Observaciones de las misiones

España: Declaración Final de la Misión de la Consulta del Artículo IV de 2020

30 de septiembre de 2020

Washington, DC: La pandemia global ha afectado profundamente a la población y a la economía de España. El apoyo ágil y decidido a la liquidez y al mantenimiento de rentas por parte del gobierno, combinado con la relajación de la política monetaria del BCE, han constituido importantes balones de oxígeno. En medio de una segunda oleada de infecciones, el incipiente repunte económico corre peligro. Preservar la salud de la población sigue siendo una máxima prioridad. La evolución de la pandemia y las correspondientes medidas públicas configurarán las perspectivas económicas. Resulta crítico asegurar la efectividad de las nuevas medidas de contención y la preparación del sistema sanitario para poder hacer frente a nuevos brotes, así como para adquirir y distribuir una vacuna cuando esté disponible.

• El apoyo fiscal debería mantenerse hasta que la recuperación se encuentre firmemente encarrilada. La continuidad de las medidas de mantenimiento de rentas y apoyo a la liquidez, de manera focalizada y flexible, resulta crucial. Es particularmente importante calibrar los expedientes de regulación temporal de empleo y los créditos avalados con fondos públicos a fin de que continúen aliviando las tensiones sufridas por trabajadores y empresas. Deben seguirse abordando las vulnerabilidades del sector empresarial. Los marcos de resolución de deuda privada deberían mejorarse con prontitud y también podría recurrirse a la posibilidad de apoyar con capital público a las empresas privadas viables que afronten dificultades financieras derivadas de la pandemia. La atenta supervisión, así como las medidas de alivio bancario, deben proseguir para impedir la aparición de círculos de retroalimentación negativa reales-financieros.
• Al mismo tiempo, las medidas de política económica deberían dirigirse a limitar los daños para la economía a largo plazo y a facilitar la reasignación de recursos hacia sectores en expansión, proporcionando así mismo una robusta red de seguridad en el ámbito social. A medio plazo, una vez que la recuperación se encuentre firmemente encauzada, será necesario también asegurar una senda sostenible a la baja para la deuda pública, apoyando a la vez una mayor inclusión social y un crecimiento resiliente.
• El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia europeo puede representar un importante estímulo para la demanda, apoyar la creación de empleo, limitar las cicatrices resultantes de la crisis y catalizar actividades más ecológicas y más digitales. La eficiencia en la coordinación, la ejecución y la supervisión de los planes será fundamental.
• Pero las políticas económicas nacionales deben afrontar los obstáculos estructurales que llevan largo tiempo lastrando el empleo, las rentas y el crecimiento de la productividad. Abordar la dualidad del mercado laboral será crucial para una economía más inclusiva.

España se ha visto profundamente afectada por la pandemia

El impacto de la pandemia de la COVID-19 ha sido particularmente grave para España. Ya en el primer semestre, la economía española sufría la caída más pronunciada del PIB entre las grandes economías avanzadas. Mantener controlada la segunda oleada de infecciones será crítico para las perspectivas económicas. Las características estructurales de la economía (entre otras, un extenso sector servicios dominado por las pymes, la importancia del turismo y el uso generalizado de los contratos temporales) agudizaron el impacto del confinamiento y harán que la economía sea particularmente vulnerable a disrupciones prolongadas. La rápida puesta en marcha de medidas de apoyo en materia fiscal, monetaria y para el sector financiero ha amortiguado el impacto económico y social de la crisis.

Las perspectivas están sujetas a una incertidumbre sin precedentes

A corto plazo, un ulterior repunte de la actividad dependerá en gran medida de la contención de la crisis sanitaria. Prevemos actualmente una pérdida anual de producción real en 2020 del 12,8 por ciento. Para 2021 el PIB real podría crecer un 7,2 por ciento, apuntalado por la utilización del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia de la UE y sus efectos de generación de confianza. Lograr dicho repunte estará estrechamente vinculado a la capacidad de limitar nuevas infecciones. Además, dependerá del tamaño, los plazos y la composición del gasto adicional financiado por la UE, para el cual se están preparando planes. A medio plazo, se espera que la demanda externa apoye cada vez más el crecimiento según vayan recuperándose las exportaciones y un mayor número de turistas extranjeros regrese a España. La producción tardará varios años en alcanzar su nivel pre-pandemia. La incertidumbre acerca de las proyecciones a corto y medio plazo es muy elevada. Los riesgos se decantan marcadamente a la baja. Un fracaso a la hora de controlar nuevos brotes, un progreso más lento que el previsto en materia de vacunas y tratamientos, un Brexit sin acuerdo y una escalada de las tensiones comerciales podrían empañar aún más las perspectivas.

Las medidas de apoyo de política económica siguen siendo esenciales a corto plazo

Las medidas fiscales tienen que continuar centradas en superar la crisis sanitaria y económica inmediata y contener el riesgo de que la recesión se transforme en estrés para el sector financiero, con costes reales y sociales todavía más elevados. Los esfuerzos de las políticas económicas deberían prolongarse y adaptarse de manera flexible, así como volverse cada vez más focalizados. Esto incluye, por ejemplo, prórrogas del exitoso régimen de expedientes de regulación temporal de empleo (ERTE), particularmente para los sectores más afectados. De forma análoga, otras medidas de mantenimiento de las rentas y de apoyo a la liquidez (tales como los avales con fondos públicos, y diversas modalidades de medidas de mantenimiento de rentas) deberían revisarse minuciosamente y adaptarse en la medida de lo posible con vistas a prevenir “efectos precipicio” graves y generalizados (tales como quiebras, pérdidas de ingresos y créditos fallidos) cuando llegue su vencimiento y deban reembolsarse. Las autoridades se enfrentan al tremendo desafío de mantener la agilidad y la previsibilidad de sus acciones de modo que éstas ayuden a reducir la incertidumbre económica. En caso de producirse un acusado deterioro de las perspectivas económicas, deberían estar dispuestas a intensificar temporalmente el apoyo en función de las necesidades derivadas de la pandemia. En ese contexto, los nuevos mecanismos de la UE y la política monetaria del BCE constituyen un apoyo crítico al mantener bajos los costes de financiación.

Al mismo tiempo, las políticas públicas de apoyo deberían dirigirse a limitar las cicatrices y continuar conteniendo los costes sociales de la pandemia

Con el tiempo, las prestaciones por desempleo deberían convertirse gradualmente en la red de seguridad predominante. Esto facilitará la reasignación de puestos de trabajo y de trabajadores, dada la disminución en el tiempo de los beneficios netos derivados de mantener la vinculación de los trabajadores con sus puestos de trabajo mediante expedientes de regulación temporal de empleo, y mitigaría además el riesgo de mantener a trabajadores en empresas y sectores inviables. Las prestaciones por desempleo y la asistencia social pueden tener que intensificarse temporalmente (en términos de criterios de elegibilidad, prestaciones y duración) para apoyar a los damnificados por los cambios económicos de larga duración.

Algunas empresas sistémicas pueden requerir apoyo temporal en términos de capital, y el fondo de inversión estatal de nueva creación (bajo el paraguas de la SEPI, la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales española) es una herramienta bienvenida en ese sentido. Será crucial diseñar para el sector público una estrategia de salida de las empresas “rescatadas”, así como consignar y vigilar el riesgo fiscal con transparencia. Otras opciones de recapitalización similares podrían hacerse extensivas a ciertos segmentos de empresas viables más pequeñas expuestas a tensiones financieras a causa de la pandemia. Podría así mismo contemplarse la posibilidad de administrar inyecciones temporales que generen derechos de crédito para el sector público, por ejemplo en forma de deuda tributaria futura.

Aparte de un apoyo directo específico a los balances, es necesario fortalecer los marcos de resolución de deuda privada para dar respuesta al aumento esperado de casos de insolvencia. Además de algunas medidas ya adoptadas por las autoridades, y según vaya recuperándose gradualmente la economía, deberían dirigirse medidas adicionales de carácter transitorio a mejorar los marcos de reestructuración extrajudiciales e intensificar los incentivos para promover la reestructuración de la deuda, incluyendo a las pymes. Una transposición ágil y adecuada de la Directiva de la UE sobre reestructuración e insolvencia, que debería facilitar también los procedimientos de reestructuración que impliquen a acreedores públicos, contribuirá así mismo a hacer frente a los problemas de sobreendeudamiento.

La estrategia de recuperación debería abordar las persistentes debilidades estructurales y socioeconómicas y ser compatible con los objetivos climáticos de España

Asegurar la sostenibilidad de la deuda privada y pública requiere medidas de política económica que aumenten el crecimiento a medio plazo de un modo sostenible desde el punto de vista social y medioambiental. La utilización de los nuevos fondos de la UE brinda una oportunidad excepcional para cerrar parcialmente la brecha de demanda causada por la pandemia y facilitar la transformación estructural de la economía a fin de incrementar su capacidad productiva a medio plazo. Dada la envergadura sin precedentes de los fondos, resulta crucial disponer de una estructura clara de gobernanza que supervise la ejecución de los planes y la consecución de hitos clave, con vistas a permitir recalibrar los planes, asegurar una elevada efectividad y abordar nuevas necesidades que puedan plantearse.

El uso previsto del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia de la UE para abordar las brechas de inversión verde es bienvenido. La rehabilitación de edificios, la creación de estaciones de carga de vehículos eléctricos y la mejora de la infraestructura de distribución de agua y de gestión de residuos son ejemplos de inversiones que crearían empleo a corto plazo al tiempo que fomentarían la descarbonización de la economía y el progreso hacia la sostenibilidad medioambiental a largo plazo. Más aún, el apoyo público a las empresas (al margen de los balones de oxígeno) debería supeditarse a compromisos vinculantes en materia de sostenibilidad, para evitar el afianzamiento de emisiones futuras.

Mejorar la empleabilidad de los damnificados por los cambios económicos mediante más y mejores políticas activas de empleo y formación, así como superar la segmentación del mercado de trabajo, siguen siendo prioridades fundamentales para una mayor equidad. A este respecto, la disponibilidad de fondos de la UE ofrece una oportunidad para facilitar la introducción de reformas laborales. Por ejemplo, cualquier coste de transición ocasionado por la introducción de un fondo para despidos que haga al mismo tiempo más atractivos los contratos indefinidos podría suavizarse potencialmente mediante el uso de fondos de la UE. De forma análoga, los fondos de la UE podrían convertirse en un catalizador de los esfuerzos actualmente en curso para ampliar la formación profesional, incluyendo en las pymes, y digitalizar la economía. Además de lo anterior, impulsar la capacidad de las empresas para innovar y absorber nuevas tecnologías requiere modificar la normativa relativa al tamaño de las empresas que obstaculiza el crecimiento de estas, mejorar la competencia y propiciar las colaboraciones público-privadas.

Las disparidades socioeconómicas, que ya eran altas antes de la COVID-19, van camino de ahondarse, y es probable que aumente la pobreza. A pesar del fuerte apoyo de las medidas de política económica en respuesta a la crisis, las personas con contratos de trabajo precarios, muchas de ellas jóvenes, con escasa cualificación y empleadas en los sectores más afectados, han sido quienes han sufrido el mayor impacto. La figura del Ingreso Mínimo Vital introducida por el gobierno es un paso acertado para abordar algunos de los retos socioeconómicos. Ampliar los programas de vivienda social de alquiler y de asistencia al alquiler y la reubicación, así como simplificar la normativa en materia de edificación y recalificación del suelo, contribuiría a mejorar la asequibilidad del alquiler y la movilidad laboral. Las políticas para potenciar la igualdad de género en el mercado laboral deberían centrarse en impulsar el apoyo a la familia y el cuidado infantil y en promover la flexibilidad de las condiciones de trabajo.

A medio plazo, se necesitan esfuerzos para reducir la carga de la deuda pública

Se espera que la pandemia haga subir la ratio de deuda pública en casi 30 puntos porcentuales hasta situarla por encima del 120 por ciento del PIB en los próximos años. Un ajuste fiscal gradual que encauce la deuda pública por una firme senda a la baja debería comenzar una vez que la economía se encuentre en una senda de crecimiento sostenible con el desempleo en disminución. Según las previsiones actuales, esto sucedería como pronto en 2022. A corto plazo, el anuncio anticipado de un plan de ajuste gradual (supeditado a la situación de la economía) podría enviar una señal clara a los mercados y promover la transparencia de las medidas de política económica. El plan debería incluir medidas estructurales sostenibles, especialmente del lado de los ingresos, que ayudarían a reconstruir los colchones fiscales al tiempo que apoyarían más inclusión e innovación. Se necesita un paquete sostenible de reformas de las pensiones que equilibre la sostenibilidad de las pensiones con la aceptabilidad social. Un compromiso político renovado con las reformas estructurales sería así mismo importante para apoyar unas perspectivas de crecimiento que faciliten la reducción de la deuda.

La intensificación de los riesgos pondrá a prueba la resiliencia del sistema bancario y requerirá una atenta supervisión

Debido en gran medida a un desapalancamiento significativo, el sector privado (incluidos los bancos) entró en la crisis con balances más saneados que hace una década. El crédito bancario al sector privado, en particular a las empresas, ha sido robusto tras el shock de la COVID-19. La actividad crediticia se ha visto apoyada por avales con fondos públicos y medidas de alivio y conservación del capital bancario. Sin embargo, el riesgo de crédito se ha deteriorado y se espera que aumenten los activos dudosos, especialmente en el segmento empresarial no financiero, a medida que venzan las medidas de apoyo a los prestatarios. Por tanto, la capacidad crediticia de los bancos podría verse restringida, su rentabilidad, que ya es baja, tiene visos de empeorar, y en escenarios severos podrían surgir dificultades de solvencia. El impacto de la pandemia sobre los bancos españoles podría resultar amplificado por la severidad de la recesión económica y la ratio CET1 media inicial, inferior a la de sus homólogos de la UE. Los bancos con presencia internacional podrían no beneficiarse de la diversificación geográfica tanto como en el pasado.

Los bancos deberían continuar ajustando sus decisiones sobre provisiones en base a criterios precautorios, así como atenerse a políticas prudentes en materia de dividendos. Reconocer a tiempo los activos problemáticos sigue siendo también esencial. Los bancos deberían además proseguir con la racionalización de costes y la inversión en tecnología. Cuando los costes sean asumibles, serían acertados los esfuerzos para continuar desprendiéndose de activos heredados. Como parece indicar el reciente anuncio de fusión entre dos grandes bancos españoles, una cierta consolidación adicional del sistema bancario es otra respuesta adecuada a los retos de rentabilidad. Junto a dichas acciones, los organismos de supervisión tienen que continuar su labor y revisar minuciosamente los planes de los bancos de cara al futuro para resolver activos dudosos y afianzar posiciones de capital resilientes. Las medidas regulatorias de alivio deberían contribuir a facilitar el uso de los colchones de capital y liquidez, seguido de su reconstitución gradual.

El papel de la Autoridad Macroprudencial Consejo de Estabilidad Financiera (AMCESFI) es crucial para la estrecha supervisión de los riesgos para la estabilidad financiera, incluyendo los extrabancarios y los derivados de la interconectividad entre bancos e instituciones financieras no bancarias.

Por último, la crisis viene a reforzar la necesidad de potenciar los marcos de gestión de crisis a nivel europeo y nacional abordando las carencias existentes en los regímenes de resolución y liquidación. Completar la unión bancaria con un sistema común de seguro de depósitos fortalecería la resiliencia.