Observaciones de las misiones

Perú: Declaración al término de la misión del Artículo IV correspondiente a 2019

3 de diciembre de 2019

Evolución reciente, perspectivas y riesgos

1. Perú sigue siendo una de las economías de mejor desempeño en la región, pero la actividad económica ha perdido impulso en los últimos años . Con un crecimiento anual del PIB real que promedia el 5,4% en los últimos 15 años, Perú ha sido una de las economías con mayor crecimiento de la región, lo que le permitió hacer avances importantes en la reducción de la pobreza. Sin embargo, a partir de 2014, un entorno externo menos benigno y ciertos factores internos adversos debilitaron considerablemente el ritmo de la actividad económica. Las tensiones comerciales han reducido el crecimiento mundial e incrementado la incertidumbre, los mercados financieros internacionales se han vuelto más volátiles y los precios de las materias primas se recuperaron solo parcialmente de su caída de 2011-15. A nivel interno, las condiciones climáticas adversas de la corriente de El Niño de 2017 provocaron perturbaciones económicas significativas y los hallazgos de la investigación Lava Jato obstaculizaron grandes proyectos de inversión.

2. Se prevé que el crecimiento siga siendo modesto a corto plazo, antes de comenzar a fortalecerse gradualmente. El PIB creció un 2,2% en los primeros nueve meses de 2019, pero las medidas adoptadas por el gobierno para acelerar la ejecución en todos sus niveles deberían contribuir a la recuperación de la inversión pública. También se espera que se atenúen la caída de la actividad extractiva y los conflictos sociales en el sector minero, y ciertos factores climáticos transitorios en el sector de la pesca. Por consiguiente, se proyecta un crecimiento del PIB del 2½% en 2019. Puesto que se espera que persista la brecha del producto negativa, las presiones inflacionarias deberían permanecer moderadas. Un fortalecimiento gradual de la demanda de los socios comerciales de Perú y un consumo e inversión privados resilientes incrementarían el crecimiento del PIB a 3¼% en 2020 y a 3¾% en los años subsiguientes.

3. Los riesgos tienen un sesgo a la baja, pero los márgenes de maniobra para aplicar políticas anticíclicas son suficientes para mitigar el impacto de cualquier shock adverso. La prolongación de la incertidumbre y las tensiones comerciales podría socavar las perspectivas de crecimiento de los principales socios comerciales de Perú, lo que reduciría las exportaciones y los precios de las materias primas mineras y agrícolas. Del mismo modo, eventos externos que lleven a una menor toma de riesgo podrían endurecer repentinamente las condiciones financieras y provocar efectos de contagio. Las consiguientes variaciones cambiarias podrían verse magnificadas por efectos adversos sobre las hojas de balance, a causa de la dolarización parcial que aún existe en el sistema financiero peruano. A nivel nacional, la incertidumbre política prolongada y las investigaciones por corrupción en marcha podrían asfixiar la inversión empresarial y el crecimiento. Sin embargo, la posición favorable de la deuda pública reforzada por activos financieros considerables, vastas existencias de reservas internacionales y un sistema financiero sólido deberían mitigar el impacto de los shocks adversos.

Recomendaciones en materia de políticas

Para reavivar el crecimiento en un entorno de creciente incertidumbre, se necesita un conjunto de políticas de amplio espectro que profundicen la resiliencia de Perú ante los shocks, incrementen la productividad y mejoren la protección social. La actual desaceleración de la actividad y la exacerbación de la incertidumbre justificarían un estímulo fiscal y monetario. Una infraestructura financiera más fuerte apuntalaría la capacidad del sistema de absorber una gama más amplia de shocks externos. Las reformas estructurales reforzarían la competitividad y la productividad, y harían al crecimiento más inclusivo.

Política fiscal

4. A fin de dar impulso a la economía, las autoridades deberían hacer pleno uso de los márgenes disponibles en el marco de la regla fiscal. Si bien la política está orientada a llevar el déficit fiscal por debajo del límite superior del 1% del PIB para 2021, la subejecución presupuestaria ha conducido a una posición fiscalmás ajustada que la que exige la regla fiscal. Eso ha contribuido a desacelerar el crecimiento en medio de la creciente incertidumbre. En ese contexto, las medidas adoptadas por el gobierno para eliminar las limitaciones de financiamiento y de capacidad que enfrentan los gobiernos locales y regionales deberían ser suficientes para acelerar la ejecución del gasto de capital, pero seránecesario supervisar de cerca el proceso y tomar medidas complementarias para garantizar su éxito. A mediano plazo, es necesario también hacer esfuerzos considerables para mejorar la calidad de la gestión de la inversión pública, desde la formulación de proyectos hasta su evaluación y selección.

5. Si se los ejecuta plenamente, planes deseables para estimular la inversión pública pueden exigir medidas adicionales a fin de mantenerse debajo del límite superior del déficit. Mejorar la calidad de la infraestructura es un componente clave de la estrategia del gobierno para hacer más competitiva la economía. El Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad identifica importantes déficits de infraestructura, que se zanjarían en cierta medida con los proyectos prioritarios —que ascienden al 13% del PIB— por ejecutarse en la próxima década. Para ser congruente con la regla fiscal, esta iniciativa requerirá mejoras en materia de administración del ingreso, un mejor desempeño de las empresas públicas y una reducción del gasto corriente, pero las proyecciones de estos indicadores parecen sujetas a riesgos significativos.

6. Es imperativo reforzar la movilización del ingreso para atender las necesidades prioritarias preservando la sostenibilidad fiscal. A pesar de los importantes esfuerzos realizados por las autoridades para movilizar el ingreso, el coeficiente de ingreso tributario de Perú sigue siendo comparativamente bajo, con un avance modesto en los últimos 20 años. Sin embargo, de no elevarse la recaudación, Perú no podrá atender prioridades en varias áreas, entre ellas la de infraestructura y la red de seguridad social. En ese contexto, es fundamental seguir haciendo mejoras en la administración de ingresos fiscales, lo que exige mantener la capacidad de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT) para abocarse a su actividad principal y atraer personal de primer nivel. Las medidas adoptadas en los últimos años para reducir el incumplimiento tributario, como la instauración de la facturación electrónica y la adhesión a mejores prácticas en tributación internacional, deberían comenzar a dar frutos. La intención de las autoridades de simplificar los regímenes fiscales para las pequeñas empresas también debería reducir las brechas tributarias y mejorar el cumplimiento.

7. A fin de evitar una posición fiscal procíclica y para generar espacio para el gasto en infraestructura, las autoridades también pueden considerar hacer el marco fiscal más flexible. Si bien las revisiones frecuentes pueden debilitar la integridad del sistema basado en reglas, el bajo nivel de deuda y el robusto marco fiscal limitarían los riesgos asociados con un alza moderada del límite superior del déficit. La erosión de los amortiguadores fiscales sería mínima, y las reglas del gasto en vigencia seguirían limitando el gasto corriente aun con un límite más alto, lo que reduciría los riesgos de reputación.

Políticas monetaria y cambiaria

8. El reciente relajamiento de la posición de la política monetaria es apropiada, dado el debilitamiento del crecimiento, el aumento de la incertidumbre y las tenues presiones inflacionarias. Las expectativas de inflación están firmemente ancladas, se espera que la brecha del producto siga siendo negativa durante algún tiempo, y la política fiscal es contractiva. Los recientes mensajes del Banco Central sobre la orientación de la política monetaria —indicando que la última reducción de la tasa de política no necesariamente implica que le sigan nuevas reducciones— sirven para aclarar que la política dependerá de la información que se vaya materializando. En ese sentido, puede ser necesario seguir relajando la política si se materializan los riesgos a la baja de las perspectivas de inflación. No obstante, puesto que la tasa de interés real está cerca de cero, la posición monetaria es claramente expansiva, y las autoridades deben mantenerse alertas a la aparición de vulnerabilidades en el sector financiero.

9. A medida que se reduce la dolarización, el Banco Central podría permitir una mayor flexibilidad cambiaria para absorber shocks externos y promover el desarrollo financiero. De hecho, el uso de intervención cambiaria, que refleja en gran medida la preocupación de las autoridades por la dolarización de los pasivos y su impacto en la estabilidad financiera, ha ido declinando con el tiempo. Actualmente, la dolarización de los préstamos es del 39% en el caso de las empresas y del 10% entre los hogares, de modo que hay menor riesgo en una mayor flexibilización cambiaria. Limitar la intervención del Banco Central a casos de condiciones de mercado desordenadas podría ayudar a reducir la dolarización aún más, alentar el uso de instrumentos de cobertura y fortalecer el canal de interés de la política monetaria.

Política del sector financiero

10. Las autoridades han dado pasos importantes para reforzar la supervisión del sector financiero, pero es necesario tomar medidas adicionales para completar la agenda de reforma legislativa y normativa. La entrada en vigor de la nueva ley de cooperativas de crédito constituye un hito importante. Además, en respuesta a las recomendaciones del año pasado del Programa de Evaluación del Sector Financiero, la Superintendencia de Banca y Seguro (SBS) ha ejecutado medidas para limitar el riesgo sistémico, mejorar su gobernanza y sus marcos de control, ampliar la supervisión del sector bancario y de seguros, y fortalecer la integridad financiera. No obstante, es necesario dar nuevos pasos para reforzar la protección jurídica de los supervisores, incluir en el mandato de la SBS el ejercicio de la supervisión consolidada, e incrementar la eficacia del marco de lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo (ALD/LFT). También será importante adecuar algunas normativas a Basilea III, entre ellas las relacionadas con la ponderación del riesgo para los préstamos en moneda extranjera, lo que ayudaría seguir reduciendo la dolarización.

Reformas estructurales

11. Reforzar el foco en las prioridades clave ayudaría a avanzar con más rapidez en la amplia agenda de reforma estructural de las autoridades. El Plan Nacional de Competitividad lanzado en junio abarca un amplio espectro de reformas que podrían exigir un enfoque específico con plazos claros. Las reformas jurídicas y del mercado de productos asegurarían los máximos beneficios para el crecimiento al tiempo que gozarían de suficiente respaldo popular. Las autoridades ya han hecho avances considerables en materia de transparencia y gobernanza del sector público. Esos esfuerzos deben complementarse con reformas anticorrupción; por ejemplo, simplificar y hacer más transparente y competitivo el sistema de adquisición pública; reformar el Sistema Nacional de Control para gestionar mejor los riesgos e incrementar la rendición de cuentas; e introducir auditores internos independientes en algunas entidades, y fortalecer al mismo tiempo las auditorías externas. Además, será importante alentar la diversificación económica, para lo cual parece crucial ampliar la ley de promoción agrícola.

12. Es necesario mejorar la protección social para que el crecimiento sea más inclusivo y sustentable. Perú ha hecho avances significativos en la reducción de la pobreza desde el cambio de siglo. Sin embargo, es necesario tomar medidas para atender necesidades críticas, por ejemplo, reformando el sistema de pensiones a fin de garantizar su sostenibilidad y mejorar su cobertura, distribuyendo el ingreso proveniente de los recursos naturales de forma más equitativa entre todas las regiones y profundizando el desarrollo y la inclusión financieros, lo cual ha sido señalado como prioritario por las autoridades en el Plan Nacional de Competitividad. Esas medidas deben acompañarse de reformas que reduzcan las rigideces del mercado laboral y otros costos que impiden a los trabajadores y a las empresas pasar del sector informal al formal.

La misión agradece a las autoridades por su cálida hospitalidad, el diálogo franco y la calidad de la interacción, la cual tuvo lugar del 5 al 18 de noviembre de 2019.