Observaciones de las misiones

Panamá: Declaración Final de la Misión de la Consulta del Artículo IV de 2017

17 de marzo de 2017

Se espera que la economía de Panamá se mantenga entre las más dinámicas de la región. La perspectiva económica es favorable, aunque ante un escenario de mayor incertidumbre externa. El modelo de crecimiento de Panamá depende de su capacidad para seguir siendo un destino competitivo y atractivo para los servicios financieros internacionales, empresariales y de transporte. Es esencial continuar con los avances en materia de transparencia fiscal e integridad financiera para preservar este modelo de crecimiento. El compromiso con la disciplina fiscal y los esfuerzos para fortalecer el marco fiscal y mejorar las capacidades institucionales contribuyen a asegurar la sostenibilidad, y deben necesariamente complementarse con una supervisión integral de los riesgos fiscales. Como centro financiero regional, también es importante contar con una supervisión integral de los riesgos sistémicos y un sólido marco macroprudencial y de manejo de crisis para salvaguardar la estabilidad financiera.

La perspectiva económica sigue siendo favorable

Se espera que el crecimiento se mantenga entre los más altos de la región, al haber una inflación estable y baja, una deuda pública sostenible y un déficit decreciente en cuenta corriente.

• Se espera que el crecimiento económico aumente ligeramente a 5,1 por ciento en 2017 y cerca de 5,5 por ciento en el mediano plazo, con el apoyo del Canal ampliado y la amplia gama de proyectos de inversión.
• Se prevé que la inflación se aumente ligeramente del 0,7 por ciento en 2016 a cerca del 2 por ciento en 2017, a medida que sigan normalizándose los precios del combustible y se fortalezca en algo la actividad económica.
• Se proyecta que la consolidación fiscal continúe en línea con las metas de déficit de la Ley de Responsabilidad Social Fiscal (LRSF), lo que implicaría una reducción gradual del déficit del sector público no financiero (SPNF) a mediano plazo y colocaría a la baja la deuda del SPNF como parte del PIB.
• Se prevé que el déficit de cuenta corriente se reduzca a un 3 por ciento del PIB a mediano plazo, impulsado por la diversificación de las exportaciones hacia materias primas, y que el mismo siga siendo financiado por una inversión extranjera directa de base amplia.

Los principales riesgos se relacionan con el entorno externo y los avances en el fortalecimiento de la transparencia tributaria y las acciones de prevención de blanqueo de capitales y financiamiento al terrorismo (PBC/FT). Un crecimiento mundial inferior a lo esperado o un giro hacia el aumento de las restricciones comerciales podría conducir a una desaceleración de la actividad del Canal, lo que podría empañar el crecimiento de Panamá y los ingresos del gobierno. Un endurecimiento de la política monetaria estadounidense más rápido de lo esperado y la constante apreciación del dólar estadounidense podrían ejercer una presión continua de apreciación sobre el tipo de cambio real efectivo de Panamá y erosionar la competitividad externa. Panamá debe abordar las deficiencias en la transparencia tributaria, el intercambio de información tributaria y la PBC/FT para conservar su lugar como centro financiero y de negocios internacional. Las presiones sobre las relaciones de bancos corresponsales podrían tener un efecto adverso sobre el centro financiero internacional de Panamá.

El fortalecimiento de la transparencia fiscal y de la integridad financiera debe seguir siendo prioridad en la agenda de políticas públicas

Es necesario continuar con los avances para garantizar el cumplimiento de los requerimientos internacionales sobre transparencia tributaria e intercambio de información tributaria. Durante el año pasado, las autoridades concluyeron varias acciones importantes sobre políticas públicas. Panamá se comprometió a implementar el intercambio automático de información tributaria para el año 2018, ratificó la Convención Multilateral de la OCDE sobre Asuntos Tributarios y adoptó legislación interna clave que constituye la base legal para el intercambio automático de información tributaria, fortalece las facultades de las autoridades de administración tributaria y refuerza los requerimientos contables para sociedades y fundaciones registradas en Panamá. Para obtener una evaluación positiva en el marco del procedimiento acelerado del Foro Mundial a mediados de 2017, es esencial abordar las deficiencias restantes, incluyendo el fortalecimiento de las capacidades humanas, procesales y de TIC de las autoridades de administración tributaria para garantizar un intercambio efectivo de información tributaria.

La aplicación efectiva del marco PBC/FT para mejorar la integridad financiera es un complemento fundamental para fortalecer la transparencia tributaria. El marco de PBC/FT se ha fortalecido, pero será importante abordar las brechas que subsisten, siendo lo más importante convertir los delitos tributarios en delitos precedentes al blanqueo de capitales. La conclusión de la evaluación nacional del riesgo en enero de 2017 es un hito importante para avanzar en las nuevas reformas y sus hallazgos deberían abordarse en la estrategia nacional de PBC/FT que se está elaborando. Panamá también tendrá que demostrar la instrumentación eficaz del marco jurídico para poder recibir una evaluación positiva durante la evaluación que realizará el Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica en un momento posterior este mismo año.

Apoyar la sostenibilidad fiscal con un marco fiscal más robusto.

Es necesario contar con la ruta de consolidación planificada a mediano plazo, que esté en línea con la regla fiscal de la Ley de Responsabilidad Social Fiscal. Los esfuerzos de consolidación en medio de un crecimiento más lento demuestran el compromiso de las autoridades con respecto a la disciplina fiscal y ayudan a fortalecer la credibilidad del marco fiscal, que fue se vio afectado negativamente por una serie de dispensas y modificaciones hace varios años. Este enfoque debería reducir la relación entre la deuda del SPNF y el PIB y ayudar a construir colchones a la luz de posibles riesgos fiscales.

Es necesario vigilar mejor los riesgos fiscales y los pasivos contingentes del sector público. Publicar adicional información en las cuentas fiscales sobre las diferentes etapas y las obligaciones acumuladas para los proyectos de llave en mano mejoraría la transparencia y la rendición de cuentas. Además, se prevé que las reservas del subsistema exclusivo de beneficio definido de pensiones se agotarán en una década. Sin una reforma paramétrica (por ejemplo, la edad de jubilación o la tasa de reemplazo), estas insuficiencias pondrían presión sobre el gasto en los años subsiguientes y desplazarían otros componentes del gasto público. Es necesario realizar una evaluación integral de todos los pasivos contingentes del sector público consolidado para cerciorarse que la meta de deuda de la Ley de Responsabilidad Social Fiscal dé como resultado la creación de colchones adecuados para hacer frente a los riesgos fiscales.

Establecer un consejo fiscal podría fortalecer el marco fiscal. Al evaluar y monitorear públicamente los supuestos y resultados fiscales, incluido el desempeño bajo la regla fiscal, dicho órgano podría mejorar la transparencia, fomentar la rendición de cuentas sobre el marco fiscal y promover un debate público informado. Es indispensable garantizar la independencia jurídica y operativa del consejo fiscal, así como dotarlo de recursos adecuados para que pueda fungir como un evaluador franco de los supuestos y resultados fiscales.

El continuo avance en el fortalecimiento de la administración de ingresos ayudaría a generar recursos para financiar inversiones públicas estratégicas. Las recientes mejoras en la administración tributaria y sus recursos humanos, la introducción de una retención parcial del ITBMS y un sistema mejorado de declaración de renta contribuyeron al mejor desempeño tributario de los últimos tres años. Sobre la base de este progreso, se deben emprender acciones que apunten a robustecer la capacidad institucional de la administración tributaria, mejorar su sistema de TI y fortalecer los incentivos para el cumplimiento tributario. Adicionalmente, la administración de aduanas necesita abordar las deficiencias de la capacidad institucional, promover la facilitación del comercio, reformar los procesos de control y mejorar la recopilación y gestión de datos. Las medidas para fortalecer la capacidad de las autoridades de administración de ingresos necesitan complementarse con políticas para revisar y simplificar el complicado esquema de incentivos y exenciones tributarias, comenzando por publicar una lista del costo fiscal estimado de cada una de estas medidas.

La supervisión del sector financiero, la política macroprudencial y la gestión de crisis deben fortalecerse para crear resiliencia

Debería fortalecerse el monitoreo del riesgo sistémico. El Consejo de Coordinación Financiera (CCF) ha emprendido acciones para mejorar la fiscalización de grupos financieros y profundizar el intercambio de información entre los supervisores financieros. Sin embargo, dado que la supervisión financiera en Panamá es descentralizada, sería deseable incrementar aún más la coordinación para monitorear el riesgo del sistema financiero en general. También es necesario disponer de datos mejorados para evaluar adecuadamente el riesgo sistémico, en particular la acumulación de vulnerabilidades en los hogares y en las hojas de balance corporativas, así como en los precios de las propiedades residenciales y comerciales. Vemos con beneplácito los recientes esfuerzos de la Superintendencia de Bancos de Panamá (SBP) en este sentido. Sigue siendo imperativo aumentar el intercambio de información con los supervisores correspondientes de las instituciones extranjeras para ayudar a monitorear los riesgos sistémicos de las exposiciones transfronterizas del centro financiero regional. Será fundamental mejorar la supervisión de las instituciones financieras no bancarias para evaluar el riesgo sistémico dentro de este segmento del sector financiero.

Debería establecerse un marco para la política macroprudencial. La política macroprudencial puede ser una herramienta política importante para abordar los riesgos emergentes identificados que amenazan la estabilidad financiera, en especial porque Panamá no tiene un banco central o un prestamista de último recurso. Como prioridad, deben desarrollarse herramientas de política macroprudencial aplicables al contexto panameño. Dada la importancia de los grupos financieros con presencia internacional, también se podrían considerar colchones adicionales de capital. A nivel sectorial, la acumulación de crédito en los hogares parece presentar el riesgo macroeconómico más acuciante y la prioridad debe ser desarrollar herramientas de política macroprudencial dirigidas a los hogares para atajarlo. Si se mejoran la recopilación y monitoreo de los datos, se podrían incluir límites a las relaciones préstamo-valor (LTV), y a las relaciones de deuda-ingreso y pago de deuda-ingreso (DTI y DSTI).

Como centro financiero regional, Panamá necesita un sólido marco de manejo de crisis. Si bien la liquidez del sistema bancario panameño parece alta según la definición oficial, parece baja en relación con los países comparables y los requisitos de Basilea III. Las regulaciones financieras deben alinearse con Basilea III para asegurar que los bancos mantengan suficiente liquidez. Debería establecerse un mecanismo de liquidez temporal, como un complemento de la línea de crédito establecida recientemente por el Banco Nacional de Panamá, para que los bancos afronten los choques sistémicos. La cobertura de ese sistema parece inadecuada para afrontar los choques sistémicos. Debería mejorarse el marco de resolución bancaria para otorgar a la Superintendencia de Bancos facultades suficientes para liquidar eficazmente a las instituciones financieras. El seguro de depósitos sigue siendo una brecha importante en la red de seguridad financiera y podría considerarse que proporciona protección a los depositantes en caso de crisis financiera. Por último, debe elaborarse un plan de manejo de crisis para coordinar la respuesta de los órganos de supervisión. El Consejo de Coordinación Financiera debería encargarse de preparar y mantener dicho plan, incluso mediante la realización de ejercicios de simulación hipotéticos.

Las reformas educativas y las redes de seguridad social eficaces son esenciales para hacer que el crecimiento sea más incluyente.

Es fundamental concentrarse de manera continua en la reforma educativa para promover el crecimiento incluyente. En consonancia con las prioridades de las autoridades estipuladas en el Plan Estratégico de Gobierno, las medidas para fortalecer la educación técnica, mejorar las aptitudes vocacionales, renovar la formación lingüística y mejorar las competencias de los docentes, tienen el potencial de abordar la falta de mano de obra calificada, mejorar la competitividad y poner al crecimiento en una ruta más incluyente. Se necesita mejorar la evaluación y la rendición de cuentas en las diferentes etapas del proceso educativo para ayudar a traducir las prioridades de reforma en resultados. También serán importantes los esfuerzos para mejorar la focalización y la eficacia de los programas de asistencia social. Un enfoque continuo en servicios públicos que busquen resolver las necesidades específicas de los grupos indígenas puede fortalecer su inclusión económica. Por último, se debe priorizar la inversión pública en proyectos con altos retornos sociales que aumenten la productividad, mejoren la competitividad y abran nuevas oportunidades de crecimiento.

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La misión agradece a las autoridades panameñas su excelente cooperación, amable hospitalidad y el diálogo franco y abierto.