Observaciones de las misiones

Cimentado en la estabilidad macroeconómica sólida y ganada con esfuerzo, el crecimiento a corto plazo de Guatemala es bueno, pero no llega a las tasas necesarias para hacer realidad las aspiraciones de mejorar significativamente el nivel de vida de la ciudadanía. La misión recomienda que las medidas de política brinden más respaldo a la economía a corto plazo, acompañadas de reformas del lado de la oferta —incluida una reforma integral del sistema tributario— para sustentar tasas de crecimiento per cápita más altas y liberar a más guatemaltecos de la pobreza a mediano plazo. El legado de los Acuerdos de Paz y del Pacto Fiscal constituyen bases sólidas sobre las cuales sustentar el diálogo nacional para el alcance de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

1. La mejora del nivel de vida sigue siendo el principal reto que enfrenta Guatemala. Durante la última década, el ingreso per cápita creció a una tasa promedio de 1%, la cual no es suficiente para reducir significativamente los elevados niveles de pobreza en la actualidad (60% de la población). Durante los dos últimos años, a pesar de que los significativos ingresos por remesas contribuyeron a sustentar el consumo privado, el crecimiento se desaceleró debido a la merma de la confianza, una insuficiente contribución del gasto presupuestario al crecimiento, suspensiones de actividades mineras por mandato judicial, y las desfavorables condiciones externas. Esta desaceleración es generalizada como se manifiesta en el empleo, el consumo privado y el crecimiento crediticio.

2. Los pronósticos de la misión apuntan a una recuperación moderada en los próximos años. Apoyado por un mayor crecimiento de la economía estadounidense, condiciones monetarias acomodaticias, así como un moderado impulso en el gasto gubernamental, el crecimiento debería acelerarse gradualmente hasta alcanzar una tasa de 3.6% en el 2019. Lograr un nivel más alto de crecimiento requeriría esfuerzos para promover la inversión tanto pública como privada (que, en torno al 14% del PIB, es baja en relación con economías de referencia). Sin embargo, los bajos ingresos públicos limitan la capacidad del gobierno para gastar en capital físico y humano; además, la fragmentación política ha disminuido las perspectivas de aquellas reformas que contribuirían a atraer inversión privada.

3. Se prevé que la inflación se mantendrá dentro de la banda fijada como meta por el banco central, estando los riesgos sesgados hacia el valor inferior de la banda. A pesar del cambiante contexto político, el buen manejo de la política monetaria contribuyó a mantener firmemente ancladas las expectativas inflacionarias durante los últimos dos años. Igualmente, la desaceleración de la actividad, el bajo nivel de los precios del petróleo y la fortaleza de la moneda permitieron que la inflación observada el año pasado oscilara, la mayor parte del tiempo, dentro de la banda objetivo de 4±1 por ciento, sin tomar en consideración algunos episodios inflacionarios temporales en los alimentos. La inflación subyacente se ha mantenido por debajo del límite inferior de 3% de la banda objetivo durante buena parte del año 2017 y, a fecha de febrero de 2018, continúa desacelerándose. El equipo técnico del FMI prevé que la tasa de inflación observada se situé por debajo del punto intermedio de la banda objetivo en el futuro próximo, dado el exceso de capacidad en la economía y pese al aumento esperado en los precios del petróleo.

4. La posición externa de Guatemala es más sólida de lo que sugieren sus fundamentos a mediano plazo y el conjunto de políticas deseables. Los bajos precios del petróleo y la escalada de las entradas de remesas se han traducido en una mejora notable de la cuenta corriente y una ligera apreciación del tipo de cambio. De igual manera, se espera que la normalización parcial de dichas fuerzas genere un déficit de la cuenta corriente a partir de 2021. El análisis del personal técnico del FMI sugiere que en 2017 la cuenta corriente fue, aproximadamente, un 2¼% del PIB más favorable de lo que habría cabido esperar teniendo en cuenta que Guatemala es un país con población joven y bajo ingreso per cápita. Un mayor gasto en infraestructura pública y protección social, así como la eliminación de los impedimentos estructurales a la inversión facilitaría el ajuste paulatino de la cuenta corriente a su posición de déficit moderado en el mediano plazo. Ese ajuste se espera que vaya acompañado de una ligera apreciación del tipo de cambio.

5. La misión considera que los riesgos para las perspectivas económicas tienen un sesgo a la baja. Los riesgos internos a destacar son los límites al gasto presupuestario así como una posible sub-ejecución del gasto si los esfuerzos desplegados para su dinamización resultaran insuficientes; ambos limitan la capacidad del sector público para apuntalar el crecimiento. Igualmente constituye un riesgo los retrasos en la toma de decisiones judiciales que permitan la normalización de las operaciones de una compañía minera de envergadura. En el ámbito externo, si bien las condiciones financieras internacionales son muy acomodaticias en este momento, podrían cambiar abruptamente, encareciendo el financiamiento externo y lastrando el crecimiento. Guatemala también enfrenta riesgos severos —aunque poco probables— de restricciones a las transferencias financieras procedentes de Estados Unidos que recorten significativamente las remesas, un aumento de las deportaciones de guatemaltecos que actualmente se encuentran en Estados Unidos, o un amplio retiro mundial de la apertura comercial y la integración transfronteriza.

Recalibrar la combinación de políticas

La combinación de políticas macroeconómicas debería estar orientada a respaldar la demanda. Idealmente, ese respaldo debería instrumentarse reduciendo los límites al gasto público y facilitando al gobierno la ejecución de programas sociales y de infraestructura que promuevan el crecimiento. Ahora bien, si la contribución de la política fiscal al crecimiento resultare más débil de lo esperado, y si el crecimiento y la inflación cayeran por debajo de las predicciones del banco central, debería considerarse un mayor apoyo de la política monetaria.

6. Se necesita una ampliación presupuestaria para afianzar el crecimiento a corto plazo y remediar déficits de infraestructura y necesidades sociales esenciales. Tras el rechazo parlamentario del presupuesto de 2018 presentado por el gobierno (que proponía un aumento del gasto financiado con deuda de alrededor de 10% en términos reales), la capacidad del gobierno para ampliar significativamente su gasto es limitada. El personal técnico del FMI avala una ampliación presupuestaria que apunte a incrementar el gasto hasta ½% del PIB en 2018. Durante este ejercicio presupuestario debería ponerse especial énfasis en aumentar los gastos de capital. A partir de 2019, el gasto debería aumentarse en aproximadamente un 1% del PIB, enfocándose en programas emblemáticos y de alto impacto, dirigidos a aliviar las necesidades sociales y de infraestructura más esenciales (ver más abajo). En el mediano plazo, este mayor gasto debería estar financiado con ingresos fiscales más elevados, facilitados por una reforma tributaria integral.

7. Paralelamente, se deberían redoblar los esfuerzos para mejorar la ejecución del gasto. Las reformas de la Ley de Contrataciones del Estado, adoptadas durante los dos últimos años, han facilitado una supervisión más estricta del gasto público y contribuido a luchar contra la corrupción. Sin embargo, un efecto colateral de esos nuevos controles es una ejecución más lenta del gasto pues los funcionarios públicos se muestran renuentes a la aprobación de proyectos ante la posibilidad de ser objeto de procesos judiciales, y la falta de coherencia, en ocasiones, de los criterios de auditoria utilizados para la evaluación de licitaciones públicas. La misión respalda los esfuerzos por identificar obligaciones pendientes de proyectos de arrastre del año pasado, así como la oportuna diferenciación entre procedimientos administrativos y penales por parte de la Contraloría General de Cuentas. Medidas adicionales que permitirían acelerar la ejecución, sin diluir la atención justificada en una mejor gobernabilidad, podrían incluir una reforma de la Contraloría General de Cuentas a fin de desarrollar sus capacidades preventivas y de auditoría concurrente, una interpretación consensuada de las normas aplicadas al régimen de compras públicas, y la aplicación de criterios unificados que protejan a los funcionarios públicos de las decisiones potencialmente arbitrarias tomadas por la auditoría. Igualmente, es prometedor la creación de un Viceministerio de Transparencia y Contrataciones —aunado, a mediano plazo, a una nueva Ley de Contrataciones del Estado— con el objetivo de coordinar y supervisar las múltiples entidades descentralizadas que realizan compras estatales. El marco revisado favorecería el diseño de una estrategia nacional de inversiones que podría incluirse como insumo en un presupuesto multianual de inversiones.

8. La política monetaria es correctamente acomodaticia, y sería oportuno plantear reducciones adicionales en la tasa de política si el crecimiento y la inflación no se comportan conforme a las proyecciones del banco central. A raíz de la política monetaria acomodaticia, la tasa de política monetaria, ajustada en función de la inflación prevista, es negativa y se encuentra por debajo de la tasa de política monetaria neutral estimada. Sin embargo, existen incertidumbres significativas en torno a las perspectivas, entre ellas un apoyo menor de lo previsto de la política fiscal a la demanda en caso de sub-ejecución presupuestaria. Si los indicadores de la actividad no se han fortalecido para mediados de año y los riesgos a la baja de la inflación dominan, el banco central debería contemplar la posibilidad de seguir bajando la tasa líder de política en apoyo de la economía. Las leyes recientemente promulgadas para el microcrédito, las garantías mobiliarias y el factoraje deberían facilitar el acceso al crédito. Promulgar una ley integral sobre el mercado de valores y de los mercados de deuda pública, seguir avanzando en la desdolarización financiera, y alentar la competencia en el sector bancario ayudaría a profundizar la intermediación financiera, a apoyar el crecimiento y a mejorar la transmisión de política monetaria en el mediano plazo.

9. El marco de metas explicitas de inflación del banco central se beneficiaría de una mayor flexibilidad del tipo de cambio. En los 2 a 3 últimos años, en medio de fuertes entradas de remesas y débiles importaciones nominales resultantes de mejoras en los términos de intercambio, la regla de intervención cambiaria del banco central ha dado lugar a una acumulación sostenida de reservas de divisas. De cara al futuro, las autoridades deberían permitir una mayor flexibilidad cambiaria para facilitar el ajuste externo a las cambiantes condiciones mundiales e internas. Una ampliación del margen que activa la intervención cambiaria y una reducción de la magnitud de la intervención realizada una vez activada la regla ameritan consideración. En el escenario, poco probable, de que los flujos de remesas disminuyeran abruptamente, las autoridades deberían responder vendiendo divisas y depreciando el tipo de cambio.

Mayor Crecimiento Potencial, Mejores Niveles de Vida y un Sistema Financiero más Resistente

Revertir la tendencia decreciente de la inversión es crucial para elevar la calidad de vida de los guatemaltecos y aprovechar el bono demográfico esperado en los siguientes dos decenios. Ello necesitará actuar en varios flancos : p rimero, mejorar las condiciones del clima de negocios ; s egundo, realizar una reforma fiscal integral que abarque esfuerzos sostenidos por parte de la administración tributaria, cambios en la política tributaria, y mayor flexibilidad en el gasto en aras de la financiación de proyectos de alto impacto orientados a la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible ; t ercero, ampliar la protección social a través de la creación de más empleo en la economía formal. Por último, y no por ello menos importante s, son los esfuerzos sostenidos para mejorar la gobernanza.

10. Un mejor clima de negocios es vital para estimular la inversión privada. El gobierno está introduciendo un sistema digital de inscripción y declaración tributaria para las empresas, así como un sistema de arbitraje para acelerar la resolución de disputas de negocios. Deberían redoblarse los esfuerzos para coordinar a todas las entidades involucradas en la adjudicación de licencias de construcción y para reducir los rezagos judiciales en las controversias contractuales. Simplificar los procedimientos aduaneros es importante para maximizar las ganancias de comercio derivadas de la unión aduanera recientemente establecida con Honduras, sin perjuicio de los esfuerzos conducentes a la movilización de ingresos o el justificado control de los flujos ilícitos. Las autoridades deberían procurar una ágil incorporación de la Convención 169 de la OIT al sistema jurídico de Guatemala que equilibre la necesidad de atraer inversión y empleo en las industrias extractivas con los derechos y protección de los pueblos indígenas. Fortalecer las políticas de competencia, a través de la adopción de la todavía pendiente ley general de competencia será importante para impulsar la inversión interna y mejorar el atractivo de Guatemala para los inversores extranjeros.

11. Deben continuar los esfuerzos por movilizar ingresos fiscales, en el contexto de una reforma fiscal integral. Se necesita abordar una reforma tributaria de largo alcance para elevar los ingresos al menos al 15 por ciento del PIB. Ello requiere contemplar una amplia gama de modificaciones a la política tributaria, entre ellas, una subida de las tasas del ISR personal (que podría abordarse en una primera etapa), una simplificación del impuesto sobre la renta de las personas jurídicas, un aumento de los impuestos indirectos, y una reorientación de ciertas deducciones tributarias existentes para mejorar la cobertura en salud y en las pensiones. El sistema tributario resultante debería ser progresivo en su conjunto, y cualquier efecto regresivo debería neutralizarse a través del gasto social concentrado en los más necesitados (abajo). La reforma tributaria debería estar acompañada de esfuerzos continuos para ampliar las bases tributarias. Las prioridades en el ámbito de administración tributaria y aduanas incluyen un refuerzo de los controles del IVA, un fortalecimiento de la gestión de la unidad de los grandes contribuyentes, un uso más eficiente de la información tributaria existente para detectar y corregir incumplimientos, un refuerzo de las facultades ejecutivas de cobro de la SAT, una mayor operatividad de las disposiciones sobre el secreto bancario, y controles más estrictos en los procesos de despacho de aduanas.

12. Los ingresos adicionales movilizados deberían orientarse a programas de alto impacto en aras de la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenibles. Esos programas emblemáticos incluyen mayor cobertura y calidad de la educación preprimaria y secundaria; mejor atención preventiva y primaria de la salud; mayor cobertura de pensiones, particularmente para los empleados por cuenta propia, con el fin de aliviar la pobreza del adulto; y una mayor cobertura y focalización del programa principal de transferencias condicionadas. Se espera que estas inversiones sociales más que compensen posibles efectos regresivos inducidos por reformas tributarias de amplio alcance como la planteada. Ahora bien, dada la magnitud de los montos involucrados, su desembolso debe estar vinculado a una mejor coordinación entre los ministerios y una sistemática evaluación en el marco del ejercicio presupuestario anual. En el ámbito de la infraestructura, la magnitud de la brecha a cubrir puede requerir cierta participación del sector privado, para lo cual sería deseable proporcionar seguridad jurídica a los inversores, consolidando las numerosas reglamentaciones existentes en este sector.

13. Un gasto más productivo debe complementar la aludida movilización de ingresos. Una menor afectación de los ingresos fiscales a fines específicos, una reducción de los pisos obligatorios del gasto, la formulación de objetivos del gasto dentro de un marco presupuestario de mediano plazo, y la evaluación ex post del desempeño de los programas presupuestarios, facilitarían la consecución de este objetivo. Existe margen para que los gastos intensivos en capital humano, salud y educación, sean más efectivos, conteniendo los costos de personal y reasignando los recursos liberados hacia mayores desembolsos de capital. Para ello, se recomienda ajustar en mayor medida las remuneraciones al desempeño en la prestación de estos servicios, así como llevar a cabo la reforma de los reglamentos actuales de las Leyes del Servicio Civil y de los Salarios en el Sector Público. Culminar el censo del personal del sector público es una decisión acertada para transparentar el gasto de la contratación de funcionarios públicos y afinar el costo de sus remuneraciones.

14. Reducir la informalidad permitiría promover la equidad del sistema tributario y de protección social.  La elevada informalidad que existe en Guatemala ha dado como resultado una escasa cobertura de las protecciones sociales básicas, un elevado nivel de pobreza y una baja productividad. Las medidas que pueden coadyuvar a una reducción de la informalidad laboral incluyen una determinación del salario mínimo y de la remuneración del trabajo a tiempo parcial más predecible y orientada a lograr objetivos de empleo, un incremento de los niveles de productividad de los trabajadores informales (por ejemplo, mediante la inversión en caminos rurales e irrigación en las áreas más pobres), un refuerzo de los programas de pasantías como Mi Primer Empleo y otros programas de capacitación vocacional, y una ampliación de la cobertura de los sistemas de salud y de pensiones para los trabajadores por cuenta propia.

15. El sistema financiero está bien regulado, y el momento es idóneo para seguirlo modernizando. Los bancos están debidamente capitalizados, parecen tener suficiente liquidez, y la mora crediticia es baja. Incrementos drásticos en las tasas de interés o choques severos de liquidez en el financiamiento en dólares podrían afectar a la resiliencia de los bancos, aunque dichos choques podrían ser acomodados con los colchones disponibles de capital y liquidez. Es más, las autoridades continúan realizando esfuerzos para reforzar la resiliencia de los bancos a dichos choques, como la introducción de requisitos de capital adicionales para cubrir el riesgo del mercado, y de cobertura de liquidez ampliada para los activos en moneda extranjera. Junto a estas acertadas medidas, la misión recomienda la adopción de requisitos prudenciales más estrictos para los préstamos en moneda extranjera a prestatarios no cubiertos si las medidas actualmente existentes resultasen insuficientes. En términos más generales, las circunstancias parecen propicias para un avance gradual hacia las normas de Basilea III. Por último, la nueva ley bancaria elevada al Congreso, de promulgarse, fortalecería el marco resolutorio y reforzaría la protección de los depositantes. La iniciativa introduciría mayor claridad en cuanto a los desencadenantes de una resolución eficaz, así como sobre las salvaguardias para el uso de fondos públicos en el esquema de intervención a banco abierto.

16. Una mejor gobernanza es crucial para elevar la inversión de manera duradera. La colaboración entre el Ministerio Público, las fuerzas del orden, y la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala ha sido eficaz para mejorar la investigación independiente de actos de corrupción. Existe espacio para fortalecer la integridad del Organismo Judicial a través de la mejora de los procedimientos de nombramiento de los Jueces y Magistrados (via enmienda de la Ley y reglamentos sobre las Comisiones de Postulación), la aplicación eficaz del sistema de meritocracia para el avance de las carreras profesionales de los jueces, y la aplicación plena del sistema de sanciones, de conformidad con la nueva Ley de la Carrera Judicial. La publicación digital de los fallos judiciales es otro paso importante hacia el refuerzo de la certeza jurídica. Hay también espacio para fortalecer el régimen de declaración de activos por los funcionarios públicos mediante una aplicación más coordinada, y una supervisión más estricta por la Contraloría de la Ley de Probidad Pública. Un paso adicional para evitar los conflictos de interés y abordar los flujos ilícitos es garantizar la transparencia sobre el beneficiario final de las personas jurídicas.

17. Un marco anti lavado del dinero y de lucha contra la financiación del terrorismo (ALD/LFT) más fuerte es primordial para apoyar los esfuerzos contra la corrupción y el crimen organizado. La adopción de una iniciativa enmendada sobre ALD/LFT, ya refrendada en 2014 por la Superintendencia de Bancos, el sector privado y las organizaciones internacionales, haría más difícil ocultar el producto de la corrupción y desalentaría los flujos ilícitos. Al establecerse, la iniciativa y los reglamentos para su aplicación: i) ampliarían la lista de entidades declarantes para incluir a notarios y otros negocios y profesionales no financieros, ii) mejorarían las medidas de prevención en relación con las entidades declarantes, iii) establecerían la obligación de las instituciones financieras de adoptar un enfoque para la supervisión y la gestión basado en riesgos, y un régimen sancionatorio sólido para el incumplimiento, iv) brindarían mayor protección para los supervisores, y v) mejorarían la interacción entre el Supervisor y los cuerpos de seguridad. Además, se fortalecería la supervisión ALD/LFT tanto para actividades externas como internas. Por último, seria conveniente reforzar el marco supervisor de las cooperativas.

El FMI desearía agradecer a las autoridades por su excelente cooperación y por la franqueza del diálogo.