Discursos

Forjar un contrato social más fuerte: El enfoque del FMI respecto al gasto social

13 de junio de 2019

Buenas tardes. Es un inmenso privilegio dirigirme hoy a ustedes en este magnífico Palacio de las Naciones, un perdurable emblema del multilateralismo. Quisiera agradecer a mi tan amable anfitrión, mi querido amigo Guy Ryder, un eminente pilar del bien común mundial.

A mis amigos de la OIT, ¡felicitaciones por el centenario de la institución! Desde hace cien años han servido a la noble causa de la alianza social y la justicia social.

Si lo pensamos, la creación de la OIT tiene mucho en común con la creación del FMI.

Su institución fue fundada después de la Primera Guerra Mundial, sobre la premisa de que una paz duradera se basa en la justicia social. Nosotros fuimos fundados después de la Segunda Guerra Mundial, sobre la premisa de que la paz duradera se basa en la cooperación económica entre las naciones.

Ustedes congregan a los interlocutores sociales al servicio de garantizar un trabajo decente para todos, sabiendo que un trabajo decente no solo aporta un salario sino también sentido, propósito y dignidad. Nosotros congregamos a las naciones del mundo —189 de ellas— al servicio de la promoción de la estabilidad financiera y de un crecimiento económico sostenible e inclusivo, sabiendo que eso es un prerrequisito para la auténtica prosperidad humana.

En este contexto, el tema que abordaré esta tarde —el gasto social— no podría ser más pertinente. Pertinente para nuestras dos instituciones. Pertinente para los retos que enfrenta nuestra economía mundial.

1. El gasto social: Un instrumento clave de las políticas públicas

Quisiera comenzar definiendo los términos que utilizaré hoy. Por gasto social, queremos decir seguro social, asistencia social, así como gasto público en salud y educación. Por lo tanto, el gasto social es un concepto más amplio que el de la protección social ya que incluye el gasto en salud y educación, sumamente cruciales para los países en desarrollo y de bajo ingreso.

No cabe duda de que estos programas son fundamentales para promover el bienestar de los ciudadanos y la cohesión social. Las pensiones públicas pueden marcar toda la diferencia entre la pobreza y una vida digna para nuestros adultos mayores. La atención de la salud no solo salva vidas, las prolonga y mejora su calidad. La educación primaria y secundaria brinda a nuestros jóvenes la oportunidad de alcanzar su pleno potencial y contribuir a la sociedad.

A un nivel más profundo, diría que el gasto social es un componente básico del contrato social necesario para cumplir la misión encomendada a nuestras respectivas instituciones.

Esta no es una idea nueva. La importancia de ofrecer seguridad financiera a los ciudadanos para mantener la paz y fomentar relaciones sociales armoniosas es una lección que se remonta a las civilizaciones antiguas.

Es una lección aprendida durante la revolución industrial, cuando los políticos respondieron a los nuevos retos sociales y políticos con distintas formas de protección social: pensemos en las reformas de Bismarck en Alemania.

Es una lección aprendida después de los días más sombríos de los años treinta. El historiador económico Barry Eichengreen argumenta de forma convincente que el rumbo político muy distinto que tomaron Alemania y el Reino Unido durante esa década se debió en parte al funcionamiento más eficaz del sistema de seguro de desempleo aplicado por el Reino Unido ante un agobiante nivel de desempleo.

Y es una lección aprendida en la era de la posguerra, cuando las tres décadas de crecimiento vigoroso y compartido en las economías avanzadas —los treinta gloriosos— se sustentaron en un contrato social de amplia participación y respaldo social y político generalizado.

Esto nos dice que, para que las economías sean resilientes y el crecimiento sea sostenible, este crecimiento debe ser inclusivo, y para ello se requiere gasto social. Esto a su vez genera apoyo social y político a favor de medidas que respalden el crecimiento, y por esa vía genera confianza.

La conclusión es que el gasto social es importante. Importa hoy, cuando nos vemos bombardeados por nuevos desafíos. Más pensionistas, menos trabajadores. Los efectos de la tecnología en el trabajo y los salarios. El aumento de la desigualdad y los clamores por una mayor equidad. Las barreras que impiden a las mujeres participar en la economía y desarrollar su pleno potencial. La amenaza existencial del cambio climático. La menguante confianza, el creciente descontento y una menor cooperación mundial.

No existen políticas sencillas para responder a estos complejos desafíos. Sin embargo, aunque el gasto social no es el único instrumento para dar tal respuesta, es indudablemente uno de los más importantes. No es de sorprender que las encuestas reflejen un creciente apoyo público a las políticas de redistribución del ingreso en muchos países.

El gasto social debe por lo tanto ocupar el lugar que le corresponde en el centro del debate sobre políticas macroeconómicas.

2. La estrategia del FMI respecto al gasto social

En este contexto, quisiera referirme ahora a la nueva estrategia del FMI para abordar los temas relacionados con el gasto social, que publicamos hoy.

Dado que en la última década estos temas han adquirido cada vez más importancia para nuestros países miembros, hemos intensificado sustancialmente la atención que ponemos en nuestras actividades al crecimiento inclusivo y el gasto social.

Por ejemplo, nuestros análisis encuentran que una desigualdad elevada puede socavar el crecimiento sostenible. También se ha observado que la inversión pública en salud y educación estimula la productividad y el crecimiento y reduce la desigualdad de ingresos y de oportunidades. Del mismo modo, los programas de gasto social que redistribuyen desde los grupos de ingresos más altos hacia los de ingresos más bajos pueden reducir la pobreza y la desigualdad. A su vez, pueden hacer que los hogares de ingresos más bajos sean más resilientes ante los shocks económicos —como por ejemplo los shocks demográficos, tecnológicos y climáticos— que se prevé que serán más frecuentes y perturbadores.

Observamos que, en el trabajo con los países, cuatro de cada cinco jefes de misión del FMI —las personas que encabezan nuestras actividades en el terreno— consideran que el gasto social es “macrocrítico”. Esto es importante porque en todas las cuestiones estructurales el carácter macrocrítico es el desencadenante por excelencia de la participación del FMI. Y casi la mitad de los jefes de misión consideran que el gasto social es esencial para la estabilidad sociopolítica y la inversión en la gente.

Por todas estas razones, hemos redoblado la atención que prestamos al gasto social en el trabajo con los países. Por ejemplo, ayudamos a Ghana a crear el espacio fiscal necesario para aumentar el gasto en educación pública, de modo que pueda lograr el objetivo de proveer una educación secundaria universal. Ayudamos a Japón en el diseño de opciones para la reforma de las pensiones, tan necesaria en una sociedad que envejece. En Chipre, ayudamos al gobierno a reforzar la red de protección social en momentos de crisis severa, entre otras formas mediante un nuevo programa de ingreso mínimo garantizado. Asimismo, en Jamaica respaldamos la ampliación de los programas de asistencia social durante un período de restricción del gasto.

En todos nuestros programas, proteger a los sectores y vulnerables es, y seguirá siendo, un objetivo primordial.

Al mismo tiempo, estamos proporcionando asistencia técnica a los países para ayudarlos a recaudar más ingresos internos: el respaldo en este ámbito casi se duplicó entre 2010 y 2018. Y realizamos una estimación del gasto adicional que se necesita para financiar los Objetivos de Desarrollo Sostenible esenciales de salud, educación e infraestructura prioritaria. Encontramos que esto exige en promedio 15 puntos porcentuales adicionales del PIB en 2030 en el caso de los países en desarrollo de bajo ingreso.

Está claro entonces que el gasto social no es solo un gasto, sino más bien la más sabia de las inversiones en el bienestar de nuestras sociedades. Un mayor acceso a la educación y la salud genera un aumento de la productividad entre la población en general, permitiendo que todos los ciudadanos prosperen. Para cosechar los beneficios de una economía mundial más sólida mañana, debemos comenzar por fortalecer hoy los programas sociales.

Pero al mismo tiempo, no podemos actuar como Pangloss, el empedernidamente optimista personaje de Voltaire. En el mundo real, las mejores intenciones chocan con las más duras restricciones presupuestarias.

¿Cómo avanzamos entonces? Debemos partir de la premisa de que el gasto social necesita ser suficiente, pero también debe ser eficiente y debe estar financiado de forma sostenible. Suficiencia del gasto. Eficiencia del gasto. Sostenibilidad fiscal. Estas son las varas que utilizaremos para medir el carácter “macrocrítico” del gasto social.

Esperamos que esta nueva estrategia permita al FMI participar de manera más eficaz en los temas relativos al gasto social, y fortalezca la calidad y coherencia de nuestro asesoramiento en materia de políticas. La estrategia destila las prácticas óptimas aprendidas tras años de dedicación a dichos temas y traza una hoja de ruta clara para incorporar de modo sistemático y coherente estas prácticas en nuestro trabajo.

Durante el próximo año y medio, definiremos en mayor detalle la estrategia ofreciendo una orientación más concreta a nuestro personal técnico, que estará respaldada por un conjunto más amplio de herramientas y bases de datos, una continua labor analítica y notas de referencia sobre temas como pensiones, asistencia social, educación y salud.

Cabe esperar que nuestra estrategia asegure que la participación del FMI sea más coherente y, ojalá, más efectiva y mejor adaptada a las preferencias y circunstancias específicas de nuestros países miembros.

3. Una alianza para el éxito

Pero para poder hacer mejor las cosas, necesitamos ayuda de nuestros amigos, y con esto llego a mi último punto de hoy: la necesidad de una “alianza para el éxito”, un pilar clave de nuestra estrategia.

Esto significa que todos trabajemos juntos: los organismos internacionales, la comunidad académica, las autoridades nacionales, la sociedad civil y el sector privado. Por eso emprendimos un amplio proceso de consulta al elaborar la estrategia. Creo que esa participación ha sido sumamente beneficiosa, y al respecto queremos expresar nuestro profundo agradecimiento a la OIT.

Esta experiencia ha mostrado claramente que una estrecha colaboración entre el FMI y organismos como la OIT puede resultar sumamente valiosa. Ustedes cuentan con un gran cúmulo de experiencia y conocimiento respecto al gasto social que puede ser de gran ayuda para los equipos del FMI. Y nosotros podemos ayudar dando más relevancia a los temas relacionados con el gasto social en el diálogo más general de política económica en torno a la estabilidad y el crecimiento.

También sería provechosa una colaboración más estrecha con otros interlocutores. La sociedad civil, los académicos, los centros de estudios y las organizaciones sindicales, todos ofrecen sus propios puntos de vista acerca del gasto social, y estas opiniones pueden enriquecer la visión del FMI, ayudarnos a resistir cualquier tentación a inclinarnos hacia una endogamia intelectual, y permitirnos apreciar mejor las circunstancias específicas de cada país.

Por supuesto, no existe una única solución para todos los casos a la hora de diseñar programas de gasto social orientados a reducir la pobreza, fomentar la inclusión y proteger a los hogares vulnerables. Los países tienen diferentes preferencias, enfrentan retos diferentes y persiguen diferentes aspiraciones a largo plazo. Pero trabajando juntos podemos formular las preguntas correctas y, ojalá, hallar las respuestas correctas.

Al fin y al cabo, tenemos una obligación con los sectores pobres y los más vulnerables; los que enfrentan inseguridad financiera y problemas de salud; los que quedan atrás con escasas oportunidades, como las mujeres y las niñas; las generaciones futuras. Tenemos la obligación de ayudar a los países a alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible de aquí a 2030.

Como dijera una vez con gran acierto Franklin D. Roosevelt, un gran amigo y defensor de la OIT, “La prueba de nuestro progreso no es que aquellos que tienen mucho, tengan más, sino que aquellos que tienen demasiado poco tengan más”.

Esto es lo correcto no solo desde el punto de vista ético, también lo es desde el punto de vista económico. Trabajemos juntos entonces para desarrollar políticas de gasto social que sean a la vez inteligentes y compasivas.

Muchas gracias.