EL SALVADOR: Declaración al término de la misión de la Consulta del Artículo IV de 2018

27 de marzo de 2018

El equipo del FMI visitó San Salvador del 5 al 16 de febrero para realizar la Consulta del Artículo IV correspondiente a 2018 [1], y sostuvo una serie de reuniones productivas con las autoridades salvadoreñas, parlamentarios, la comunidad empresarial y representantes del sector social. La consulta se realizó sobre la base de las estadísticas revisadas de las Cuentas Nacionales.

El Salvador ha padecido bajos niveles de crecimiento e inversión, un nivel elevado de deuda pública y tensiones en materia de financiamiento soberano. El bajo crecimiento se debe a la interacción entre los cuellos de botella estructurales, los altos índices de desigualdad y delincuencia y una fuerte emigración. El país ha puesto en práctica una estrategia basada en i) medidas favorables para el crecimiento económico y ii) un ajuste fiscal gradual combinado con una reforma reciente del sistema de pensiones, que se vio facilitada por una mejora alentadora de la colaboración entre los diversos sectores políticos. El equipo del FMI felicita a las autoridades por los considerables esfuerzos desplegados para abordar estas cuestiones. Concretamente, se han logrado avances en la reducción del déficit fiscal y la estabilización de la deuda, aunque aún se necesitan esfuerzos adicionales para colocar la deuda en una trayectoria descendente. Las prioridades incluyen: i) intensificar las reformas estructurales para lograr un aumento perdurable del crecimiento y hacerlo más inclusivo; y ii) implementar un ajuste fiscal adicional del 2 por ciento del PIB tanto por el lado de los ingresos como de los gastos.

EVOLUCIÓN RECIENTE, PERSPECTIVAS Y RIESGOS

1. El crecimiento está proyectado en 2,4 por ciento en 2017, ligeramente por encima del 2,2 potencial, a lo que ha contribuido la continua recuperación de Estados Unidos y la escalada de las remesas. El déficit fiscal ha disminuido significativamente, debido a aumentos de los ingresos y restricciones del gasto, así como a una caída del gasto de capital. La situación del financiamiento soberano fue difícil a fines del 2016 y principios del 2017, pero ha mejorado desde septiembre de 2017. El crecimiento de las remesas se aceleró a finales de 2016, muy probablemente como una respuesta precautoria ante la mayor incertidumbre en torno a las políticas migratorias estadounidenses.

2. Las perspectivas a mediano plazo permanecen moderadas. Para 2018-19 se prevé que el crecimiento económico se mantenga en un 2,3 por ciento, apoyado por un crecimiento más sólido de la economía de Estados Unidos y una mayor inversión financiada por donaciones. Está previsto que en 2018 el déficit fiscal se reduzca aún más, a 2,2 por ciento del PIB, conforme empiecen a materializarse los ahorros de la reforma de pensiones, pero se incrementará a 2,7 por ciento del PIB en 2019, y la deuda pública se estabilizará alrededor del 70 por ciento del PIB en 2021-23. Se proyecta que el déficit en cuenta corriente aumente tanto en 2018 como en 2019, a medida que el crecimiento de las remesas se modere y las importaciones se expandan, y que el saldo de ingresos se deteriore debido a condiciones financieras globales más restrictivas. Se espera que los efectos de la reciente decisión de las autoridades de Estados Unidos de no renovar el estatus de protección temporal (TPS, por sus siglas en inglés) no sean significativos. A mediano plazo, el crecimiento se mantendrá cerca del potencial y la inflación estará anclada por la dolarización en 2 por ciento.

3. Los riesgos para las perspectivas se inclinan a la baja y están influenciados principalmente por los efectos que podrían producir nuevos cambios en las políticas del gobierno de Estados Unidos y por desvíos de las políticas internas. La posibilidad de una aplicación más estricta de la rescisión del TPS, que derive en la deportación de 50.000 personas en 2019-20, reduciría el crecimiento del PIB en 0,1 y 0,4 puntos porcentuales en el 2019 y 2020, respectivamente. El aumento de las deportaciones de migrantes ilegales asestaría otro golpe a las remesas y al crecimiento económico, con efectos más dilatados que en el caso de los migrantes que se acogen al TPS. Sorpresas a la baja en el crecimiento de Estados Unidos también deprimiría el crecimiento de El Salvador. Adicionalmente, condiciones financieras globales más restrictivas podrían limitar el acceso al financiamiento fiscal externo o encarecerlo, exacerbando las tensiones fiscales. Por último, los desvíos de las políticas internas, como por ejemplo un vuelco de la reciente reducción del déficit fiscal o un estancamiento del financiamiento, o una parálisis política, también podrían reducir la confianza y el crecimiento.

POLÍTICAS FISCALES

4. Los esfuerzos de ajuste de las autoridades, combinados con la reforma de pensiones, producirán una mejora acumulativa del saldo primario de 1¾ por ciento del PIB en 2017-18. Sin embargo, las siguientes consideraciones justifican esfuerzos de ajuste más profundos. i) Nivel de deuda, dinámica y riesgos: A pesar de las mejoras del resultado fiscal, la deuda pública alcanzó casi el 70 por ciento del PIB a finales de 2017, aunque esto obedece mayormente a la revisión a la baja en los datos del PIB nominal. Si bien se proyecta una estabilización general en el mediano plazo, persisten riesgos debido a la posibilidad de shocks externos y de que se pierda el terreno ganado recientemente en términos de la consolidación fiscal. Por lo tanto, es necesario situar a la deuda en una firme trayectoria descendente. ii) Se perfilan brechas de financiamiento a partir de 2019: Si bien el presupuesto para 2018 representó un avance muy importante al autorizar el endeudamiento soberano necesario para todo el año, se perfilan brechas sustanciales a partir de 2019. iii) Diferencial entre la tasa de interés de la deuda pública y la tasa de crecimiento del PIB nominal: El diferencial se ha mantenido negativo y se proyecta que se amplíe.

5. El personal técnico celebra el avance hasta la fecha en el ámbito de la consolidación fiscal, pero recomienda un ajuste fiscal adicional de 2 por ciento del PIB distribuido a lo largo de 2019-20. Este ajuste pondría la deuda en una trayectoria descendente, reduciéndola, como una meta intermedia, a menos de 60 por ciento del PIB para 2024. En este escenario, la deuda disminuiría a un nivel más cómodo de menos de 50 por ciento del PIB antes de 2030. El personal técnico del FMI considera que los costos del ajuste fiscal para el crecimiento permanecerían contenidos a mediano plazo. La confianza de los inversionistas también podría aumentar con una mejor posición fiscal.

6. Teniendo en cuenta los multiplicadores fiscales que se asumen, el ajuste requeriría medidas equivalentes a 2,3 por ciento del PIB, tanto en el lado del ingreso como del gasto, que sean eficientes y faciliten el cumplimiento de los objetivos sociales. Por el lado del ingreso, hay margen para elevar los impuestos (por ejemplo, el IVA) y para optimizar algunos impuestos distorsivos. Por el lado del gasto, deberían evitarse los recortes generalizados, optando en cambio por medidas focalizadas, y el gasto corriente debería racionalizarse para crear margen para la inversión pública. Se deben llevar a cabo esfuerzos para resolver los desafíos técnicos que impiden la implementación oportuna del impuesto predial, que es una medida progresiva clave que se debe procurar cumplir activamente para lograr un programa de ajuste socialmente equilibrado. De forma similar, deben evaluarse minuciosamente los efectos regresivos de un aumento del IVA, con medidas de apoyo focalizadas para proteger a la población más vulnerable.

7. La nueva Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) representa un paso en la dirección correcta, pero es necesario reforzar tanto la ley como sus elementos institucionales de apoyo. El personal técnico del FMI recomienda una meta de endeudamiento de mayor alcance, inferior al 50 por ciento del PIB en lugar del actual 65 por ciento del PIB. La meta operativa debería ser recalibrada en función de la sostenibilidad de la deuda. Asimismo, deberían introducirse mecanismos correctivos predeterminados (por ejemplo, las condiciones de activación de cláusulas de escape). La LRF debería estar respaldada por lo siguiente: i) mejoras adicionales al Marco Fiscal de Mediano y Largo Plazo (MFMLP); ii) una presentación presupuestaria más integral; iii) mejores controles de gasto, y monitoreo de requerimientos pendientes de pago; iv) fortalecimiento de las estadísticas gubernamentales; v) mejora de la eficiencia y la gestión de la administración tributaria y aduanera; vi) implementación de presupuestos basados en resultados; y vii) una mejor evaluación, ejecución y presupuestación de los proyectos de inversión pública.

8. Se necesitan más avances en materia de mejora institucional y voluntad política para resolver los cuellos de botella del financiamiento soberano en el futuro. i) Conforme a la experiencia presupuestaria de 2018, las necesidades de financiamiento deben ser presentadas de manera transparente en todos los presupuestos; ii) las necesidades de financiamiento a mediano plazo, incluido el pago de Eurobonos por USD 800 millones que vence en 2019, deberían abordarse tempranamente, y deben avanzar las negociaciones en torno al acuerdo de financiamiento a mediano plazo; iii) deben proseguir los esfuerzos de las autoridades para obtener préstamos de bajo costo por parte de instituciones multilaterales; y iv) debe simplificarse el proceso de aprobación para proyectos de inversión de alta calidad y bajo costo por parte de donantes.

9. La nueva reforma de pensiones es un paso positivo, y reducirá el déficit fiscal en alrededor de 0,8 por ciento del PIB a lo largo de los próximos años, pero será insuficiente para ofrecer una solución integral al sistema. La mayor parte del ahorro fiscal (0,7 por ciento del PIB anual) se deriva del traslado temporal de las contribuciones sociales hacia la Cuenta de Garantía Solidaria (CGS), que reduciría el gasto público en pensiones. Sin embargo, estos flujos generan una obligación fiscal a largo plazo, que inicialmente sería muy pequeña pero que se proyecta aumentara con el transcurso del tiempo. Dicha obligación futura debe aún cuantificarse de manera precisa, y su magnitud podría verse afectada por las políticas públicas, como incrementos futuros de la edad de jubilación. Además, la reforma aborda tan solo marginalmente los problemas fundamentales de alta inequidad de las prestaciones y bajas tasas de cobertura y de reemplazo, que se estima aumentarán solo levemente.

10. Se precisan reformas más profundas para fortalecer la sostenibilidad fiscal y social del sistema de pensiones . i) Aumentar la edad de jubilación, que es una de las más bajas de la región. Se está considerando un aumento moderado de un año como máximo en 2022. Aumentos de mayor alcance de la edad de jubilación mejorarían las futuras tasas de reemplazo en el sistema de pensiones y limitarían las obligaciones fiscales contingentes derivadas de la CGS, en particular las prestaciones por longevidad. ii) Mejorar la cobertura de prestaciones para la población de escasos recursos . Las modificaciones de la ley mejoran la cobertura solo entre los contribuyentes al sistema, y no ayudan a los segmentos más vulnerables. La seguridad de la tercera edad podría reforzarse ampliando la pensión básica no contributiva. iii) Mejorar la relación costo-eficiencia. Las comisiones de los fondos de pensiones siguen siendo elevadas y deberían reducirse dado el bajo perfil de riesgo de las inversiones (bonos públicos en su mayoría). iv) Apoyo proveniente del presupuesto. La liquidez y la solvencia del sistema de pensiones dependen en última instancia del presupuesto. La asignación presupuestaria prevista sería insuficiente para cubrir las obligaciones de pensiones en la mayoría de los años, y aún no se ha aclarado del todo el mecanismo más general de garantía fiscal. Para garantizar la credibilidad, las cuentas del sistema de pensiones deberían integrarse en las decisiones fiscales, con un cálculo total de los costos implícitos.

ESTABILIDAD DEL SECTOR FINANCIERO Y APOYO AL CRECIMIENTO

11. A pesar de la solidez de los fundamentos prudenciales y de los continuos avances, es necesario acelerar varias reformas de larga data. Las autoridades están avanzando en la supervisión basada en el riesgo, la supervisión transfronteriza, el cumplimiento del régimen ALD/CFT y la inclusión financiera. Sin embargo, se deben intensificar los esfuerzos en los ámbitos de la liquidez sistémica, la resolución bancaria y los procedimientos de gestión de crisis, supervisión y regulación. i) Liquidez sistémica. Se necesita un financiamiento adecuado para los mecanismos de Prestamista de Última Instancia (PUI) establecidos en el Banco Central, y la creación de un fondo de liquidez. ii) Gestión y resolución de crisis. Se ha avanzado en el proyecto de ley, pero se necesita a la brevedad un acuerdo entre la Superintendencia del Sistema Financiero y el Banco Central para acelerar la adopción de la nueva ley. iii) Supervisión y regulación. El personal técnico del FMI celebra las medidas adoptadas en materia de supervisión basada en el riesgo. La comunicación en cuanto a la evaluación de riesgos transfronterizos es adecuada, pero deberían establecerse convenios de cooperación entre supervisores domésticos y extranjeros, que especifiquen planes de contingencia, a fin de evitar o mitigar los efectos de una potencial crisis financiera. El personal técnico recomienda introducir el coeficiente de cobertura de liquidez y la legislación para adoptar los nuevos requisitos de capital que permitan cubrir los riesgos de crédito conforme a las normas de Basilea II/III.

REFORMAS DEL LADO DE LA OFERTA PARA MEJORAR EL CRECIMIENTO POTENCIAL

12. Para aprovechar al máximo su dividendo demográfico, El Salvador necesita aumentar la inversión privada, mejorar el clima de negocios y crear un mayor número de empleos formales. La subida en 22 puestos de El Salvador en la clasificación Doing Business del Banco Mundial en 2018 es alentadora, pero aún hay margen para lograr más avances. Por ejemplo, se deben evitar nuevos aumentos de los salarios mínimos. En cuanto a la facilidad para hacer negocios, el personal técnico recomienda acelerar la implementación de la Ley de Procedimientos Administrativos (adoptada en 2017), implementar la Ley de Firma Electrónica (adoptada en 2016), ampliar la iniciativa e-Regulations, y fortalecer la influencia del Organismo de Mejora Regulatoria. La adhesión a la unión aduanera con Honduras y Guatemala ayudará a facilitar el comercio. El fortalecimiento de la capacidad y la influencia de la Superintendencia de Competencia respaldaría los esfuerzos para combatir los comportamientos anticompetitivos. Con el fin de fomentar la inversión pública y privada, sería crítico adoptar un marco coherente e integrado a mediano plazo para la inversión pública, disponer la publicación de estados financieros integrales de las empresas públicas, ampliar la ley de APP a otros sectores económicos, y simplificar el proceso de aprobación por la Asamblea Legislativa, controlando al mismo tiempo los riesgos fiscales derivados de las APP. Para combatir la delincuencia y la corrupción, sería importante continuar implementando el plan “El Salvador Seguro" y complementarlo con recursos adecuados y financiamiento por medio de donaciones, así como afianzar aún más la dotación de personal y la eficacia de la Unidad Anticorrupción dentro de la Oficina del Fiscal General y el Tribunal de Ética, y continuar reforzando el marco ALD/CFT.

ESTADÍSTICAS

13. El personal técnico del FMI celebra la publicación de las revisiones de las Cuentas Nacionales. Las series del PIB mejoradas ofrecerán un fundamento más sólido para la formulación de políticas y el debate público en términos más generales.