Discursos

Ponencia de Agustín Carstens, Subdirector Gerente, FMI

9 de septiembre de 2005

Es un honor tener la oportunidad de dirigirme a un público tan distinguido en una ciudad tan hermosa como Oaxaca. Nosotros en el FMI seguimos con gran interés todo el trabajo y las deliberaciones que se llevan a cabo en ASBA y celebramos la oportunidad de interactuar con ustedes. Ciertamente esto no será algo nuevo para ustedes, ya que tanto ASBA como el Fondo comparten como objetivo el fortalecimiento del sistema bancario y su marco regulador y de supervisión.

En cierta manera podríamos decir que desde finales de la década de los noventa hemos visto un avance continuo en esta empresa. Las crisis financieras que han sucedido durante los últimos diez años en México, Asia Oriental, Rusia, Brasil, Argentina, Turquía, Uruguay y en la República Dominicana han impulsado esfuerzos substanciales en diferentes foros e instituciones orientados a prevenir nuevas crisis o crisis bancarias subsecuentes. El trabajo realizado por las organizaciones internacionales, tales como el Comité de Basilea, el Foro Conjunto y el Foro de Estabilidad Financiera representan un ejemplo muy claro. En algunos momentos la discusión ha pasado más allá de los círculos oficiales y especializados, como lo ha confirmado el hecho de que el Acuerdo de Capital de Basilea II y las Normas Internacionales de Información Financiera (IFRS por sus siglas en inglés) se discutan no solamente en foros como este, sino por los medios y por audiencias políticas en muchos países. Dentro del contexto del Programa de Evaluación del Sistema Financiero (FSAP por sus siglas en inglés), el FMI y el Banco Mundial han estado llevando a cabo evaluaciones de los sistemas financieros alrededor del mundo, para identificar sus vulnerabilidades y ayudar a los países a desarrollar los planes para atenderlas. Desde mayo de 1999, se han terminado 88 evaluaciones de este tipo y 19 están por terminarse, incluyendo las evaluaciones para 19 de los miembros de ASBA.

Los países mismos están desarrollando planes de acción cuyo objetivo es mejorar su cumplimiento con los Principios Básicos de Basilea para una Supervisión Bancaria Efectiva y, en los casos más avanzados, para estar preparados para la implementación del Acuerdo de Capitales de Basilea II. Los países de ASBA también han comenzado a trabajar de manera coordinada, estableciendo grupos de trabajo para abordar las vulnerabilidades en común dentro de la región.

Sin embargo, como ustedes ya saben, aún hay mucho que hacer para sentirnos confiados de que hemos hecho todo lo posible para evitar crisis bancarias, o cuando menos, para mitigar sus efectos. Para lograr que los sistemas financieros sean más resistentes y que estén mejor preparados para aguantar los choques y los cambios en las condiciones del mercado requiere de un esfuerzo completo y bien coordinado por parte de las autoridades y de los participantes del sistema financiero. La tarea no es únicamente para los supervisores bancarios, aunque ustedes juegan un papel muy importante. Los esfuerzos requeridos en las siguientes áreas son esenciales:

• Una mejor administración macroeconómica ayudaría a reducir el tamaño y la probabilidad de que perturbaciones afectaran al sistema financiero. Para lograr un desempeño económico más estable y ciclos menos pronunciados se requiere de una inflación baja y de políticas fiscales sustentables. Las autoridades económicas deben recordar que, conforme entramos en una etapa más avanzada de la faceta positiva del ciclo económico, una combinación de varios eventos, cada uno sin ser demasiado espectacular en si mismo, podría ser la causa de que los mercados cambiaran su curso y así crearan un ambiente menos favorable para los inversionistas y los prestatarios quienes se han acostumbrado a obtener créditos a bajas tasas de interés.

• Las reformas estructurales cuyo objetivo es mejorar la infraestructura del mercado también contribuyen a la flexibilidad del sistema financiero. Derechos de acreedores claros y firmes, un sistema judicial congruente y efectivo, información transparente y oportuna, así como un sistema contable y de auditoría supervisado y confiable son piezas clave dentro de la infraestructura de los mercados financieros que hay que reforzar.

• Una mejor administración de riesgo por las instituciones financieras haría que los sistemas financieros fueran más resistentes a los choques. Aunque la administración de riesgo es responsabilidad de las instituciones mismas, los supervisores pueden incidir sobre la administración de riesgo de los bancos al establecer estándares más estrictos y al utilizar herramientas de supervisión para desalentar un comportamiento inapropiado. Los supervisores bancarios deben estar a la expectativa en cuanto al perfil de riesgo de los intermediarios financieros y su vulnerabilidad ante los choques del mercado.

• Por último, pero no por ello menos importante, un marco regulador y de supervisión bien diseñado conjuntamente con una adecuada implementación puede mejorar la flexibilidad del sistema financiero, al controlar y disuadir el comportamiento riesgoso pero sin inhibir el desarrollo del sector.

Estoy seguro que ustedes conocen perfectamente bien cuales son los riesgos y vulnerabilidades que existen en los sistemas bancarios de sus países. Sin embargo, creo que es conveniente presentar y analizar los dos tipos de retos a los que se enfrentan los supervisores bancarios en la región, de acuerdo a lo que ha sido identificado por los 19 FSAPs que se han efectuado en sus países.

En primer lugar, existen retos que surgen de la necesidad de abordar las vulnerabilidades, riesgos y exposiciones principales de los sistemas financieros en la región. En segundo, existen retos asociados con la necesidad de mejorar la regulación y supervisión bancaria en la región. Estos últimos retos pueden ser identificados al evaluar el cumplimiento de los países con los Principios Básicos de Basilea para una Supervisión Bancaria Efectiva (BCP por sus siglas en inglés). Analicemos estos aspectos con mayor detalle a continuación.

Las vulnerabilidades y los riesgos fundamentales que enfrentan los sistemas financieros de la región son:

• Alta concentración de activos: Una baja profundización financiera y diversificación económica puede conducir a carteras bancarias que estén concentradas en unos cuantos clientes corporativos, grupos, sectores o regiones. Cuando unas cuantas exposiciones correlacionadas pueden acabar con la rentabilidad de un banco, o peor aún, tener un efecto importante en su solvencia, una concentración excesiva ocasiona un alto riesgo crediticio que debe ser abordado por los supervisores bancarios, aunque el banco en cuestión no esté violando ningún límite legal. Así pues, una alta concentración en grandes exposiciones (incluyendo exposiciones al sector público) y los préstamos relacionados pueden ser un problema en algunos países. Una alta concentración por lado de los pasivos también puede agravar estos problemas al incrementar los riesgos de liquidez.

• En algunos países los conglomerados financieros tienen estructuras legales y corporativas que complican la labor de supervisión. Algunos ejemplos son: compañías controladoras y matrices no supervisadas y bancos paralelos, muchos de ellos establecidos en otros países y protegidos por leyes de secrecía bancaria. Dentro de este contexto, transacciones a precios fuera de los de mercado, la transferencia de riesgos y el contagio potencial entre los miembros de conglomerados financieros crean vulnerabilidades para el grupo y, a menudo, para el sistema financiero en su conjunto, que con frecuencia no pueden ser evaluadas adecuadamente por los supervisores bancarios.

• Los sistemas financieros que están parcialmente dolarizados tienden a estar expuestos a mayores riesgos de solvencia y de liquidez. Los riesgos de solvencia son el resultado de descalces en los balances generales de los prestatarios, incluyendo descalces de moneda, vencimiento y tasa de interés. En una economía altamente dolarizada el descalce más generalizado entre los mencionados, aunque no el único, da como resultado riesgo crediticio inducido por factores cambiarios para las instituciones financieras. El riesgo adicional de liquidez en los sistemas financieros dolarizados proviene del respaldo potencialmente limitado de los pasivos en dólares del banco. Estos riesgos adicionales crean un ámbito que demanda un enfoque más activo para la regulación y supervisión prudencial.

• Una mayor integración financiera regional-como está sucediendo en América Central-expone a los sistemas financieros a un mayor riesgo de contagio transfronterizo. Aunque la integración financiera tiene un gran número de aspectos positivos, incluyendo la capacidad de explotar las economías de escala, los beneficios de la diversificación y otras sinergias dentro de la región, también incrementa el riesgo del contagio transfronterizo. Para abordar este riesgo se requiere de un marco regulador y de supervisión que sea integrado y homogéneo. La cooperación entre los supervisores para el intercambio de información y para permitir las inspecciones in situ del supervisor del país de origen apenas está iniciando. Para reducir el alcance de un arbitraje regulador creado por las diferencias en la regulación prudencial es necesario que los países trabajen juntos hacia un marco regulador y de supervisión que sea más homogéneo y congruente con las normas internacionales. Como resultado del Proyecto Regional del Sector Financiero de América Central (en inglés Financial Sector Regional Project) que se concretó recientemente, el FMI ha dado su apoyo a una iniciativa cuyo propósito es lograr una supervisión consolidada y efectiva de los conglomerados financieros regionales.

• La exposición a un contagio transfronterizo surge en algunos países no solo debido a los conglomerados financieros que están activos internacionalmente, sino también en respuesta a la gran cantidad de operaciones con no-residentes en sus sistemas financieros y a la percepción de los inversionistas y acreedores-bien fundada o no-que los sistemas financieros dentro de la región comparten riesgos en común. Por ejemplo, una gran concentración de operaciones con residentes de un país extranjero puede exponer a un sistema financiero a los choques que se originan en otro país, como lo ejemplifica la dura lección que aprendió el Uruguay en 2001 al tiempo de la crisis financiera en Argentina.

• En algunos países estos riesgos pueden agravarse debido a culturas crediticias y conductas de mercado débiles. A menudo, regimenes que no protegen adecuadamente los derechos de acreedores así como precedentes de apoyos gubernamentales a deudores en problemas, son evidencia de una cultura crediticia débil. En este contexto, la disciplina del mercado se erosiona, puesto que existen desincentivos para que los bancos y los prestatarios manejen sus riesgos de forma prudente. De hecho, en esas circunstancias es probable que los banqueros y los prestatarios se coludan para maximizar la extracción de recursos del gobierno. Una cultura crediticia débil de igual manera se puede desarrollar cuando el crédito se está extendiendo con rapidez a nuevos segmentos de la sociedad, conforme nuevos prestatarios sin ningún tipo de experiencia financiera logran tener acceso al crédito. La competencia obliga a los bancos a bajar sus normas crediticias y aceptar mayores riesgos. Una conducta de mercado débil agrava estos riesgos, ya que los bancos tal vez no informen a los prestatarios de forma transparente con respecto a todos los términos y condiciones de sus contratos de créditos. Conforme los sobreendeudamientos conduzcan a incumplimientos, se puede generar una percepción común que los contratos de crédito son injustos, y esto puede dar lugar al surgimiento de cabildeos y presiones para obtener alivio de la deuda.

El segundo grupo de desafíos surge de la necesidad de fortalecer el marco regulador y de supervisión del sistema financiero. Las evaluaciones de los Principios Básicos de Basilea que se efectuaron dentro del contexto de los FSAPs nos muestran seis de los desafíos que son comunes dentro de un gran número de países miembros de ASBA¹.

• Supervisión consolidada (BCP 20-13 países): En muchos países los supervisores no pueden supervisar los grupos bancarios sobre una base consolidada de forma efectiva, debido a la falta de una legislación que otorga las facultades para efectuar dicha supervisión y la carencia de una regulación completa que incluya los requisitos prudenciales esenciales sobre una base consolidada. También son fuente de preocupación temas relacionados con la coordinación entre los supervisores locales y los extranjeros, las oportunidades que surgen de arbitraje entre regulaciones y las estructuras complicadas de conglomerados que dificultan la supervisión.

• Requisitos mínimos de capital (BCP 6-11 países): En muchos países los requisitos mínimos de capital no cumplen con las normas internacionales. Aunque menores ponderaciones otorgadas a algunas categorías de activos o diferencias en los componentes de capital pueden ser la causa de este problema, existen dos razones adicionales que se deben mencionar. En algunos países los requisitos de capital no se establecen sobre una base consolidada y en otros existe algún tipo de tolerancia reguladora que afecta los requisitos efectivos de capital.

• Supervisión de los riesgos bancarios (BCP 12-11 países, BCP 13-10 países, BCP 11-9 países): Los marcos regulatorios de varios países no establecen bases estrictas que induzca una administración completa de riesgos y que a la vez atienda la administración de riesgos específicos, tales como el crediticio, de mercado, de liquidez, operacional y riesgo país. También es necesario desarrollar las capacidades para poder supervisar estos riesgos de forma efectiva.

• Control interno y auditoría (BCP 14-10 países): La falta de un sistema independiente de control interno y de auditoría obstaculizan las labores de vigilancia y control en muchos países.

• Acciones correctivas (BCP 22-9 países): En muchos países los supervisores no tienen a su disposición las medidas propicias para inducir la adopción a tiempo de acciones correctivas cuando los bancos no están en condiciones de cumplir con los requisitos prudenciales o aceptan riesgos que ponen en peligro los intereses de los depositantes, incluyendo aquellas circunstancias extremas cuando no se tiene la capacidad de revocar la licencia bancaria. La incapacidad de imponer medidas correctivas oportunamente a menudo se relaciona con la existencia de tolerancia reguladora o de algún otro tipo de interferencia política. Pero también algunos países cuentan con marcos resolutorios incompletos o inadecuados, con herramientas muy limitadas para intervenir y/o liquidar de manera ordenada a bancos en serios problemas.

• Independencia de los supervisores bancarios (BCP 1.2 y BCP 1.5-9 países): En muchos países los supervisores bancarios no cuentan con la independencia operacional y con la protección legal para desempeñar su trabajo. La falta de independencia legal puede ser de jure o de facto; de jure, cuando el marco legal no le otorga independencia a los supervisores; de facto, cuando, a pesar de contar con la independencia legal, existe evidencia de una interferencia política o de captura por la industria. Como ya hemos visto en los puntos anteriores, la interferencia política o la falta de independencia afecta la capacidad de los supervisores para desempeñar su trabajo, incluyendo la de requerir un capital mínimo adecuado para cubrir los riesgos de los bancos y para imponer acciones de saneamiento oportunas, en el momento en que se considere necesario. En este foro no es necesario que abunde sobre la necesidad de contar con protección legal para los supervisores. Muchos de ustedes cuentan con la experiencia personal sobre las inconveniencias de haber estado expuestos a procesos y a acciones legales como resultado de hacer su trabajo.

Es justo decir que muchos países han llevado a cabo acciones correctivas, o se encuentran en el proceso de implementarlas, a menudo con la ayuda del Fondo. Al mismo tiempo, el lograr un total cumplimiento con los Principios Básicos de Basilea no es suficiente para mantenerse a la par con el establecimiento de normas internacionales que evolucionan de forma continua. Como lo han mencionado los oradores anteriores, la implementación de normas en proceso de cambio, tales como las revisiones en curso de los Principios Básicos de Basilea para la Supervisión Bancaria, las nuevas Normas Internacionales de Información Financiera y el Acuerdo de Capital de Basilea II, plantean nuevos desafíos.

Una conclusión importante de lo que les acabo de exponer es que es muy probable que la solidez del sector financiero, y en última instancia su eficiencia, queden mejor protegidas en situaciones donde la autoridad supervisora y reguladora cuente con la independencia adecuada. Esta protección resulta tanto de las disposiciones institucionales para proporcionar la independencia supervisora y reguladora como del consenso político que la sustenta.

Se puede utilizar la experiencia Latinoamericana de reducir la inflación y establecer bancos centrales independientes como analogía. Durante las décadas de los setenta y ochenta gran parte de América Latina estuvo asolada por inflación alta y volátil. Como respuesta, surgió un consenso sobre la importancia de procurar la estabilidad de precios y fortalecer las disposiciones institucionales para desarrollar esta tarea, tales como el otorgamiento de independencia al banco central. El desarrollo de un consenso político, social e intelectual para luchar contra la inflación se tradujo en el otorgamiento a los bancos centrales de la de región de un mayor grado de autonomía para cumplir con un mandato claramente orientado a la consecución de la estabilidad del nivel general de los precios. Además las propias reformas legales previeron que los nuevos institutos emisores autónomos deberían contar con los recursos necesarios para cumplir con su mandato. El resultado ha sido una inflación menor y más estable en un ambiente en el que las expectativas inflacionarias están ancladas en los objetivos de inflación de las autoridades. A finales de 2004, la mayoría de los países Latinoamericanos se caracterizaban por tener bajas tasas de inflación.

Las crisis bancarias son sumamente costosas en términos de producción y de reducción de empleos y pueden contribuir de forma importante al incremento de la deuda pública. El impacto al bienestar social de un incremento súbito en la deuda originada por una crisis bancaria (equivalente a una transferencia de riquezas a fines no productivos) puede ser peor y causar un mayor retroceso que un incremento en la deuda causada por una caída en la recaudación de impuestos o un aumento en el gasto público en rubros sociales o de infraestructura. Además, el incremento en la deuda pública causado por una crisis bancaria tiende a acumularse durante un periodo muy corto de tiempo, una característica que por sí misma aumenta el costo social de dichas crisis.

Así pues, existe una imperiosa necesidad para que la sociedad entienda la urgencia de conservar la estabilidad financiera. Con miras hacia el futuro, se requiere un esfuerzo coordinado para aumentar la comprensión del público sobre la necesidad de contar con una regulación y supervisión efectiva y de un consenso sobre las bases institucionales que se requieren para apoyar estos objetivos. En particular, la autoridad supervisora debería tener un mandato inequívoco de procurar la salud del sistema financiero, siendo dotada de la autonomía y los recursos (incluyendo el capital humano) para llevarlo a cabo.

La delegación de la autoridad de regulación y supervisión financiera a una instancia independiente no solamente contribuye a la credibilidad de la política, sino que también debería de ser ejemplo de buena gobernabilidad en el sector público. En este sentido, la autoridad independiente debería rendir cuentas frente a aquellos quienes le delegan la responsabilidad, principalmente el gobierno y el congreso, así como también frente al público en general. La transparencia es un vehículo para salvaguardar la independencia y es un instrumento clave para que la rendición de cuentas funcione. Un reto que en la práctica se tiene que superar es como definir el objetivo de la entidad autónoma que permita la evaluación de sus acciones.

Para concluir, me gustaría resaltar que se ha logrado avanzar mucho en años recientes respecto a la prevención de crisis y al mejoramiento de regulación y supervisión bancaria en la región de ASBA. Sus gobiernos han prestado mucha atención a mejorar el marco regulador del sistema financiero. Sin embargo, y viendo hacia el futuro, se requiere de medidas adicionales para asegurar que los sistemas financieros en la región cumplan con su papel como impulsores del crecimiento económico en un ambiente de estabilidad. Para agregar un desafío más a su larga lista, es esencial que los supervisores bancarios trabajen arduamente para obtener el apoyo legislativo y político que se requiere para fortalecer las bases institucionales de sus agencias, obteniendo la independencia y la protección legal mínima requerida. Incluso, es de beneficio de los Bancos Centrales y de los Ministerios de Finanzas unirse en el esfuerzo de crear el consenso político necesario para lograr la independencia de los supervisores bancarios. Las instituciones multilaterales y las asociaciones de supervisión, tales como el FMI y ASBA, también tienen un papel importante que desarrollar, por ejemplo, difundiendo información sobre buenas prácticas, proporcionando ayuda técnica y por medio de la organización de seminarios y audiencias donde los políticos puedan escuchar a sus pares de países donde los supervisores bancarios son independientes y también oír a los supervisores en estos países. Todo este trabajo tan arduo sería altamente redituable en términos del fortalecimiento de los sistemas financieros de la región y de la prevención de futuras crisis bancarias.

¹ Las leyendas en paréntesis después de cada enunciado se refiere primero al inciso de los Principios Básicos de Basilea que se está aludiendo, y después reporta el número de países en la muestra que no cumplen con dicho principio.