Discursos

Discurso sobre los beneficios de la consolidación fiscal, Palabras pronunciadas por Rodrigo de Rato, Director Gerente del Fondo Monetario Internacional

25 de noviembre de 2004

Muchas gracias, Sr. De Castro, por sus cordiales palabras.

Antes de entrar en materia, quisiera mostrar mi satisfacción por tener la oportunidad de entrar a formar parte de la Real Academia de Doctores, como Académico de Honor. Quisiera también resaltar mi agradecimiento a los miembros de la Academia por haber pensado en mí para tan alto honor.

Para este acto de recepción, me gustaría compartir una serie de reflexiones, basadas en la teoría, la evidencia empírica y mi propia, y modesta, experiencia personal.

En este sentido, el tema del que quiero hablar —los beneficios de la consolidación fiscal— es para mí entrañable porque plantea muchas cuestiones con las que tuve que lidiar cuando era miembro del Gobierno español. Una de las dificultades que debe enfrentar cualquier autoridad responsable de la política económica es saber conciliar lo que nos dicen los principios económicos modernos sobre el diseño de las políticas con lo que nos dice la experiencia sobre el funcionamiento de esas políticas en la práctica. Habiendo presenciado de cerca los problemas que enfrentan quienes desean concebir e implementar una reforma fiscal, soy consciente de que se trata de una tarea en la cual la teoría y la práctica parecen estar en pugna. Pero lo que desearía hacer hoy es demostrar que esa pugna es más aparente que real, e ilustrarlo con la evolución macroeconómica que experimentó España durante la segunda mitad de los años noventa.

Contrariamente a lo que pueda sugerir el encabezado, no existen soluciones fáciles para los países con finanzas públicas desfallecientes. La realidad es que los países que optan por postergar el ajuste y la reforma fiscal por temor al precio político y económico que les significa suelen terminar pagando un precio mucho más alto cuando la necesidad económica les obliga a actuar. Los trastornos y las penurias que se crean entonces nos resultan lamentables cuando pensamos en los numerosos casos en que un ajuste fiscal profundo y una reforma fiscal audaz lograron no solo sanear la situación fiscal, sino también generar el beneficio inmediato de un aumento del crecimiento. Por lo tanto, quizá no siempre se produzca la tan mentada puja entre los beneficios a largo plazo del ajuste y sus costes a corto plazo. En otras palabras, las llamadas contracciones fiscales expansivas son una posibilidad.

La situación de las finanzas públicas plantea un problema apremiante en muchas economías avanzadas y de mercados emergentes. Varios países de la zona del euro se enfrentan a un creciente déficit fiscal y a un lento crecimiento, en tanto que algunos de los nuevos países miembros de la UE tienen por delante la ingente tarea de alcanzar las metas de convergencia fiscal para poder adoptar el euro. La situación fiscal ha empeorado significativamente en Estados Unidos y viene sufriendo un persistente debilitamiento en Japón, y está claro que en la mayoría de las economías avanzadas abundan los retos fiscales a plazo medio. Muchas de las economías de mercados emergentes, por su parte, deben fortalecer las finanzas públicas para robustecer la confianza del mercado y reducir la vulnerabilidad a las crisis financieras. Con este telón de fondo, las contracciones fiscales expansivas pueden parecer una fórmula mágica. A continuación explicaré por qué creo que, lamentablemente, las cosas no funcionan así. Pero también pienso que en determinadas circunstancias el ajuste y la reforma fiscal sí pueden dar rápidos resultados.

El debate sobre el ajuste fiscal

La idea de que el ajuste fiscal puede dar fruto a corto plazo es polémica. Hace poco, el Financial Times describió la situación muy bien: en una esquina la Izquierda política, armada de un multiplicador, y en la otra la Derecha, armada de una curva de Laffer. La Izquierda hace hincapié en que el aumento del gasto público estimula la producción a través de la demanda: el famoso efecto multiplicador. La Derecha asevera que los recortes de impuestos y las restricciones al aumento del gasto público estimulan el esfuerzo privado a través de la oferta.

Obviamente, el tema es mucho más complicado. Es verdad que el punto de partida debe ser la doctrina keynesiana estándar de que el ajuste fiscal es contractivo. Pero ya hace tiempo, en una sorprendente desviación de esta postura ortodoxa, Giavazzi y Pagano señalaron a la Dinamarca y la Irlanda de los años ochenta como ejemplos de contracciones fiscales expansivas, ya que los respectivos ajustes fiscales estuvieron seguidos inmediatamente de un aumento del crecimiento.

La explicación de estos casos estaba firmemente arraigada en la tradición de la revolución de las expectativas racionales. El argumento es que una política decisiva de reducción del déficit fiscal y de los altos niveles de endeudamiento puede fortalecer la confianza del mercado y crear en la gente expectativas de renta futura. Esto, a su vez, puede tener un efecto favorable para el crecimiento. Este concepto, claro está, goza de amplio reconocimiento en los círculos oficiales y ocupa aún un lugar destacado en los planes de investigación académica. También está reflejado en la labor de los ganadores del Premio Nobel de economía de este año —Finn Kydland y Edward Prescott—, que han demostrado que la credibilidad y el compromiso son condiciones necesarias para una política eficaz.

Indudablemente, la idea de que las contracciones fiscales expansivas pueden ser fuente de renovación económica tiene vastas implicaciones. Atrajo de inmediato a quienes ponían en tela de juicio la eficacia de las políticas fiscales keynesianas tradicionales argumentando que muchos estudios empíricos habían revelado la poca magnitud de los multiplicadores fiscales y que la respuesta a las expansiones fiscales concertadas era a todas luces débil, sobre todo en el caso de Japón. Esto ha llevado a muchos analistas, incluido el FMI, a poner las contracciones fiscales expansivas bajo la lupa. Se han publicado numerosos estudios comparativos de países, principalmente sobre Europa, así como análisis más detallados de los episodios de ajuste en Dinamarca, Irlanda y algunos otros países.

Me gustaría pasar revista a lo que hemos aprendido sobre los aspectos prácticos del ajuste y la reforma fiscal en una amplia variedad de países. Como veremos, las contracciones fiscales expansivas no son tan excepcionales como parece: un claro ejemplo es la España de la segunda mitad de los años noventa. También hemos aprendido mucho sobre los factores que contribuyen a estas contracciones.

Las contracciones fiscales expansivas en la práctica

¿Con qué frecuencia se producen las contracciones fiscales expansivas? A primera vista, los hechos son contundentes. Según un reciente estudio empírico realizado por el personal técnico del FMI, que se publicará en los próximos meses, los ajustes fiscales de gran magnitud —medidos como un ajuste fiscal primario acumulativo de más del 6% del PIB— con bastante frecuencia parecen estar vinculados a una evolución macroeconómica positiva. El estudio abarca más de 160 países en los últimos 30 años e identifica 155 episodios de ajuste fiscal de gran magnitud. Alrededor del 40% de estos estuvo vinculado a un repunte del crecimiento a corto plazo. Sin embargo, es difícil determinar la causalidad de la relación entre el crecimiento y la consolidación, y el estudio no identifica las fuentes probables de la expansión económica observada. De modo que, aunque no está del todo claro qué papel jugó la consolidación fiscal, la cantidad global de episodios de expansión es llamativa.

Otros estudios respaldan esta conclusión. Un ejemplo es un estudio publicado hace poco por la Comisión Europea, que aborda las contracciones fiscales en los países de la UE-15. Alrededor de la mitad de las contracciones fiscales estudiadas —49 en total desde los años setenta— estuvieron inmediatamente seguidas de un mayor crecimiento económico. Parte de este efecto podría atribuirse a que las contracciones coincidieron con una distensión de la política monetaria y con devaluaciones del tipo de cambio. Sin embargo, aun teniendo en cuenta esta posibilidad, aproximadamente una cuarta parte de las contracciones fiscales fueron expansivas. Y no me refiero solamente a Dinamarca e Irlanda en los años ochenta, sino también a España y Portugal en 1986 y a Italia en 1993.

Pasando a las economías de mercados emergentes, dos ejemplos ponen de manifiesto que la consolidación fiscal puede ser beneficiosa para la confianza, las expectativas y la actividad económica. De acuerdo con un estudio reciente del FMI sobre Brasil, el fuerte ajuste fiscal que realizó el Gobierno de Cardozo en 1999 fue crucial para recuperar la estabilidad económica y superar una crisis financiera sin caer en una cesación de pagos de la deuda. La actividad económica respondió de manera favorable en 2000, pero fundamentalmente las reformas sentaron las bases para un crecimiento más estable a plazo medio. Del mismo modo, el ajuste fiscal jugó un importante papel al servir de señal a los mercados durante la crisis financiera que vivió Turquía en 2001; sumado a una fuerte devaluación, dio lugar a un repunte de la economía y, en última instancia, a una sólida recuperación.

Canales para las contracciones fiscales expansivas

¿Qué hace que las contracciones fiscales sean expansivas? Incluso a la luz del enfoque keynesiano básico, los efectos de atracción (crowding-in) pueden contrarrestar el efecto contractivo de las contracciones fiscales. Estos efectos se producen cuando una disminución del gasto público (o un aumento de los impuestos) genera una bajada de los tipos de interés, lo que a su vez estimula la inversión y el consumo privados. No obstante, desde un punto de vista empírico, estos efectos no parecen tan fuertes como para anular los efectos contractivos sobre la demanda, aunque sí explican el motivo por el cual las estimaciones de los multiplicadores fiscales tienden a ser bastante reducidas.

Hace falta examinar otros canales no keynesianos para buscar una explicación a las contracciones fiscales expansivas. Los principales canales identificados son las variaciones de la riqueza privada y la renta permanente, y aquí es donde entran en juego la credibilidad y el compromiso. La calidad de las reformas fiscales, la velocidad con que se adopten y la convicción de que serán observadas son fundamentales para persuadir a las empresas y a las familias de que están en mejores condiciones económicas y que pueden efectuar los correspondientes ajustes a sus planes de consumo e inversión. Como ya se señaló, los dos principales factores que influyen sobre los resultados de la contracción fiscal son el impacto que esta produce sobre la confianza y sobre las expectativas.

Los efectos de confianza se manifiestan en forma de reacciones favorables en los precios de la bolsa de valores y el mercado inmobiliario ante las contracciones fiscales, que incrementan la riqueza privada, reducen el ahorro por motivo precaución y facilitan un aumento de la inversión y el consumo privados. Del mismo modo, los descensos en las primas de riesgo país y de riesgo cambiario pueden transmitirle un estímulo adicional a la demanda gracias a la mejora de la sostenibilidad fiscal, a través de un círculo virtuoso de fortalecimiento de la situación fiscal y estímulo de la actividad económica. Este efecto puede ser particularmente fuerte si la solvencia está en tela de juicio o la credibilidad de la política es baja. Este era el caso en algunos países europeos en el período previo a la UEM, entre ellos España, y algunas economías de mercados emergentes, tales como Brasil.

Las expectativas influyen sobre la renta permanente y, por ende, sobre el consumo a través de un cambio de régimen. Por ejemplo, una reducción del gasto puede atemperar la expectativa de que aumentarán los impuestos en el futuro. Al parecer, estos efectos han sido importantes en Irlanda.

Los efectos del ajuste fiscal por el lado de la oferta también pueden generar un mayor crecimiento económico a través de efectos de composición del gasto, que podrían originarse, por ejemplo, de un aumento de la proporción del gasto productivo y de una reducción de la proporción de impuestos distorsivos. Estos efectos se han comprobado en varios estudios. En particular, la inversión privada parece reaccionar fuertemente ante las medidas fiscales que incrementan los beneficios previstos mediante, por ejemplo, la reducción de los costes de la mano de obra.

Estos efectos pueden ser más potentes si se producen en el marco de un entorno propicio y más amplio de política económica que potencie los efectos de credibilidad de la política fiscal. En este sentido, se ha concluido que son importantes tres factores:

• Primero, una buena coordinación con la política monetaria, que a su vez debe basarse en un marco de política creíble. En el caso de Dinamarca, un factor clave que contribuyó al éxito de la reforma fiscal fue que vino acompañada de un régimen de política monetaria que se comprometía de manera creíble a mantener una paridad fija frente al marco alemán.

• Segundo, la solidez de las instituciones y las legislaciones presupuestarias, con especial hincapié en la transparencia y la rendición de cuentas. Un buen ejemplo en este ámbito es el uso por parte de Brasil de leyes de responsabilidad fiscal para estimular la confianza en los planes fiscales del gobierno.

• Tercero, las reformas estructurales, como la privatización o la simplificación de las normas que rigen la actividad empresarial, son importantes ya que pueden fomentar expectativas de un crecimiento no inflacionista duradero.

Una vez demostrado que las contracciones fiscales expansivas no son inusuales, e identificados los canales a través de los cuales operan, el siguiente paso es examinar en qué circunstancias son más potentes los efectos expansivos.

Aumento de las posibilidades de que se produzca una contracción fiscal expansiva

La evidencia parece indicar que el ajuste fiscal tiene una especial probabilidad de éxito —en términos de impulsos positivos al crecimiento— cuando los países se acercan a un nivel crítico de inestabilidad macroeconómica, ya sea como resultado de una tendencia crónica al aumento de los gastos presupuestarios, problemas de deuda o dificultades de balanza de pagos. En esas circunstancias, el éxito obedece a tres factores: el tamaño del ajuste fiscal, su composición, y la capacidad de comunicar el compromiso.

Para que el ajuste fiscal sea creíble, debe ser de magnitud considerable. La evidencia parece indicar que en la mayoría de las economías avanzadas las consolidaciones fiscales despiertan la atención de los mercados y del público si señalan un rompimiento con el pasado. En términos cuantitativos, ello significa un ajuste fiscal cercano a los dos puntos porcentuales del PIB en un plazo de dos o tres años. Un cambio de esta magnitud también conduce a una apreciable disminución del coeficiente deuda pública/PIB —de tres a cinco puntos porcentuales, aproximadamente, en el curso de dos a tres años— que debería afectar las expectativas a largo plazo de los mercados. Esta conclusión está respaldada por muchos estudios académicos en los que se han investigado las características de las consolidaciones fiscales con efectos no keynesianos.

Los recortes del gasto son más importantes que los aumentos de los impuestos para estimular la confianza. En particular, el recorte de programas que en el pasado han sobrevivido por motivos de economía política puede añadir credibilidad al ajuste fiscal e incrementar la probabilidad de que se produzcan efectos expansivos. Un factor más importante en este sentido son las reducciones de las transferencias a las familias y las empresas que no tienen un fin específico, junto con las reducciones del empleo y los salarios del sector público. Las reducciones son más eficaces cuando implican una disminución permanente del gasto —y por ende traen implícita una reducción de la carga tributaria futura— o si incrementan la participación de la mano de obra al establecer prestaciones sociales menos generosas. Es evidente que esos recortes del gasto difícilmente podrán efectuarse en países que tienen urgentes necesidades sociales y graves deficiencias de infraestructura que pueden frenar el crecimiento. Pero un gasto mejor focalizado hacia los sectores que más lo necesitan puede resultar útil, como también lo sería un aumento de la base tributaria y una mayor eficiencia en la recaudación de impuestos.

Por último, una reforma fiscal eficaz también requiere programas de divulgación, que permitan a la población conocer cuáles son los objetivos fundamentales y las posibles ramificaciones, lo cual facilitará la obtención de respaldo público.

El caso de España

Quisiera referirme ahora a las repercusiones de este programa analizando el caso que mejor conozco, España, cuya consolidación fiscal durante la segunda mitad de los años noventa es un ejemplo de un sólido programa fiscal respaldado por una política monetaria creíble, y un programa de reforma estructural de gran envergadura.

Antes de la consolidación fiscal, España se encontraba en una coyuntura económica y fiscal crítica. A principios de los años noventa los desequilibrios presupuestarios eran persistentes, los déficit se situaron en un nivel medio del 5% del PIB y el coeficiente de deuda pública alcanzó el 68% del PIB en 1996. Además, había deficiencias en la coordinación de la política fiscal y la política monetaria, que tendió a ser excesivamente restrictiva. En el ámbito de la política monetaria, el desafío consistió en garantizar la estabilidad de precios y al mismo tiempo mantener la peseta dentro de los márgenes del Mecanismo de Tipos de Cambio, así como evitar diferenciales de interés excesivos en relación con otros países de la UE. Al socavar la credibilidad de los objetivos de inflación y del tipo de cambio, la orientación expansiva de la política fiscal contribuyó asimismo a un aumento de las primas de riesgo, debido, en gran parte, a las expectativas de devaluación.

Por lo tanto, cabía esperar que un esfuerzo decisivo de ajuste fiscal pusiera en marcha un círculo virtuoso que contribuyera a reducir las primas de riesgo y al mismo tiempo permitiera aplicar una política monetaria menos restrictiva, ya que el Banco de España podría centrarse únicamente en la estabilidad de precios. El cambio de política también tuvo por objeto anclar las expectativas y, por lo tanto, mejorar la renta permanente, lo que, a su vez, contribuiría a aumentar el gasto privado. La caída de las primas de riesgo —en más de 200 puntos básicos entre 1997 y 2000 para los bonos del Estado a diez años— y el proceso de convergencia nominal que se estaba llevando a cabo ante la perspectiva de la tercera fase de la UEM resultaron ser factores determinantes del auge del crédito al sector privado.

La magnitud y duración del ajuste fiscal han sido sorprendentes, en particular al compararlas con los resultados posteriores a 1997 de otros países de la zona del euro. Como consecuencia del vigoroso crecimiento y el aumento de los superávit primarios, el coeficiente de deuda se redujo más de 18 puntos porcentuales del PIB entre 1996 y 2003, lo que intensificó los efectos de credibilidad observados durante el proceso de convergencia nominal entre 1995 y 1998. Si bien el ajuste se llevó a cabo en un contexto internacional favorable, el saldo estructural global mejoró 5 puntos porcentuales del PIB entre 1995 y 2002. El saldo primario mejoró un 4,5% del PIB durante el mismo período. Los cálculos recientes publicados en Perspectivas de la economía mundial del FMI parecen indicar que, entre 1999 y 2003, la mejora estructural del saldo global, excluido el ahorro en el pago de intereses, atribuible a la convergencia de los tipos de interés nominales de la zona del euro fue de alrededor del 3% del PIB, lo que convirtió a España en un caso excepcional entre los países de dicha zona.

El diseño de la estrategia de ajuste tuvo por objeto principalmente potenciar la credibilidad del ajuste fiscal, a través de dos canales: primero, aprovechando los efectos de composición del gasto y, segundo, anclando el renovado compromiso con la disciplina fiscal en un marco institucional sólido.

La disciplina fiscal se logró principalmente a través de un cambio fundamental de la política de gasto público, basada en el principio básico de contener el gasto corriente y al mismo tiempo proteger la inversión pública. Entre 1995 y 2002, el gasto del sector público no financiero se redujo 5,5 puntos porcentuales del PIB, es decir a un 39,6% del PIB. El gasto corriente contribuyó 4 puntos porcentuales del PIB, debido principalmente a la reducción de los pagos de intereses, las transferencias sociales y los gastos salariales y a la aplicación de numerosas medidas para reducir de forma permanente los gastos.

Con respecto al ingreso fiscal, se llevaron a cabo reformas tributarias de gran envergadura con el objeto de reducir la carga de los impuestos distorsivos y mejorar los incentivos. Cabe señalar, entre otras reformas, el establecimiento de un régimen tributario más favorable para las pequeñas empresas, la adopción de un código tributario más sencillo y transparente, y la implantación de un sistema más eficiente de recaudación de impuestos. Como consecuencia de estas reformas, la elasticidad de los ingresos tributarios aumentó considerablemente como proporción del PIB.

Estas medidas básicas se complementaron con reformas de las instituciones presupuestarias y con medidas estructurales.

• Se reforzó la disciplina fiscal —con un control más eficaz y más transparente de los procedimientos presupuestarios— mediante el establecimiento de un nuevo régimen de planificación presupuestaria. La Ley de Estabilidad Fiscal sentó una base institucional sólida.

• Las políticas estructurales intensificaron la respuesta de la oferta agregada al auge de la demanda privada, lo que contribuyó a anclar las expectativas de un repunte duradero del crecimiento no inflacionista. En particular, se intensificó la competencia en los mercados de bienes y servicios —en parte debido al importante programa de privatizaciones— y se lograron grandes avances en el mercado de trabajo y en la liberalización de los mercados financieros.

El amplio alcance del programa de reformas marcó el inicio de una nueva era en lo que a la política económica se refiere. Este programa se basó en una coordinación eficaz de sus componentes y en un compromiso creíble, lo que tuvo efectos positivos en las expectativas de la población en sintonía con el nuevo régimen de política fiscal y monetaria. Como tal, la reciente evolución histórica de España puede considerarse un caso ejemplar de consolidación fiscal expansiva.

Conclusión

Permítanme, por último, reiterar que las consolidaciones fiscales tienen con frecuencia costes políticos y económicos considerables. Es evidente que los efectos tradicionales de la política fiscal siguen siendo relevantes, y debemos ser conscientes de los mismos. No obstante, en muchas circunstancias pueden contenerse los costes inmediatos de las consolidaciones. La aplicación de reformas fiscales decisivas y bien diseñadas incluso ofrecen la posibilidad de convertir dichos costes en beneficios a corto plazo. Por supuesto, estos beneficios no siempre están disponibles en la misma medida, y las situaciones que pueden reportar ganancias en términos de confianza y credibilidad son las que ofrecen mayores oportunidades.

No hay garantías de que la aplicación de medidas firmes dará resultado, y siempre existirá la tentación de hacer lo mínimo necesario. La experiencia internacional nos indica, sin embargo, que si las circunstancias son adecuadas, una consolidación fiscal vigorosa, en términos de su alcance y coordinación con otras políticas, puede incluso generar beneficios inmediatos.

Es función del FMI examinar exhaustivamente y compartir estas experiencias con los países miembros, a fin de proporcionar el mejor asesoramiento de política económica posible a los gobiernos que deben hacer frente al reto de la consolidación fiscal. Por mi experiencia en España soy consciente no solo de los problemas, sino también de las oportunidades que presenta el ajuste fiscal. Estas valiosas enseñanzas me han convencido de que, si bien no hay una única receta válida, la formulación cuidadosa de políticas y su aplicación adecuada sin duda aumentan las posibilidades de éxito.

Muchas gracias.