Observaciones de las misiones

España: Declaración Final de la Misión De la Consulta del Artículo IV de 2018

3 de octubre de 2018

España ha continuado recuperando el terreno perdido durante la crisis con un crecimiento económico que ha generado abundante empleo gracias a las reformas pasadas. Pero el ciclo económico está llegando a su madurez y varios riesgos a la baja ensombrecen el panorama a medio plazo. Ante esta coyuntura, resulta esencial fortalecer la resistencia de la economía para hacer frente a shocks. Dos ámbitos de las políticas públicas son fundamentales para alcanzar dicha meta: relanzar el ajuste fiscal estructural y preservar el espíritu de las reformas del mercado de trabajo. Estas políticas pueden y deben verse acompañadas de esfuerzos que fomenten un crecimiento más inclusivo y promuevan objetivos sociales. En particular, la generación más joven necesita estar mejor integrada en el mercado laboral para potenciar de forma sostenible sus perspectivas de renta.

Perspectivas

La economía mantiene un tono fuerte pero ha superado ya su pico cíclico. Se prevé que el crecimiento del PIB real se modere hasta situarse en torno al 2,7 por ciento en 2018 y el 2,2 por ciento en 2019, todavía por encima de la media de la eurozona, lo que refleja tanto un entorno externo menos propicio como un debilitamiento de la demanda interna. Después de 2019, la expansión económica está destinada a converger hacia su tasa potencial, estimada en un 1¾ por ciento. Importantes retos estructurales, tales como una deuda pública notablemente elevada, un alto desempleo estructural y un lento aumento de la productividad, lastran el crecimiento potencial del PIB.

Se están acumulando los riesgos a la baja para la economía. En el exterior, estos incluyen los cambios repentinos en el apetito de los inversores por el riesgo, la escalada del proteccionismo a nivel global y el debilitamiento de las condiciones de las economías emergentes. A nivel doméstico, los riesgos todavía incluyen las presiones para derogar las reformas y la continuación de una política fiscal procíclica.

Política fiscal: crear el espacio fiscal necesario

Es necesario reconstituir los colchones fiscales, que quedaron agotados durante la crisis. Esto significa que la política fiscal tendría que aprovechar plenamente las condiciones económicas, que todavía son fuertes, para reducir el elevado nivel de deuda pública más rápidamente. De lo contrario, España se vería obligada a aplicar un ajuste fiscal procíclico cuando la economía se vea afectada por shocks futuros. Así pues, constituir colchones fiscales hoy creará más espacio fiscal en el futuro, lo que ayudará a proteger mejor a la población frente a grandes oscilaciones del empleo.

Las medidas estructurales serán fundamentales para una reducción sostenible del déficit fiscal y de la deuda pública. La disminución del déficit nominal a lo largo de los tres últimos años se ha debido íntegramente al fuerte ciclo económico. Al mismo tiempo, el saldo estructural (es decir, el saldo fiscal tras descontar el efecto del ciclo económico) se ha deteriorado hasta alcanzar un 2,5 por ciento del PIB aproximadamente. Para 2018, se prevé una relajación estructural adicional del 0,2 por ciento del PIB. Como resultado, los niveles de deuda solo han caído marginalmente mientras la economía crecía con fuerza. Por tanto, el objetivo de déficit del 1,8 por ciento del PIB anunciado por el gobierno para 2019 es crucial y apropiado, implicando un esfuerzo estructural que ronda el 0,5 por ciento del PIB. Dicho ritmo de ajuste anual debería persistir hasta que se alcance un equilibrio en el saldo fiscal estructural y la deuda emprenda una clara senda descendente.

El presupuesto de 2019 necesita incluir un paquete de medidas creíble. Las autoridades no han completado aún la elaboración del presupuesto, y la misión no puede evaluar si las propuestas preliminares son suficientes para cumplir el objetivo de déficit. Las medidas en materia de ingresos (el instrumento de ajuste elegido por el gobierno) pueden contribuir a un ajuste fiscal sostenido a medio plazo, pero resulta esencial proyectar con prudencia el impacto recaudatorio de las nuevas medidas y planificar actuaciones de contingencia que puedan compensar con celeridad cualquier deficiencia de ingresos.

Las medidas para reducir las desigualdades pueden y deber ir de la mano de una reducción del déficit fiscal. Recaudar ingresos superiores a los que se necesitan para reducir el déficit puede ayudar a financiar gastos adicionales para proteger a los más vulnerables, apoyar las perspectivas de empleo de los jóvenes y los parados de larga duración, fomentar la capacidad de innovación y la protección del medio ambiente, así como lograr objetivos distributivos. Pero es esencial diseñar cuidadosamente las medidas tributarias para limitar distorsiones y repercusiones sobre el crecimiento.

La aceptabilidad social de las reformas de las pensiones de 2011 y 2013 se ha puesto en entredicho. El sistema de pensiones ha protegido a la generación de más edad frente a los peores impactos de la crisis, al permitir incrementos del poder adquisitivo que redujeron significativamente la pobreza de la población de mayor edad, si bien se enfrenta a desafíos de aquí en adelante. Al mismo tiempo, la crisis ha exacerbado la elevada tasa de desempleo entre los jóvenes, dejando huella sobre sus perspectivas de renta. De cara al futuro, el envejecimiento de la población implica que el sistema de pensiones se enfrentará al reto de que menos cotizantes tendrán que financiar a un número creciente de jubilados. Las reformas pasadas respondieron con medidas apropiadas desde el punto de vista financiero para aliviar la presión sobre el sistema de pensiones, pero la reducción esperada en las prestaciones futuras ha puesto en tela de juicio la aceptabilidad social de las reformas.

Hace falta un paquete de medidas en materia de pensiones que sea sostenible e integral para aliviar las tensiones que aquejan al sistema. Las recomendaciones del Pacto de Toledo consistentes en volver a vincular el aumento de las pensiones a un indicador del poder adquisitivo no deberían traducirse en medidas legislativas que no formen parte de un paquete integral. Un ajuste ad hoc de las prestaciones podría hacer peligrar la sostenibilidad financiera del sistema. Se estima que vincular la revalorización de las pensiones a la inflación de forma permanente añadiría alrededor de un 3-4 por ciento del PIB al desembolso por pensiones de aquí a 2050 según las previsiones demográficas y macroeconómicas actuales. Un aumento de tal magnitud en el gasto estructural ha de verse contrarrestado por otras medidas estructurales. Entre los instrumentos disponibles a tal efecto figuran, por ejemplo, el incremento de la cotización mínima para los trabajadores autónomos y de los ingresos máximos sujetos a cotización, así como vincular directamente la edad legal de jubilación a la esperanza de vida. A menos que exista una correspondencia plena entre el aumento de ingresos y el gasto adicional previsto, no podrá evitarse una futura reducción de las pensiones, aunque sea moderada. Es necesario considerar las consecuencias distributivas de todas las medidas posibles. Adicionalmente, resulta esencial ser completamente transparentes en cuanto al efecto de los cambios en el sistema de pensiones, a fin de que los futuros jubilados puedan tomar decisiones informadas sobre su vida laboral y sus ahorros.

Mercado de trabajo: avanzar hacia una mayor inclusión

El mercado laboral ha continuado fortaleciéndose pero siguen existiendo retos significativos. Gracias a una abundante creación de empleo, la tasa de paro se redujo al 15 por ciento en el segundo trimestre de 2018, por debajo de su media histórica. Esto resultó especialmente favorable para los desempleados de larga duración, que representaron más de la mitad del total de parados que encontraron trabajo en los últimos 18 meses. Sin embargo, muchos siguen excluidos del mercado laboral formal, se enfrentan a una situación de empleo incierta o trabajan menos horas de las que quisieran. En algunas comunidades autónomas la tasa de paro sigue superando el 20 por ciento. Además, el desempleo juvenil en España se mantiene entre los más elevados de la UE, y los jóvenes siguen siendo el grupo de edad en mayor riesgo de pobreza pese al descenso de las tasas de pobreza que se inició en 2015.

Hacer más inclusivo el mercado laboral requiere un enfoque holístico. La mayor flexibilidad salarial, introducida con las reformas del mercado de trabajo, ha sustentado la recuperación económica de España, con abundante creación de empleo, y la recuperación de la competitividad. Resulta crucial preservar el espíritu de las reformas, en particular la prevalencia de los convenios colectivos de empresa sobre los sectoriales. Al mismo tiempo, se necesitan esfuerzos para corregir algunas carencias existentes en la legislación laboral. Los futuros incrementos salariales deberían seguir al crecimiento de la productividad, y son bienvenidas las directrices sobre los aumentos de los salarios en general acordadas en julio por los interlocutores sociales. Sin embargo, con incrementos pronunciados del salario mínimo interprofesional se pondrían en peligro las oportunidades de empleo de los menos cualificados y de los jóvenes. A largo plazo, el principal motor para impulsar el aumento salarial lo constituirán los esfuerzos por elevar la productividad. Dichos esfuerzos necesitan abordar la arraigada dualidad del mercado laboral, que sigue siendo un obstáculo fundamental a la hora de potenciar la productividad de los trabajadores, además de limitar la movilidad regional y contribuir a la persistente brecha entre las tasas de desempleo de las comunidades autónomas. Así pues, aumentar el atractivo de los contratos indefinidos continúa siendo una prioridad para la política de empleo. Afrontar la dualidad del mercado de trabajo y la elevada tasa de desempleo estructural ayudará además, de forma significativa, a reducir la desigualdad. Los importantes esfuerzos actualmente en curso para atajar el abuso de los contratos temporales contribuyen a este fin, pero no bastarán por sí solos.

Unas políticas públicas mejor enfocadas pueden potenciar las perspectivas de empleo, especialmente para los jóvenes. Unas políticas activas de empleo más coordinadas y mejor diseñadas pueden fomentar la empleabilidad. Las estrategias para mejorar los programas de formación y los resultados educativos, aumentar la relevancia de la educación terciaria con respecto al mercado laboral, ampliar la formación profesional y la formación permanente y reducir las tasas de abandono escolar revisten particular importancia a la hora de cerrar brechas significativas en materia de cualificaciones. Así mismo, merece la pena considerar políticas públicas que ofrezcan incentivos para que las personas se desplacen a otras comunidades autónomas a fin de encontrar empleo (por ejemplo, subvencionar los costes del traslado y proporcionar ayudas para la vivienda de carácter específico y temporal).

Reformas estructurales: recuperar el potencial desaprovechado

La productividad ha mejorado, pero se mantiene notablemente por debajo del nivel de los homólogos europeos. La brecha es especialmente acusada en el caso de las pequeñas empresas y las microempresas. La productividad laboral también varía marcadamente entre comunidades autónomas, con una brecha que ronda el 50 por ciento. Esta dispersión no solo es el reflejo de las distintas estructuras económicas de las comunidades autónomas, sino también de sus diferencias en cuanto a la eficiencia en la utilización de los recursos. Las comunidades autónomas con un menor desajuste de cualificaciones, una inversión extranjera directa más elevada y una mayor dedicación a las actividades de investigación y desarrollo (I+D) tienden a utilizar sus recursos de manera más eficiente.

La agenda de reformas estructurales requiere un nuevo impulso. Las perspectivas de crecimiento a medio plazo saldrían beneficiadas si se realizasen esfuerzos para reducir la fragmentación regulatoria entre los tres niveles de las administraciones públicas, para mejorar el acceso a los mercados y la competencia (en particular en el caso de los servicios profesionales) y para reducir las barreras al crecimiento empresarial. Una mejor coordinación de las políticas en materia de investigación e innovación entre las distintas administraciones públicas, con acciones que atenúen los factores que limitan el aprovechamiento de los incentivos a la I+D y a la cooperación entre ciencia y empresa, podrían ayudar a expandir la capacidad innovadora del sector privado. Los intercambios sistemáticos de mejores prácticas en el sistema educativo, así como las revisiones por pares a nivel de las comunidades autónomas, podrían contribuir a la reducción de las diferencias regionales en cuanto a resultados educativos. El mayor hincapié de las autoridades en las políticas de género debería resultar beneficioso a la hora de reducir la desigualdad y aumentar el crecimiento a largo plazo.

Sector financiero: reforzar la resistencia y mejorar la arquitectura financiera

La salud del sistema bancario continúa mejorando, al tiempo que emergen nuevos riesgos. La intensificación de esfuerzos realizada por grandes bancos en los últimos meses ha reducido notablemente las cifras de préstamos dudosos y activos inmobiliarios adjudicados del sistema, pero algunos bancos todavía tienen que seguir su ejemplo. La actual recuperación económica y del precio de la vivienda está ayudando a reparar el balance de los bancos. Y aunque hasta el momento no haya indicios claros de que se esté produciendo una sobrevaloración generalizada de los precios inmobiliarios, es necesaria la vigilancia, ya que continúa aumentando el número de nuevos préstamos para la vivienda y, especialmente, el crédito al consumo. Así pues, a fin de que el Banco de España se encuentre plenamente equipado para contrarrestar una excesiva acumulación de riesgos, deberían ampliarse cuanto antes sus herramientas macroprudenciales para incluir instrumentos que recaigan sobre los prestatarios, tales como los límites a la ratio entre el nominal del préstamo y el valor de garantía, así como los límites a la ratio entre el servicio de la deuda y la renta del prestatario. Adicionalmente, es preciso ejercer una gestión rigurosa de los riesgos de liquidez y de tipo de interés, en particular de cara a la eventual normalización de las políticas acomodaticias del BCE, así como frente al riesgo de volatilidad del mercado y a cambios repentinos en el apetito por el riesgo. Sería beneficioso que los bancos españoles acelerasen la constitución de colchones de capital de alta calidad a fin de proteger su negocio frente a shocks (incluidos los efectos de desbordamiento derivados de unas condiciones económicas más inciertas en algunos mercados emergentes), ya que siguen rezagados con respecto a sus homólogos europeos en términos de ratios de capital, aunque por lo general su apalancamiento es menor.

Los planes para modernizar el marco institucional de supervisión financiera son bienvenidos y deberían agilizarse. El sistema financiero se encuentra cada vez más interconectado, pero la supervisión sigue careciendo de un enfoque integrado que se centre en los potenciales canales de transmisión y de amplificación de riesgos entre sectores. Por tanto, la creación prevista de una autoridad macroprudencial nacional (compuesta por el Banco de España, el Tesoro y otros organismos de supervisión financiera) debería ser un proyecto prioritario. La configuración de esta agencia, incluidas sus funciones y competencias, debería orientarse a fomentar la vigilancia del riesgo sistémico, potenciar la toma de decisiones macroprudenciales y promover la coordinación. Otros proyectos para fortalecer la supervisión del sector financiero, tales como la creación de un organismo independiente de supervisión de seguros y fondos de pensiones, así como de una autoridad para la protección del consumidor financiero, y la mayor transparencia en el proceso de designación de altos cargos de las agencias de supervisión financiera, son bienvenidos y deberían completarse con celeridad.

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El equipo de la misión del FMI quisiera dar las gracias a las autoridades españolas, el BCE y otros interlocutores por su cálida hospitalidad y el diálogo franco y constructivo.