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La crisis financiera mundial y los países de bajo ingreso: Medidas de política a escala nacional e internacional, Dominique Strauss-Kahn, Director Gerente del Fondo Monetario Internacional, Recursos para el futuro

17 de septiembre de 2009

Texto preparado para la intervención

Buenos días. Es un placer para mí participar en este importantísimo diálogo sobre las dificultades de los países de bajo ingreso en el entorno de la actual crisis económica mundial. Agradezco a Nancy Birdsall y al Center for Global Development que hayan organizado este evento.

Hace casi justo seis meses di una charla similar en la Brookings Institution. Poco después, me reuní en Tanzanía con gobernantes de países africanos y transmitimos un mensaje conjunto a los líderes del G-20 que se reunían en Londres, pidiéndoles que no se olvidaran de los países que tenían mayores necesidades. Y tras dicha cumbre, los líderes se comprometieron a duplicar la capacidad de préstamo del FMI a los países de bajo ingreso.

Esta mañana tengo noticias malas y buenas. Las malas son que, como temíamos, la crisis internacional ha asestado un golpe duro a los países de bajo ingreso, un poco más duro de lo que pensábamos en marzo. Las buenas noticias son que las autoridades han respondido con energía, con más energía que en el pasado. Y en la medida en que los países han aplicado políticas macroeconómicas más expansivas, el financiamiento del FMI ha proporcionado parte del tan necesitado margen de maniobra. Estas políticas, junto con la recuperación internacional en ciernes, me hacen albergar esperanza. Pero los países de bajo ingreso siguen siendo muy vulnerables y sus necesidades de financiamiento continúan siendo elevadas, de modo que no debemos darnos por satisfechos.

Primero quisiera hablar sobre la crisis en los países de bajo ingreso, incluidas las medidas de política, para después referirme a la función del FMI.

La crisis y los países de bajo ingreso

Todos sabemos que los países de bajo ingreso son víctimas inocentes de esta crisis. Ellos no cometieron los errores de los países avanzados, sino que, por el contrario, en muchos casos obraron con acierto en los últimos años —saneando la situación de las finanzas públicas, reduciendo la carga de la deuda, controlando la inflación, liberalizando los mercados de productos y constituyendo holgadas reservas. Ayudados por la reducción de la deuda, por fin estaban cosechando los frutos de las difíciles reformas. El resultado fue la expansión económica más prolongada y amplia de los países de bajo ingreso en la historia moderna, especialmente en África subsahariana.

Pero entonces llegó el revés de la fortuna. Primero fueron los shocks de los precios los alimentos y los combustibles. Y justo cuando los países de bajo ingreso empezaban a recuperar el aliento, se desató la crisis financiera mundial. Y lo hizo con gran ferocidad. El crecimiento de estos países en 2009 está cayendo a menos de la mitad de las tasas registradas antes de la crisis, lo que representa un resultado peor del que preveíamos en marzo de este año.

La crisis está golpeando por muchas vías diferentes, y todas revelan su carácter mundial y generalizado.

El comercio ha decaído, ya que todo el mundo entró en recesión. Las exportaciones de bienes y servicios de los países de bajo ingreso podrían descender un 16% este año.

Las remesas —sustento de muchas familias en los citados países— también se han desplomado. Este año pueden caer hasta un 10%, un retroceso importante tras años de fuerte crecimiento.

Dada la mala situación económica de las economías avanzadas, creemos que los flujos de inversión extranjera directa hacia los países de bajo ingreso pueden contraerse un 25% este año.

La ayuda recibida por estos países no ha hecho honor a los compromisos asumidos en Gleneagles.

¿Y qué ocurre con los canales financieros? Los bancos en los países de bajo ingreso por lo general evitaron los préstamos hipotecarios de alto riesgo y los productos financieros complejos. Sin embargo, algunos de estos bancos están teniendo dificultades de liquidez y están afrontando costos de financiamiento más altos, algo comprensible dado el incierto entorno mundial. Y a medida que empeoran las condiciones económicas, los préstamos incobrables aumentan. Todo ello implica un crecimiento del crédito más lento, lo cual potencia la desaceleración.

Espero que se produzca una recuperación en 2010, año en que los países de bajo ingreso deberían ser capaces de aprovechar el aumento de la demanda mundial. Pero no podemos dar nada por sentado. El ritmo de recuperación mundial no está en absoluto asegurado, y los países más pobres pueden sufrir secuelas durante los años futuros. También está el riesgo omnipresente de nuevos shocks. Un ejemplo elocuente es la continua sequía en África oriental, que está ejerciendo presión sobre los precios de los alimentos básicos y poniendo en aprietos los presupuestos públicos. Nada menos que 17 millones de personas se enfrentan a graves situaciones de escasez de alimentos y pueden necesitar ayuda alimentaria urgentemente.

Nunca debemos olvidar lo que está en juego. Si nuestros colegas del Banco Mundial están en lo cierto, podríamos estar hablando de otros 90 millones de personas arrastradas a la pobreza extrema. En los países de bajo ingreso, esta crisis podría ser fácilmente una cuestión de vida o muerte. Y podríamos ver conflictos sociales, inestabilidad política, incluso guerras. Esto es lo importante: debemos ayudar a los países de África subsahariana no solo porque necesitan los recursos que les proporcionamos para su crecimiento, sino también porque tenemos que velar por la paz.

Medidas de política en los países de bajo ingreso

Permítanme pasar ahora a las buenas noticias. Algunas de ellas son de origen interno, que son siempre las mejores. Al aplicar políticas sólidas, muchos de estos países sentaron los cimientos para protegerse de la tormenta. Esto es una novedad. Anteriormente, muchos de los países de bajo ingreso que se enfrentaban a una escasez de financiamiento de esta índole se veían forzados a recortar drásticamente el gasto público, a poner obstáculos administrativos a las importaciones, o simplemente a no pagar sus deudas, lo cual empeoraba la crisis.

Pero esta vez es diferente. El saldo de la deuda ha mejorado considerablemente, creando margen de maniobra para adoptar políticas anticíclicas. De hecho, estimamos que casi dos tercios de los países de bajo ingreso tienen un riesgo de sobreendeudamiento bajo o moderado, gracias a la adopción de mejores políticas y al aumento de la ayuda y la reducción de la deuda.

Sin duda, las políticas fiscales deben contrarrestar la crisis, no empeorarla. Y eso es lo que está ocurriendo. Más de las tres cuartas partes de los países de bajo ingreso permiten que aumenten sus déficits presupuestarios a medida que caen sus ingresos. Una tercera parte también introdujo medidas de estímulo fiscal discrecionales. Como saben, durante algún tiempo el FMI ha propugnado un estímulo fiscal global a los países que cuentan con los recursos suficientes. Algunos afirmaban que este era un privilegio propio de los países ricos, pero no es así.

Otra ventaja del margen de seguridad fiscal es que puede proteger a los pobres de los estragos de la crisis. Cuando los precios de los alimentos se triplican, cuando los trabajos se pierden o cuando las remesas se cortan, las prestaciones sociales públicas son el único recurso para muchas personas en las economías de bajo ingreso. Me alienta el hecho de que los gobiernos se hayan esforzado por defender las redes de protección social. De 27 países de bajo ingreso que suministraron datos, 26 han podido mantener o aumentar el gasto social, lo que representa un logro significativo en la coyuntura actual.

En esta situación, tampoco hay que desestimar los riesgos. Con demasiada frecuencia, los países financian sus déficits endeudándose internamente, ya que el apoyo externo en condiciones concesionarias no es suficiente. Está claro que, conforme la recuperación se vaya afianzando, habrá que replegar las medidas de estímulo y reducir los déficits, a fin de mantener la sostenibilidad de la deuda. Pero no debería obligarse a los países a adoptar políticas más austeras demasiado pronto, y poner en riesgo la recuperación, solo porque no pueden obtener financiamiento asequible. Por este motivo es tan importante el aumento progresivo del respaldo financiero concesionario.

Aumento de los recursos del FMI

Y esto me lleva al siguiente punto. La comunidad internacional debe respaldar a los países de bajo ingreso proporcionando más financiamiento concesionario. Sin este recurso vital, los costos de la crisis serán mayores y las personas sufrirán.

Es un orgullo para mí señalar que el FMI está haciendo lo suyo, cumpliendo con creces lo solicitado por el G-20 en la cumbre de Londres celebrada en abril. Estamos aumentando nuestro financiamiento de carácter concesionario en US$17.000 millones hasta 2014, y estamos concentrando los desembolsos de manera que los primeros US$8.000 millones estén disponibles en los dos próximos años, cuando las necesidades son mayores. Pongamos estos datos en perspectiva. El respaldo en 2009-10 será más del triple del que estaba disponible antes de la crisis. Esto constituye un incremento sin precedentes de los recursos, pero es el mínimo que exigen las circunstancias. Y para que los países puedan beneficiarse de esta ayuda, hemos duplicado el límite de préstamos a cada país.

Los países miembros del FMI también apoyaron el aumento de US$250.000 millones de los derechos especiales de giro, que son activos de reserva de disponibilidad inmediata. Todos los países reciben una parte, en proporción a sus cuotas. En el caso de los países de bajo ingreso, esto supone recursos por valor de US$18.000 millones, que pueden emplearse para reforzar las reservas o, si estas están en un nivel seguro, para relajar las condiciones de financiamiento.

Reforma de los préstamos concesionarios

Pero la cuestión no es solo cuánto prestamos, sino también cómo prestamos. Queremos préstamos más rápidos, más baratos y mejor focalizados. Las recientes reformas que hemos llevado a cabo han transformado la manera en que podemos responder a las necesidades de los países de bajo ingreso.

Lo primero que estamos haciendo es abaratar nuestro financiamiento. Los préstamos concesionarios no devengarán intereses hasta el final de 2011. E incluso después, cuando la crisis haya terminado, las tasas de interés serán más concesionarias que anteriormente. Nuestro compromiso con los países de bajo ingreso es a largo plazo.

La crisis también nos ha demostrado que no todos los países de bajo ingreso están en las mismas circunstancias. Cada país tiene sus propias necesidades y debemos atenderlas de distintas formas. Por lo tanto, el FMI ha introducido múltiples servicios de financiamiento, para que los préstamos sean más flexibles y se adapten mejor a las necesidades de cada país.

Hasta ahora, el eje de apoyo a los países de bajo ingreso había sido el Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza (SCLP), que fue diseñado para resolver problemas de balanza de pagos muy arraigados que requerían soluciones estructurales a más largo plazo. En la actualidad, algunos países todavía se enfrentan a estos mismos desafíos. A estos países podemos ofrecerles el sucesor del SCLP, que es el Servicio de Crédito Ampliado, concebido para países que necesitan respaldo plurianual.

Pero otros países no necesitan este tipo de servicio. En tiempos normales algunos países de bajo ingreso pueden encontrar financiamiento por cuenta propia de fuentes habituales. Solo necesitan al FMI cuando se topan con un obstáculo en el camino y se enfrentan a una brecha temporal de financiamiento. Esto no es distinto de los apuros que pasan muchos mercados emergentes, y es una señal de que los países de bajo ingreso efectivamente están mejorando. Para estos casos hemos creado el Servicio de Crédito Stand-By, que se asemeja al servicio normal de préstamos para los mercados emergentes, es decir, préstamos a corto plazo pero en condiciones concesionarias. Este servicio también puede usarse con carácter precautorio. Es posible que un país no precise el dinero en este momento, pero puede tener la seguridad de que recibirá apoyo inmediato del FMI si llegara a necesitarlo.

Hay una tercera opción. Algunos países necesitan financiamiento, pero podría suceder que, por diversas razones, un programa de ajuste no les sea apropiado. Podrían estar enfrentando una catástrofe natural o un shock externo transitorio. O quizá su capacidad institucional es demasiado limitada para realizar un ajuste de las políticas. En estos casos, el nuevo Servicio de Crédito Rápido puede suministrar financiamiento en muy poco tiempo, en montos más pequeños, pero con menos condiciones en materia de políticas.

Espero que esta nueva flexibilidad en los préstamos, con “un servicio para cada circunstancia”, sirva para atender las diferentes necesidades de un diverso grupo de países.

Un nuevo enfoque para la condicionalidad

Es sabido que nuestros programas de préstamo han sido objeto de críticas a lo largo de los años. Se ha dicho que nuestras condiciones eran muy duras, muy invasivas, o incluso equivocadas. Acepto algunas de estas críticas. Cometimos errores, pero siempre intentamos aprender de ellos. En general, pienso que el SCLP tuvo éxito. En los países que han participado en programas de manera continua a lo largo de los últimos 20 años, el crecimiento ha aumentado más que en otros países.

Aun así, tenemos que asegurarnos de que la medicina no enferme al paciente. En los últimos años hemos simplificado la condicionalidad, y hemos centrado la atención en medidas de política básicas que son esenciales para la estabilidad macroeconómica, la reducción de la pobreza y el crecimiento. Un exceso de condiciones en demasiados ámbitos puede menoscabar la eficacia y la legitimidad de los programas. En los diferentes programas para los países de bajo ingreso, el número de condiciones hoy en día es un tercio de lo que fue al comienzo de la década. Ahora, aproximadamente un 40% de esas condiciones se centra en mejorar la gestión de los recursos públicos y la rendición de cuentas, en aspectos tales como el control del gasto y la administración tributaria. Casi todo el mundo concuerda en que estos son los aspectos fundamentales que hay que mejorar. Como es de esperar, el nuevo enfoque está generando una mayor identificación de los países con los programas; hoy en día se están llevando a cabo más reformas que en el pasado.

Las reformas recientes tienen un alcance aun mayor. En adelante, nuestros préstamos ya no tendrán condiciones obligatorias sobre medidas específicas. En cambio, los programas se centrarán en el cumplimiento de los objetivos generales de las reformas, y darán a los gobiernos más libertad de acción para alcanzar las metas.

Asimismo, tenemos que cerciorarnos de que los programas no vayan en contra de las políticas anticíclicas internas. Durante la crisis de precios de los alimentos y los combustibles, revisamos al alza las metas de inflación a la luz de las fuertes subidas de los precios. En la actual desaceleración mundial, los programas dejan margen para mayores déficits presupuestarios. Y nos preocupamos en especial por proteger a los más vulnerables. La mayoría de los países de bajo ingreso que tienen programas han presupuestado un mayor gasto social, y muchos están procurando focalizar mejor el gasto en los pobres.

Resta un componente más. Todos sabemos que los países de bajo ingreso carecen de suficiente infraestructura para el desarrollo. En el pasado, los programas de los países de bajo ingreso solo permitían los préstamos en condiciones muy concesionarias, y por lo general prohibían los tipos de préstamos del sector privado necesarios para ampliar la inversión. De ahora en adelante, el FMI enfocará la deuda de manera más flexible, y los programas permitirán que los países con una menor vulnerabilidad a la deuda puedan obtener más préstamos, de fuentes tanto concesionarias como no concesionarias. Esperamos que, con el tiempo, más y más países se beneficien de esta flexibilidad, y los ayudaremos a que lo hagan.

Conclusión

Tenemos que asegurarnos de que la recuperación mundial también impulse a los países de bajo ingreso. Estos países necesitan con urgencia financiamiento para solventar aprietos, para contar con una margen de maniobra que les permita hacer frente a la crisis. También tenemos que estar en condiciones de ayudar a los países cuando se enfrenten a nuevos desafíos, y la sequía reciente en África oriental podría ser una primera prueba.

El FMI ha asumido este reto, pero no lo puede hacer solo. Estimamos que los países de bajo ingreso necesitan alrededor de US$55.000 millones en financiamiento externo adicional este año y el próximo. El FMI puede proporcionar aproximadamente una tercera parte de esta suma, mediante la asignación de DEG y la ampliación de los préstamos concesionarios. Otras instituciones internacionales también están contribuyendo, pero se precisa además el aporte de los donantes. Se necesita urgentemente un nuevo aumento de la ayuda, por lo menos de conformidad con los compromisos de Gleneagles.

En momentos como estos, los países siempre se ven tentados de retraerse, de ocuparse primero de sus propios problemas, de responder primero a las necesidades y exigencias políticas internas. Es una actitud comprensible. Pero la comunidad mundial no puede pasar por alto las necesidades de los países de bajo ingreso, en especial porque los países más pobres están pagando el precio de los errores que cometieron los países ricos. Los países tienen que resistir la tentación de reducir la ayuda, o de recurrir al proteccionismo comercial o financiero. De suceder eso, los países más pobres sufrirán, y podrían deshacerse años de progreso. De suceder eso, la democracia correrá riesgo. Debemos procurar a toda costa evitar tal desenlace.

Gracias.