la calidad de los activos fundamentales una vez que ceda la pandemia, ya que se podría determinar la calidad crediticia del banco y si sus colchones de capital son adecuados.
• En el mediano plazo será necesario actualizar el marco regulatorio, mejorar las herramientas macroprudenciales y desarrollar los mercados de capitales. A medida que se resuelva la actual emergencia sanitaria, habrá necesidad de fortalecer la estabilidad financiera mediante la formalización de un plan de gestión de crisis, la implementación de colchones de conservación de capital, la introducción de requerimientos adicionales de capital para los bancos sistémicos, y el mejoramiento del conjunto de políticas macroprudenciales con miras a protegerse contra los riesgos en el sector inmobiliario y de la deuda de los clientes bancarios. Al mismo tiempo, el desarrollo del mercado nacional de capitales aumentará las fuentes de financiamiento y las perspectivas de un crecimiento mayor y más incluyente. Para fomentar el desarrollo de los mercados de capitales de Panamá, se recomienda establecer una hoja de ruta que identifique una visión clara para la industria, mejorar la infraestructura (custodia, compensación y transacción), así como incrementar la supervisión del mercado y la capacidad regulatoria, lo que a su vez contribuiría a satisfacer las necesidades del gobierno y de los diversos agentes nacionales.

Es vital abordar las necesidades estructurales y las prioridades sociales

• La implementación de medidas estructurales será fundamental para aumentar la competitividad y el potencial de crecimiento. Para poder aumentar la productividad y regresar a elevadas tasas de crecimiento, Panamá requerirá una mejora continua en el ambiente de negocios del país, así como fortalecer las políticas relativas a la movilidad laboral, gobernanza y capacidad institucional; incrementar la innovación y sofisticación tecnológica en industrias clave, además de profundizar la inclusión financiera a través de medidas más focalizadas. Para seguir siendo un destino atractivo para hacer negocios, Panamá necesita mejorar el nivel de aptitud de su fuerza laboral, eficientar el marco de insolvencia y mejorar el funcionamiento del sistema judicial.
• Se requerirá de acción decidida a través de las políticas públicas para zanjar las brechas socioeconómicas profundizadas por la pandemia. Para lograr las metas de largo plazo del gobierno, debe considerarse mejorar la calidad del gasto social, principalmente en lo que atañe al gasto en educación, dando prioridad a las estrategias adecuadas para el país, que sean sostenibles en lo fiscal, para reducir la inequidad, mejorar las condiciones de vida en las comarcas (zonas habitadas por las poblaciones indígenas) y mejorar las oportunidades económicas para las mujeres.
• Mejorar las prácticas de diseminación de datos de Panamá también resaltara la transparencia de datos. Mejorar la puntualidad, periodicidad y cobertura de algunas categorías de datos en línea con las Normas Especiales para la Divulgación de Datos (NEDD; SDDS, por sus siglas en inglés), permitirá un mejor seguimiento y beneficiará a los usuarios de los datos. El plan para fortalecer al Consejo Nacional Estadístico fomentará la coordinación entre los productores y los usuarios de datos.

La misión agradece a las autoridades panameñas por su excelente cooperación y diálogo franco y abierto.