Observaciones de las misiones

España: Declaración Final de la Misión de la Consulta del Artículo IV de 2020

11 de marzo de 2020

• En 2019 la economía española continuó creciendo con mayor rapidez que la media de la eurozona, pero las perspectivas para 2020 son ahora sumamente inciertas ante la evolución del impacto del coronavirus. A fin de mitigar dicho impacto, las políticas deberían asegurar que el sector sanitario disponga de suficientes recursos y proporcionar una asistencia claramente dirigida a los sectores más afectados y a los colectivos más vulnerables.

• Las disparidades socioeconómicas en España siguen siendo pronunciadas, reflejando en gran medida el elevado desempleo estructural. Reducir la prevalencia de los contratos temporales debe ser la piedra angular para la consecución de una mayor igualdad, lo que debe impulsarse a través de políticas activas de empleo y de educación más orientadas y modernizadas. Una mejora de los programas de asistencia social, un régimen de créditos fiscales a los rendimientos del trabajo, y una ampliación de la oferta de viviendas de alquiler asequible permitirían apoyar a los más pobres.

• Se necesitan esfuerzos fiscales y estructurales decididos para que se liberen nuevos recursos públicos y privados encaminados a aumentar la resiliencia económica, la inclusión social y la innovación. Resulta crucial la adopción de medidas fiscales sostenibles para reducir la elevada deuda pública a medio plazo y abordar el déficit persistente del sistema de pensiones. Las políticas estructurales destinadas a impulsar la productividad deberían intensificarse, fomentando así el potencial de la economía y mejorando la dinámica de la deuda pública.

• Los bancos tienen que seguir dotándose de capital de alta calidad para potenciar su resiliencia ante shocks. Aunque los balances de la banca han continuado fortaleciéndose, la escasa rentabilidad sigue siendo un reto en un contexto de bajos tipos de interés en la eurozona.

Las perspectivas económicas son sumamente inciertas a corto plazo debido al brote global de coronavirus

España ha vivido cinco años de fuerte crecimiento (por encima de la media de la eurozona), creación de empleo y superávits por cuenta corriente sostenidos. Pero en 2019 la incertidumbre interna y, especialmente, la externa, mermaron la confianza, llevando a las familias a tratar de reconstituir sus ahorros desde mínimos históricos y haciendo mella en la inversión. Además del cierto grado de desaceleración que cabía anticipar con la maduración del ciclo económico, se espera ahora que las perturbaciones temporales ocasionadas por el brote global de coronavirus a las cadenas de suministro, el comercio, el turismo y el consumo interno ralenticen aún más el crecimiento económico en 2020. La magnitud de la ralentización dependerá del alcance y la duración del brote, que son sumamente inciertos en este momento. A medio plazo, se prevé que el PIB se expanda en línea con un crecimiento potencial que ronda el 1,6 por ciento, limitado por un bajo crecimiento de la productividad, ya que el estancamiento de las políticas en los últimos años no le ha proporcionado un nuevo impulso. El paro, reducido a la mitad respecto a su pico posterior a la crisis, casi ha alcanzado ya su tasa estructural estimada y las previsiones indican que solo descenderá marginalmente de aquí en adelante.

La política fiscal necesita proteger a la población durante el brote de coronavirus

Ante el brote de coronavirus, se entiende que el gobierno deba dotar de recursos suficientes al sector sanitario, además de destinar un apoyo específico a los más afectados, y que estas medidas temporales de carácter extraordinario deberían intensificarse según sea necesario para prevenir y contener el virus y mitigar el impacto económico. Más allá de dichas necesidades, iniciativas adicionales de gasto discrecionales dentro del presupuesto de 2020, tales como las medidas ya legisladas en materia de pensiones y salarios, deberían financiarse de manera sostenible a través de nuevas medidas de ingreso o de cambios en la composición del gasto. En términos generales, la política fiscal en 2020 puede ser básicamente neutral, con estabilizadores automáticos que operen libremente en apoyo de la actividad económica, además de las medidas temporales adoptadas en respuesta al coronavirus. Cualquier retraso temporal en la consolidación fiscal debería ir acompañado de un compromiso creíble de ajuste futuro.

Se necesitan políticas integrales para reducir las brechas de la inclusión social

La abundante creación de empleo que ha caracterizado la recuperación ha ayudado a mitigar la desigualdad y el riesgo de pobreza, pero ambos siguen siendo más altos que en otros países de la UE, especialmente entre los jóvenes. La presión creciente sobre la accesibilidad del mercado del alquiler en algunos centros urbanos ha venido a sumarse a los retos sociales. El programa económico del gobierno a medio plazo, centrado en el objetivo de reducir las disparidades socioeconómicas, es oportuno. Sin embargo, se trata de una tarea compleja, ante un trasfondo de perspectivas económicas inciertas y elevada deuda pública. Apoyar los objetivos sociales requiere un enfoque integral que promueva un mercado laboral más inclusivo, en particular:

• Políticas para el mercado laboral:

Dualidad: La segmentación persistente del mercado laboral conlleva importantes costes económicos y sociales. A corto plazo, deberían profundizarse los esfuerzos en curso para atajar el abuso de los contratos temporales, puesto que ya han dado ciertos frutos en apoyo de la conversión de contratos temporales en indefinidos. A medio plazo, se necesita una transformación estructural que reduzca los incentivos a que los empleadores recurran en exceso a la contratación temporal. El paso a una cuota mayor de puestos de trabajo de duración indefinida podría lograrse, por ejemplo, minimizando las brechas de protección del empleo entre contratos temporales e indefinidos, creando además un fondo de capitalización para despidos sufragado por el empleador. Esto reduciría la dualidad en el mercado laboral y no debería de incrementar los costes generales de despido para los empleadores ni rebajar la protección del empleo para la mayoría de los trabajadores.

Flexibilidad: Las instituciones del mercado laboral tendrían que seguir proporcionando suficiente flexibilidad para que puedan fijarse salarios y condiciones de trabajo que tengan en cuenta las necesidades específicas de cada empresa, especialmente a la luz de los crecientes riesgos a la baja para la economía. Para limitar las consecuencias sociales de los shocks de carácter temporal, tales como el coronavirus, podrían adoptarse “regímenes de reducción del tiempo de trabajo”, que permitirían a las empresas acortar el horario laboral manteniendo los puestos de trabajo, mientras que las administraciones públicas, por su parte, compensarían parcialmente la renta salarial perdida por los empleados. Además, hay margen para una mejor coordinación de la negociación colectiva entre los niveles sectorial y de empresa mediante un uso más eficaz de las directrices fijadas en los convenios de nivel superior.

Horas trabajadas y pobreza laboral: Al igual que en muchas economías avanzadas, el peso de las rentas del trabajo en el PIB ha descendido en las dos últimas décadas, debido en gran medida al progreso tecnológico y la integración global. Por otra parte, la media de horas trabajadas ha disminuido y la pobreza laboral ha aumentado en los años más recientes. Tendrían que destinarse esfuerzos a explorar y abordar los aspectos específicos de la legislación laboral que puedan haber ocasionado involuntariamente dichos fenómenos. En particular, es necesario identificar los factores que contribuyen a la reducción de la duración de los contratos temporales y al abuso potencial de la mayor flexibilidad ofrecida por los contratos a tiempo parcial. Además, para apoyar a las familias de renta baja y hacer frente a la pobreza laboral, podría considerarse la introducción de un programa de créditos fiscales a los rendimientos del trabajo, que constituye una herramienta mejor dirigida y más eficiente que el salario mínimo a la hora de abordar la pobreza y la desigualdad de renta.

Desajuste de competencias: Las políticas activas de empleo y las políticas educativas deberían centrarse en mejorar la empleabilidad de los jóvenes, las personas poco cualificadas y los parados de larga duración. Los planes de acción adoptados recientemente son pasos importantes con vistas a promover el empleo juvenil y reducir el paro de larga duración. Por otra parte, se requieren programas reforzados de formación profesional y de formación permanente que aseguren una oportuna adquisición de nuevas competencias acorde con el rápido ritmo de cambio en la demanda de estas.

• Gasto en asistencia social: Los efectos redistributivos de los programas de asistencia social en España son relativamente débiles, ya que pocas medidas apoyan a quienes más lo necesitan y la protección se decanta hacia los pensionistas. Conseguir que el gasto social sea más eficaz y equitativo entrañará un incremento en la cobertura de los grupos más desfavorecidos, así como en la adecuación de varios programas de asistencia social (especialmente el gasto en programas de renta mínima, familia y vivienda). Esto no solo requiere recursos adicionales, sino también reducir los obstáculos administrativos al acceso para aumentar la participación, mejorar la coordinación de las prestaciones entre todos los niveles de las administraciones públicas, y realizar ganancias de eficiencia tal como se ha destacado en las recientes revisiones del gasto.

• Políticas para una mayor accesibilidad del mercado del alquiler : Aunque la tasa de vivienda en propiedad sigue siendo elevada, se ha incrementado la demanda de la vivienda de alquiler, especialmente entre los jóvenes y las familias de renta baja, lo que ha contribuido a una acusada subida de los precios del alquiler en muchas ciudades, y probablemente a agravar la desigualdad intergeneracional. Para apoyar la asequibilidad del alquiler y fomentar el acceso a zonas de fuerte creación de empleo, las políticas podrían centrarse en reducir la rigidez de la oferta (p. ej., simplificando la regulación del uso del suelo y acelerando los procesos de recalificación), mejorar el acceso al apoyo al alquiler para los más necesitados (p. ej., mejorando los procesos de las administraciones territoriales para la concesión de subsidios a los inquilinos), aumentar en algunos lugares el parque de vivienda social en alquiler para colectivos de renta baja, y garantizar una buena infraestructura de transporte entre las ciudades de crecimiento rápido y otros lugares más asequibles.

• Políticas para una mayor igualdad de género: Pese a un progreso significativo en las últimas décadas, la desigualdad de género persiste en una serie de ámbitos, lo que sigue causando una considerable desigualdad en términos de empleo y de salario. Las políticas para impulsar la igualdad de género en el mercado de trabajo deberían centrarse en potenciar el apoyo a la familia y al cuidado infantil y promover la flexibilidad en las condiciones de trabajo.

A medio plazo, reducir las vulnerabilidades presupuestarias sigue siendo una prioridad política clave

A medio plazo, reducir la deuda pública y el déficit presupuestario sigue siendo fundamental, en particular dada la creciente presión del gasto social. A pesar del fuerte crecimiento económico de los últimos cinco años, España ha hecho progresos limitados en la reducción de la deuda pública. Las reducciones del déficit presupuestario se debieron en gran parte a la robustez de las actividades económicas y al pago de menores intereses. Como consecuencia, las finanzas públicas siguen distando bastante del objetivo de un saldo fiscal estructural equilibrado. Para reconstituir los colchones fiscales, debería proseguirse un ritmo de consolidación gradual a medio plazo hasta alcanzar el equilibrio presupuestario, siempre y cuando la economía crezca en consonancia con su potencial o por encima de este.

Para satisfacer las crecientes demandas sociales y de inversión en apoyo de los avances tecnológicos, la política fiscal debería centrarse en movilizar ingresos adicionales y potenciar la eficiencia del gasto, en línea con las recomendaciones de las recientes revisiones del gasto. La ratio entre impuestos y PIB en España es relativamente baja en comparación con sus homólogos regionales, lo que indica que existe margen potencial de mejora estructural, especialmente mediante el fortalecimiento de la recaudación del IVA, el aumento de los impuestos sobre consumos específicos y las tasas ambientales, y la reducción de las ineficiencias del sistema tributario, sin dejar de proteger a los más vulnerables. La adopción de medidas para la creación de espacio fiscal debería ser un prerrequisito para cualquier expansión adicional del gasto público.

El déficit persistente en el saldo de las pensiones contributivas exige un compromiso a largo plazo para contener la presión sobre el gasto en pensiones derivada del envejecimiento de la población. La aplicación del factor de sostenibilidad (factor de descuento vinculado a la esperanza de vida al empezar a cobrar la pensión) constituiría una aportación importante, sobre todo habida cuenta de que su anuncio hace casi una década ha dado a los futuros pensionistas cierto tiempo para prepararse para su impacto. Entre las medidas específicas para llegar a un equilibrio entre la sostenibilidad de las pensiones y la aceptabilidad social, podrían contemplarse: (i) retrasar la edad efectiva de jubilación incentivando una vida laboral más larga; (ii) incrementar los ingresos sin elevar el importe ya elevado de las cotizaciones; y (iii) fomentar el ahorro complementario.

Se necesita potenciar la productividad para sustentar tasas de crecimiento económico más elevadas

Además de superar la segmentación del mercado de trabajo e impulsar los niveles de cualificación, lo que contribuiría a una mayor productividad, deberían dedicarse esfuerzos a promover la capacidad de innovación de la economía. En este sentido, es bienvenido el plan del gobierno para promover la digitalización y las nuevas oportunidades de empleo asociadas a la misma. Sin embargo, para asegurar su éxito, el tejido empresarial español, dominado por la pequeña empresa, necesita encontrarse en situación de absorber nuevas tecnologías e innovar. Por tanto, las políticas de innovación deben complementarse con incentivos para que las empresas crezcan, tales como modificar la normativa vinculada al tamaño de las mismas, reducir la fragmentación de la regulación, mejorar el acceso al mercado para intensificar la competencia, potenciar las colaboraciones público-privadas en materia de innovación y fomentar el aprovechamiento de incentivos a la I+D.

El sistema financiero debe salvaguardar su resiliencia frente a los riesgos

Los bancos españoles han continuado desprendiéndose de carteras de activos deteriorados, lo que ha mejorado la calidad de sus activos. Sin embargo, el rendimiento medio de su capital sigue siendo bajo y persisten retos en términos de rentabilidad, al igual que ocurre con muchos bancos europeos, dada la coyuntura de bajos tipos de interés.

La acumulación de riesgo macrofinanciero parece gestionable de momento, pero requiere un seguimiento continuado. Los nuevos riesgos reputacionales y legales pueden ejercer una presión añadida sobre la rentabilidad bancaria, por lo que es necesario seguir fortaleciendo las posiciones de capital de alta calidad. Continúa la recuperación del mercado inmobiliario, particularmente en las grandes ciudades y las zonas costeras, pero por ahora no hay indicios de que se esté registrando una sobrevaloración significativa del precio de la vivienda, y han surgido signos de moderación. El crédito al consumo sigue creciendo con rapidez, aunque partía de un nivel bajo.

Los bancos deben continuar elevando su ratio de capital CET1 que, para el sistema bancario en general, sigue siendo uno de los más bajos de la eurozona. Podría considerarse eventualmente una activación preventiva del colchón de capital anticíclico en caso de que los riesgos a corto plazo se disipen con claridad y la brecha de crédito proyectada (la diferencia entre el stock de crédito y su nivel de equilibrio estimado) se cierre tras un desapalancamiento sostenido. Un colchón de capital anticíclico positivo ayudaría a aumentar la resiliencia de los bancos frente a los shocks, y su liberación durante una desaceleración económica debería mitigar la potencial restricción de la oferta de crédito.

Se necesitan esfuerzos continuados para abordar la baja rentabilidad bancaria, reducir más los activos dudosos, y gestionar con rigor tanto los estándares para la concesión de crédito como los riesgos en materia de reputación, ciberseguridad y liquidez. Así mismo, resulta crucial finalizar la regulación secundaria aplicable a algunos de los instrumentos macroprudenciales. Por último, los supervisores deberían seguir atentamente cualquier riesgo para la estabilidad financiera derivado del impacto del coronavirus.

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El equipo de la misión del FMI quisiera dar las gracias a las autoridades españolas, el BCE y otros interlocutores por su cálida hospitalidad y el diálogo franco y constructivo.