Discursos

"Gobernanza inteligente: Soluciones para la economía mundial de hoy" ; Por Nemat Shafik, Subdirectora Gerente, Fondo Monetario Internacional, 5 de diciembre de 2013

5 de diciembre de 2013

Preparado para la intervención

¡Buenas tardes! Estoy encantada de estar hoy aquí, donde he pasado años muy felices cuando estudiaba para obtener mi doctorado en Economía. Este es un lugar mágico, rebosante de belleza y gente inteligente. Solo lamento haberme ido demasiado pronto.

Afortunadamente, he podido regresar gracias a que mis buenos amigos Ngaire Woods y Max Watson me han invitado a dar esta conferencia anual sobre gobernanza económica mundial. Comenzaré por trazar a grandes rasgos los principales temas de mi charla de hoy.

Por qué se necesita una gobernanza inteligente

Ante las crisis económicas mundiales tienden a resurgir los debates en torno a la gobernanza mundial y la cooperación internacional. La crisis reciente no ha sido diferente a este respecto. Esto se debe a que las crisis dejan al descubierto las deficiencias de las reglas e instituciones internacionales existentes.

Hemos visto cómo las vulnerabilidades y falencias de los bancos y los mercados de capital pueden propagarse por todo el sistema financiero internacional. Lo mismo puede decirse de otros desafíos que se plantean en el mundo de hoy, sea que hablemos de cambio climático, proliferación de armas nucleares o enfermedades pandémicas. Lo que sucede en cualquier lugar nos afecta a todos, y cada vez más.

Esto deja muy en claro que lo que el mundo necesita hoy es más, no menos, coordinación y cooperación internacional. ¿Pero cómo lograr ese objetivo? En un artículo reciente del Financial Times, Martin Wolf analizaba la importancia de los bienes públicos mundiales y cómo proporcionarlos. “Los estados de los que depende la humanidad para proporcionar estos bienes, desde la seguridad hasta la gestión del clima, son impopulares, están sobrecargados y se encuentran en una situación difícil. Debemos reflexionar sobre la mejor forma de gestionar un mundo así. Se requerirá una creatividad extraordinaria”.

Martin tiene razón. Tenemos que ser creativos si el objetivo es el progreso. Necesitamos una gobernanza inteligente si la idea es encontrar soluciones que funcionen en la economía mundial de hoy.

Quisiera concentrarme en tres temas interconectados. Primero, me referiré brevemente a la relación histórica entre las crisis, por un lado, y las reformas de la gobernanza y la coordinación de las políticas, por el otro. Segundo, analizaré las respuestas que hemos visto tras la crisis financiera de 2008 en lo que atañe a las reformas de los mecanismos de gobernanza y la coordinación de las políticas. Por último, como cierre de esta charla quisiera compartir con ustedes algunas reflexiones sobre la posible evolución futura de la gobernanza económica mundial, y sobre cómo la “gobernanza inteligente” puede permitir lograr el justo equilibrio entre flexibilidad y eficacia que el mundo necesita para gestionar la globalización.

Un mundo en transición

La economía mundial está en transición. Las fuerzas económicas mundiales se están desplazando desde el Occidente hacia el Oriente y el Sur. Las economías emergentes y en desarrollo ya concentran más del 50% del PIB mundial (medido en paridad de poder adquisitivo), y se prevé que en diez años ese porcentaje aumentará al 64%.

Al mismo tiempo, se ha registrado un aumento espectacular de las vinculaciones comerciales y financieras. Los activos bancarios transfronterizos crecieron de US$6 trillones a más de US$30 trillones entre 1990 y 2008, y las exportaciones mundiales de mercancías aumentaron de US$4 trillones a US$20 trillones. Aunque estas cifras se redujeron un poco en los años posteriores a la crisis mundial, de todos modos las tasas de crecimiento de los últimos 20 o 30 años son impresionantes.

En lo que respecta a la producción, las cadenas de suministro de alcance mundial han pasado a ser la norma más que la excepción. Hoy lo típico es que una empresa manufacturera obtenga sus insumos de más de 35 proveedores diferentes de todo el mundo, y en el caso de algunas empresas, como las que fabrican automóviles y aeronaves, este número puede llegar a decenas de miles.

Ante el fuerte aumento de las interconexiones y la creciente difusión del poder económico, habría sido razonable esperar una simultánea transformación y expansión de la gobernanza mundial. En teoría, la demanda de gobernanza mundial debería haberse incrementado ante los crecientes niveles de integración mundial a fin de poner orden en las reglas de juego y reducir los efectos de contagio negativos.

Pero como todos sabemos, en la antesala de la crisis financiera los temas relativos a la gobernanza mundial quedaron a la espera. De hecho, en el contexto de un alto crecimiento y baja volatilidad del producto —lo que se ha dado en llamar la “Gran Moderación”— los observadores llegaron incluso a preguntarse si la gobernanza mundial no era un concepto del pasado, y si instituciones como el FMI, el Banco Mundial y la OMC no eran superfluas.

Fue recién en 2008, cuando los trastornos en un segmento relativamente pequeño del sistema financiero de Estados Unidos se propagaron hacia mercados y países distantes, convirtiéndose en una crisis financiera de proporciones realmente globales, cuando se vio con claridad que los años previos a la crisis habían sido de escasez de gobernanza mundial.

Las crisis como oportunidad

Cinco años después del flagelo de la crisis financiera mundial, la gobernanza económica sigue en el epicentro del debate sobre políticas. Yo diría que esto no es sorprendente dado que, históricamente, ha habido una relación simbiótica entre las crisis y la evolución de la gobernanza.

Sin duda a la gobernanza se la ve con frecuencia como algo que evoluciona de manera lenta, incremental y ceremoniosamente, mientras que las crisis son por naturaleza perturbadoras y revolucionarias. Sin embargo, como la historia lo ha demostrado una y otra vez, las crisis suelen dejar al descubierto las deficiencias de los mecanismos de gobierno actuales, al tiempo que el temor de que se repitan puede movilizar apoyo para la reforma.

Por ejemplo, tras la Primera Guerra Mundial se creó la Liga de las Naciones para promover la cooperación internacional y alcanzar la paz y la seguridad internacional, en tanto que los episodios de hiperinflación de la década de 1920 impulsaron los esfuerzos por restablecer el patrón oro. De manera similar, la Gran Depresión y la Segunda Guerra Mundial dieron origen a gran parte de la actual arquitectura del sistema de gobierno mundial, con la creación de las Naciones Unidas, el FMI, el Banco Mundial y el Acuerdo General de Aranceles y Comercio, la actual Organización Mundial de Comercio. La traumática experiencia de la Segunda Guerra Mundial también dio impulso a la integración política y económica en Europa.

En Estados Unidos, la crisis financiera de 1907 llevó a la creación de la Reserva Federal, mientras que la amarga experiencia de la Gran Depresión dio lugar a una modificación radical de la regulación financiera, con la promulgación de la Ley Glass-Steagall en 1933, en vigor por más de 60 años, que separó la banca comercial de la banca de inversión. Más recientemente, los acuerdos regionales de canje de moneda entre los miembros de la ASEAN, conocidos como Iniciativa Chiang Mai se crearon con posterioridad a la crisis asiática.

Como en situaciones similares en el pasado, la crisis financiera mundial de 2008 irrogó grandes costos y penurias a los países afectados. Sin embargo, desde la perspectiva de la gobernanza económica, también abrió la oportunidad de llevar adelante reformas y fortalecer la coordinación de las políticas. ¿Nos las hemos ingeniado para no desperdiciar una buena crisis? (asociamos esta cita a Rahm Emanuel, ex Jefe de Gabinete del Presidente Obama, pero que como todas las grandes citas Churchill la dijo primero). Permítanme trazar una breve reseña de lo que hemos logrado en los últimos cinco años para pasar luego a hablar de las carencias que aún tenemos que subsanar.

Resultados dispares

Las medidas tomadas desde la crisis con respecto a la reforma del sistema de gobernanza pueden dividirse en tres categorías: coordinar las políticas macroeconómicas, sanear la regulación financiera mundial y fortalecer las redes de seguridad a escala regional y mundial.

Primero, la coordinación de la política macroeconómica. Aunque no fue perfecta, esta coordinación fue especialmente estrecha en la etapa inicial de la crisis. Por ejemplo, seis grandes bancos centrales anunciaron, como medida sin precedentes, una reducción coordinada de las tasas de política monetaria en octubre de 2008 para flexibilizar las condiciones económicas mundiales. La Reserva Federal de Estados Unidos y 14 autoridades monetarias de diferentes países establecieron acuerdos transitorios de canje de dólares de EE.UU. para mitigar la escasez de dólares en los mercados de financiamiento a corto plazo. Y por primera vez se convocó una Cumbre de Líderes del G-20 en noviembre de 2008 en la que se logró el compromiso de aplicar un estímulo fiscal coordinado y de no recurrir al proteccionismo.

Como resultado de estos enormes esfuerzos, en lugar de otra Gran Depresión tuvimos la Gran Recesión, lo cual de hecho es un logro significativo, considerando lo que podría haber sucedido. Sin embargo, más recientemente se ha atenuado el impulso en lo que respecta a la coordinación de las políticas, dado que la atención ha pasado de la prevención de una calamidad a evitar crisis futuras y a respaldar la recuperación en ciernes. Hay quienes sostienen que mientras que el G-20 actuó bien en la guerra, posiblemente no logre mucho en tiempos de paz.

Y la tarea dista mucho de estar concluida.

Un desafío al que se enfrentará la comunidad internacional en el futuro será el de continuar el diálogo sobre cómo desarticular las políticas monetarias no convencionales y manejar las posibles repercusiones, así como gestionar la forma de deshacerse de la pesada carga de la deuda acumulada durante la crisis.

En segundo lugar, la regulación financiera mundial. Para atacar los orígenes de la crisis, los miembros del G-20 se comprometieron a realizar una revisión fundamental de la regulación financiera global, con la intención de promover un sistema financiero global más transparente, seguro y resistente.

En particular, en 2009 se creó el Consejo de Estabilidad Financiera con el mandato de desarrollar y promover una regulación financiera eficaz. Se han logrado avances significativos en el fortalecimiento de la supervisión de todo el sistema, el aumento de las reservas de capital y de liquidez, la promoción del intercambio de información financiera y la implementación de marcos de política macroprudencial. También se está estudiando cómo facilitar la resolución transfronteriza de instituciones financieras.

Sin embargo, persisten importantes desafíos, como el de resolver finalmente el problema de las instituciones demasiado grandes para quebrar, reformar la banca paralela y lograr que los mercados de derivados sean más seguros. En la zona del euro, las medidas de política tomadas recientemente han aliviado las tensiones en los mercados, pero aún queda mucho por hacer para revertir la fragmentación financiera y avanzar hacia una unión bancaria integral.

En tercer lugar, el fortalecimiento de las redes de seguridad a escala regional y mundial. A fin de mitigar el impacto de la crisis, los países aunaron esfuerzos para fortalecer la red de seguridad financiera mundial, entre otras formas triplicando los recursos del FMI y aumentando las asignaciones de DEG. En Europa, se ha mejorado la estructura financiera de la zona del euro a través de la creación del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) y las Operaciones Monetarias de Compraventa. En otras regiones del mundo, se reforzaron los compromisos en el marco de los acuerdos regionales de financiamiento, como la Iniciativa Chiang Chang y el Fondo Anticrisis de la Comunidad Económica Euroasiática.

Sin embargo, el avance ha sido desigual en otras áreas. Por ejemplo, en el caso del FMI, el acuerdo alcanzado en 2010 sobre importantes reformas de las cuotas y la estructura de gobierno encaminadas a potenciar la voz y la representación de las economías de mercados emergentes y en desarrollo aún no se ha llevado a la práctica. Mientras que dos de las tres condiciones requeridas ya se han cumplido, se necesita más apoyo para cumplir con la condición final que permitirá que la reforma entre en vigor.

Si consideramos todo esto en conjunto, los resultados logrados desde la crisis en lo que respecta a la reforma de la gobernanza mundial son un tanto contradictorios. Las autoridades de todo el mundo tienen que mantener vivo el impulso y aprovechar la oportunidad para avanzar en la reforma de los mecanismos de gobierno mientras aún están frescos los recuerdos de la crisis y persiste la sensación de urgencia. De hecho, existe el peligro real de que pronto se cierre la oportunidad para abordar algunos de los problemas mundiales más arduos. ¿Cómo se puede revertir esta tendencia y finalizar las reformas importantes? Para responder a esta pregunta, es útil observar los diferentes tipos de soluciones que se han desarrollado como forma de proporcionar bienes públicos mundiales.

Flexibilidad o rigidez en la coordinación de las políticas

¿Hacia qué dirección están evolucionando el sistema mundial de gobernanza económica y la coordinación de las políticas? Para responder a esta pregunta, me parece instructivo diferenciar entre "rigidez" y " flexibilidad" de la gobernanza y la coordinación de las políticas.

La coordinación “rígida” de las políticas está tipificada por un quid pro quo de las políticas, con un enfoque basado en resultados específicos y tangibles. Son ejemplos las dos primeras Cumbres de Líderes del G-20 que se llevaron a cabo en el período inmediatamente posterior a la crisis y dieron como resultado la respuesta coordinada de política fiscal que mencioné antes y la creación del Consejo de Estabilidad Financiera.

En cambio, las formas más "flexibles" de coordinación están más basadas en los procesos, sin la expectativa a priori de resultados o acuerdos sustanciales. Están orientadas a facilitar el intercambio de puntos de vista y a compartir información de manera continuada, como en los debates periódicos entre funcionarios de bancos centrales en el Banco de Pagos Internacionales (BPI).

La coordinación flexible y la rígida pueden complementarse. Por ejemplo, los mecanismos flexibles pueden mantener activo el diálogo sobre políticas en tiempos de tranquilidad, y proporcionar el marco para una cooperación más estructurada, e incluso para la plena coordinación de las políticas, durante las crisis.

Mecanismos de gobierno flexibles o rígidos

Se puede sostener un argumento paralelo en lo que respecta a la gobernanza. Típicamente los mecanismos de gobierno "rígidos" requieren el establecimiento de obligaciones legales e instituciones independientes por medio de tratados. La ONU, el FMI, el Banco Mundial y la OMC son ejemplos de este tipo de mecanismos.

En su aspecto positivo, este tipo de estructura rígida basada en un tratado refuerza la credibilidad de los compromisos de los países miembros y otorga a las instituciones facultades para exigir el cumplimiento de los compromisos. Sin embargo, su establecimiento y adaptación a la evolución de las circunstancias tiende a ser un proceso relativamente lento, lo cual puede ser un problema cuando el entorno mundial o las necesidades de los miembros cambian.

Los mecanismos "flexibles”, como el G-20 y grupos de países como el BRIC, el Consejo de Estabilidad Financiera, o el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) no tienen personería jurídica internacional ni conllevan obligaciones jurídicas internacionales. Por lo tanto, tienden a ser más dúctiles y en muchos casos pueden establecerse con mayor rapidez. Sin embargo, su misión no está plasmada en un tratado ni tienen facultades legales para exigir el cumplimiento de los compromisos. Como resultado, su capacidad para lograr que los compromisos se cumplan es más limitada, y con el tiempo esto puede plantear problemas en cuanto a la relevancia y eficacia de estos mecanismos.

Por último, por supuesto también hay soluciones del sector privado a los desafíos en materia de gobernanza. Un ejemplo son las cláusulas de acción colectiva (CAC), que permiten que una mayoría cualificada de bonistas se pongan de acuerdo para modificar las condiciones de pago de los bonos, con la intención de facilitar la reestructuración de la deuda. Otro ejemplo son las normas internacionales de información financiera (NIIF), establecidas por una fundación independiente sin fines de lucro que promueve la armonización de las normas de contabilidad a escala mundial.

Un mosaico de soluciones

En suma, la estructura de la gobernanza económica mundial del futuro bien puede ser un mosaico —o ecosistema— de elementos "rígidos" y "flexibles" que operan de manera complementaria. En un sistema de este tipo, los mecanismos de gobernanza esencialmente estarían impulsados por las cuestiones que se planteen y por el contexto, y la opción entre un mecanismo rígido o un mecanismo flexible dependería de cuál sea la solución más eficiente y práctica para regular y controlar la cuestión específica que se plantee. Lograr que un sistema de este tipo sea "inteligente " depende de manera crucial de que se recurra a mecanismos rígidos o flexibles en el momento correcto y para los temas correctos.

Veamos tres ejemplos sobre cómo pueden combinarse mecanismos de gobernanza rígidos y flexibles:

• En primer lugar, consideremos el comercio internacional. Todos preferimos los acuerdos comerciales multilaterales a los regionales. Dado que se reconocen plenamente los beneficios del comercio, el proceso de solución de diferencias de la OMC tiene fuerza propia y proporciona la capacidad para imponer sanciones a quienes infringen las reglas del comercio mundial. Cada vez en mayor medida los megaacuerdos regionales (como el de Estados Unidos y la Unión Europea o el Acuerdo de Asociación Transpacífico) se refieren menos a los aranceles y más a las normas y los obstáculos no arancelarios. En la medida en que ayudan a establecer normas mundiales que facilitan el comercio, nos acercan a soluciones de alcance más internacional y potencialmente fortalecen el marco de la OMC (y posiblemente en el futuro se integren a dicho marco).
• En segundo lugar, consideremos el equilibrio entre los mecanismos de gobernanza rígidos y flexibles en la crisis de la zona del euro. Podría decirse que los mecanismos rígidos provinieron del FMI y el BCE y los flexibles del Eurogrupo. Los complejos mecanismos de gobernanza de Europa funcionaron bien en tiempos de paz, pero los procesos de toma de decisiones no resultaron adecuados para la gestión de una crisis.
• Por último, consideremos los aspectos relativos a la regulación financiera. Como parte de su Programa de Evaluación del Sector Financiero (PESF), de carácter obligatorio, el FMI evalúa cada cinco años la estabilidad financiera de aquellas jurisdicciones cuyo sector financiero reviste importancia sistémica. Los PESF obligatorios son un buen ejemplo de un mecanismo rígido de supervisión en virtud del cual se evalúa el cumplimiento por parte de los países de normas mundiales claras y se comprueba su capacidad de resistencia a efectos de contagio a nivel interno e internacional. Cada dos años después de un PESF, el Consejo de Estabilidad Financiera realiza una revisión inter pares (un tipo de gobernanza flexible) para dar seguimiento a la aplicación de las recomendaciones del PESF como forma complementaria de avanzar en la consecución de reformas clave para la estabilidad financiera.

Sin embargo, una estructura de gobierno mundial flexible y eficiente no puede surgir de forma automática. Por ejemplo, cuando instituciones mundiales de estructura "rígida", como el FMI, el Banco Mundial y la OMC se adaptan muy lentamente a los cambios en su entorno, surgirán vacíos en la capacidad de gestión. Estos vacíos podrían ser cubiertos por instituciones "más flexibles", que desempeñarían una función sustitutiva en lugar de una función complementaria. Esto no sería eficiente y podría terminar debilitando más el sistema de gobernanza mundial.

Por qué es necesario reformar la estructura de gobierno del FMI

Esto me lleva al último tema al que quisiera referirme. En el ecosistema en evolución que he descrito, de gobernanza y coordinación de las políticas a escala mundial, es esencial que los componentes "rígidos" mantengan su relevancia adaptándose a los cambios en la economía mundial.

Con los años, el FMI ha demostrado una notable capacidad para adaptar su trabajo y sus operaciones en respuesta a los grandes cambios de la economía mundial, entre ellos el desmoronamiento del sistema de tipos de cambio fijos a principios de la década de 1970, la crisis de la deuda de la década de 1980 y el derrumbe de la Unión Soviética en 1991.

La razón clave por la cual el FMI ha mantenido su relevancia es que su estructura de gobierno político se ha ido adaptando, si bien lentamente, a los cambios en la economía mundial. También cuenta con un personal independiente y con una constitución (su Convenio Constitutivo) que permite que el FMI adopte una perspectiva a más largo plazo. Por otra parte, en algunos aspectos el FMI también logró integrar internamente elementos rígidos de gobernanza como la supervisión de carácter obligatorio, con elementos más flexibles, como los informes voluntarios sobre la observancia de los códigos y normas o la elaboración de normas para los fondos soberanos. En el aspecto más "flexible ", el proceso de toma de las decisiones del FMI sobre la base del consenso ha sido eficaz para asegurar que se escuchen los puntos de vista de los países miembros.

De cara al futuro, será crucial para la eficacia y la legitimidad del FMI asegurar que su estructura de gobierno refleje la posición relativa de sus países miembros en la economía mundial. La aprobación de las reformas de 2010 sería un paso importante en esta dirección, aunque también se necesitan más cambios en la posición relativa de las cuotas y los derechos de voto que favorezcan a las economías dinámicas.

Para lograr esto, algunos países tendrán que aceptar una reducción relativa de sus cuotas y sus derechos de voto. Es comprensible que para estos países la decisión no sea fácil, pero a cambio ayudarán a asegurar que el FMI pueda seguir siendo una institución fuerte y legítima que redunde en beneficio de todos sus países miembros y de la economía mundial.

Conclusión

Si bien se desplegaron importantes esfuerzos para mejorar los mecanismos de gobierno económico a escala mundial en la fase inicial de la crisis, el ímpetu de las reformas y de la coordinación de las políticas se ha desacelerado en los últimos tiempos.

De hecho, si bien el sistema actual es capaz de favorecer la gobernanza y la coordinación de las políticas cuando es mucho lo que está en juego, como por ejemplo en una crisis, es mucho menos eficaz a la hora de impulsar la acción en beneficio del bien común, como por ejemplo el reequilibrio económico mundial.

Una explicación posible sería que la comunidad internacional tiende a aunar esfuerzos en épocas de crisis cuando el tiempo apremia y los costos inmediatos son altos. Sin embargo, en épocas normales, impulsar a la acción en el presente puede ser difícil porque el costo de no hacer nada aún queda lejos en el futuro.

Algunos observadores señalan que el plurilateralismo y el auge de los mecanismos de gobierno flexibles a escala mundial constituyen una amenaza para los pilares tradicionales de los mecanismos rígidos, como el FMI. Yo soy mucho menos pesimista. Considero que estos dos mecanismos pueden ser complementarios en vez de sustitutos imperfectos. Los mecanismos de gobierno flexibles son eficaces cuando es preciso ser innovador pero hay tiempo para actuar, cuando solo se necesita a un subgrupo de países para actuar y la implementación de soluciones ad hoc puede funcionar. Los mecanismos rígidos son necesarios en una crisis o cuando se necesitan enfoques globales y cuando la aplicación coherente es clave.

Por lo tanto, volviendo a lo que dijo Martin Wolf, se requerirá una creatividad extraordinaria para encontrar soluciones a la multitud de desafíos a los que se enfrenta el mundo hoy. Creo que podemos abordar estas cuestiones tomando decisiones inteligentes con respecto a los mecanismos de gobierno que necesitamos, y aprovechando al máximo la oportunidad política cuando esta se presente. Integrando de manera más inteligente los mecanismos “flexibles” y los “rígidos”, podemos lograr mejores resultados para todos, tanto para los países grandes como para los pequeños.ⁱ

ⁱ Quisiera expresar mi agradecimiento a Andreas Bauer, Sanjaya Panth, Niklas Westelius, Camilla Andersen y Dustin Smith por su ayuda en la preparación de este discurso y a Olivier Blanchard, Sean Hagan y José Viñals por sus valiosos comentarios.