Discursos

Veinte años sin crisis en Costa Rica: El punto de vista del FMI, Discurso de Agustín Carstens, Subdirector Gerente, Fondo Monetario Internacional

12 de julio de 2004

Es un placer para mi participar en este interesante seminario sobre la economía de Costa Rica, país que tuve el honor de representar en el Directorio Ejecutivo del FMI en el periodo 1999-2000, y cuyo desarrollo he seguido desde entonces con gran interés. Quisiera agradecer a la Academia Centroamericana y en particular a Don Eduardo Lizano y Don Francisco de Paula Gutierrez — ambos buenos amigos y banqueros centrales—por ofrecerme esta oportunidad de comentar los éxitos que ha cosechado Costa Rica a lo largo de los últimos 20 años y evaluar los retos que deberá enfrentar para mantenerse inmune a las crisis por muchos más. En mi exposición, trataré de destilar de la experiencia costarricense los elementos fundamentales que le han permitido al país navegar por aguas turbulentas sin mayores percances durante las últimas dos décadas, y a la vez identificar los ajustes a la estrategia que podrían ser necesarios para que los resultados favorables que se han obtenido no solo sean perdurables, sino que se acrecenten en el futuro. Para el FMI este ejercicio tiene un incentivo adicional: identificar las lecciones que podrían ser aplicables a otros países de la región que ciertamente han tenido un desarrollo menos favorable que Costa Rica.

Un principio básico que ha hecho suyo Costa Rica es que el fin último de la política económica es lograr el desarrollo humano. En los últimos 20 años, la pobreza se ha reducido del 40% de la población a menos del 20%. La pobreza extrema se ha contraido a la mitad del nivel que tenía en 1990, con lo cual Costa Rica ya ha alcanzado el primer Objetivo de Desarrollo del Milenio (ODM) y están próximos a alcanzarse otros . De hecho, Costa Rica ostenta los mejores indicadores sociales de toda América Latina y, en algunos casos, los niveles de estos indicadores se acercan a los de los países avanzados. Los niveles de educación son altos y prácticamente toda la población se encuentra alfabetizada. Los indicadores sanitarios son sólidos y la esperanza de vida es alta. Hay amplio acceso a los servicios de salud y agua potable. La degradación forestal se ha controlado y, en términos más generales, se ha hecho de la protección del medio ambiente una de las principales prioridades.

Lo más notable es que este éxito se logró en medio de considerables turbulencias regionales. Costa Rica ha tenido una democracia estable desde 1949 y una larga tradición de gobernar por consenso. No sufrió el tipo de disturbios políticos y civiles que trágicamente echaron por tierra los avances de sus países vecinos, ni su progreso se vio obstaculizado por estos conflictos cercanos. En realidad, Costa Rica trabajó activamente por la pacificación, y el mayor testimonio al respecto es el Premio Nóbel otorgado a el ex Presidente Oscar Arias por el éxito con que vio coronada su labor en pro de la paz en la región.

No cabe duda de que es deseable preservar estos logros y seguir avanzando. Pero,¿cuál es la mejor manera de seguir adelante? Mantenerse en la misma senda es una opción. Sin embargo, la economía mundial está cambiando, factor al cual el país está obligado a responder, sobre todo a medida que se intensifica su inserción al mundo globalizado. Aun así, conviene comenzar por dar una mirada retrospectiva a la formulación de la política macroeconómica en los últimos 20 años para identificar sus fortalezas y las características fundamentales que le han permitido promover el desarrollo humano y prevenir crisis. Como paso siguiente, podemos identificar cuáles son los aspectos que aún pueden mejorarse y evaluar qué ajustes han de hacerse en la formulación de las políticas en el futuro para atenuar los factores de vulnerabilidad y adaptarse a la evolución de las circunstancias externas.

Fortalezas de la política económica en Costa Rica

Como ya mencioné, una de las principales razones del éxito de Costa Rica es que la política económica se ha orientado al desarrollo humano y la cohesión social. Se han satisfecho gran parte de las necesidades básicas de la población, y los niveles de vida han mejorado de manera continua. Los niveles de educación y de calificación de la fuerza laboral son relativamente altos. El sistema jurídico es sólido y la incidencia de la corrupción es baja. Se procura forjar un amplio consenso sociopolítico con respecto a las soluciones de los principales problemas y, por lo tanto, las reformas económicas en general se aplican con perseverancia porque cuentan con el amplio respaldo de la sociedad. Todos estos logros se han conjugado para crear los cimientos en que se sustenta la estabilidad económica, política y social de Costa Rica.

El segundo pilar de la estrategia seguida es que se ha procurado mantener un grado razonable de estabilidad macroeconómica. A decir verdad, los últimos 20 años no han sido tan fáciles: la reactivación tras la profunda recesión de 1982 fue lenta, la inflación se mantiene en niveles comparativamente altos y la economía sigue estando sujeta a los ciclos políticos internos. No obstante, el crecimiento económico se ha reactivado considerablemente en la última década y ha alcanzado un promedio anual de 2,5% en términos per cápita. El régimen cambiario de deslizamiento controlado ha sido un elemento crucial en anclar las expectativas inflacionarias. Y, evidentemente, Costa Rica no ha sufrido ninguna de las crisis financieras que en muchos otros países han borrado los avances obtenidos después de años de prudente gestión macroeconómica.

El tercer cimiento de la política económica de Costa Rica es su orientación hacia el exterior. La liberalización comercial ha avanzado gracias a la reducción unilateral de los aranceles y a la negociación de acuerdos comerciales. Actualmente, las exportaciones representan un 50% del PIB, frente a un 30% del PIB en 1980. Se ha instrumentado una política explícita de atracción de inversión extranjera directa (IED), la cual suele representar más de la mitad de las entradas netas de capital. El gran volumen de comercio exterior y la continuidad de la afluencia de capitales a largo plazo han reducido claramente la vulnerabilidad de la economía costarricense a las perturbaciones de la cuenta de capital.

La liberalización del comercio se ha visto acompañada de ajustes estructurales, en particular el desmantelamiento de políticas de industrialización encaminadas a la sustitución de importaciones, lo que ha estimulado la inversión, el crecimiento de la productividad total de los factores y una considerable diversificación económica. Es pertinente resaltar que ahora la producción agrícola representa poco más del 8% del PIB, mientras que a principios de los años ochenta equivalía a más de la cuarta parte del mismo. El banano y el café antes representaban casi el 60% del total de exportaciones; hoy en día, menos del 20%. El sector servicios, por su parte , ha aumentado su participación en el PIB un 50%. Las exportaciones de alta tecnología representan la cuarta parte del total de exportaciones, y el turismo, alentado por el gran respeto del país hacia el medio ambiente, la sexta parte de dicho total. La mayor diversificación ha propiciado estabilidad en los términos de intercambio del país y ha reducido la vulnerabilidad de la economía a las inclemencias del tiempo, las fluctuaciones en los precios de los productos básicos y otras perturbaciones. Este esfuerzo se verá coronado al entrar en operación el Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y los Estados Unidos (CAFTA), el cual profundizará la integración de Costa Rica en la economía mundial al brindar nuevas oportunidades comerciales y catalizar reformas estructurales.

Los desafíos por delante

Hacia el futuro, sin duda habrá que mantener estas características positivas para garantizar el éxito, pero también será necesario mejorar y ajustar el enfoque de las políticas con miras a enfrentar los desafíos que plantea una economía mundial en continua evolución, el CAFTA incluido. Más aún, será importante atender en el futuro próximo algunos desequilibrios que han emergido en anos recientes, los cuales han hecho que la economía costarricense se haya vuelto más vulnerable a las perturbaciones externas.

Sé bien que ustedes y las autoridades del país son conscientes de todos estos desafíos, tanto así que ya están en marcha varias reformas importantes para abordarlos. A pesar de ello quisiera esbozar las acciones prioritarias de política macroeconómica que considero más decisivas en el futuro cercano.

Primero, es preciso el fortalecimiento de las finanzas públicas, reducir la inflación a los niveles de los principales socios comerciales y revertir la dolarización del sistema financiero. Permítanme comentar brevemente cada uno de estos puntos.

• Fortalecimiento de las finanzas públicas: Pese a que la deuda externa ha disminuido considerablemente desde principios de la década de 1980, la deuda pública total ha aumentado en los últimos años y en estos momentos representa el 55% del PIB, el cual es un nivel muy alto para Costa Rica. Por tanto, se requiere una situación fiscal más fuerte a fin de asegurar la sostenibilidad fiscal a mediano plazo y crear el margen de maniobra necesario para contar con la opción de aplicar una política fiscal anticíclica para atenuar perturbaciones adversas al crecimiento. Los avances en este sentido son alentadores. El paquete de reformas fiscales que ahora examina el Congreso ampliaría la base impositiva y eliminaría lagunas tributarias, fortaleciendo la recaudación del gobierno. También se están tomando medidas para contener el crecimiento del gasto público mediante la reducción del grado de indexación de los salarios de la burocracia y la adopción de mejores procedimientos de adquisiciones. Habría que complementar estas iniciativas con otras medidas encaminadas a reforzar la administración tributaria, corregir la práctica de afectar los ingresos a fines específicos, reformar los sistemas de pensiones y mejorar el desempeño de las empresas estatales.

• Reducción sostenida de la inflación: En Costa Rica, la inflación anual ha fluctuado entre 10% y 30% durante las dos últimas décadas. Por lo menos en el extremo superior de esta escala, es claro que la inflación distorsiona las decisiones de los agentes económicos y puede desacelerar el crecimiento. Peor aún, los costos de la inflación recaen mayoritariamente sobre los pobres, quienes carecen del patrimonio necesario que les permita adquirir activos que los proteja contra la inflación. El hecho de que el colón no sea plenamente un buen depósito de valor estimula la desintermediación en moneda nacional y acorta los plazos de los créditos denominados en esa moneda, lo cual abate la capacidad del sistema financiero de contribuir al crecimiento económico. En consecuencia, reducir la inflación a niveles bajos de un solo dígito —y mantenerla ahí— podría abonar al bienestar de la población en Costa Rica. Ahora bien, para conseguir el abatimiento de la inflación se requiere de una mayor congruencia entre las políticas fiscal y monetaria. La consolidación de las finanzas públicas apoyaría decisivamente a la política monetaria y permitiría que ésta se centre más en el objetivo de inflación. La intención de las autoridades de recapitalizar el banco central también es de importancia decisiva para alcanzar la estabilidad de los precios, puesto que se cancela uno de los factores principales de expansión monetaria de los últimos años.

• Reducir la financiera: Los depósitos en moneda extranjera de los bancos privados han crecido sustancialmente en años recientes y ahora representan la mitad de la totalidad de depósitos bancarios. Esta tendencia ha aumentado drásticamente la vulnerabilidad de la economía a perturbaciones cambiarias. Para revertir esta tendencia se requerirá una estrategia integral, destinada a mejorar la confianza en el colón y asegurar que se internalicen plenamente los riesgos de la intermediación en dólares. Los elementos clave de esta estrategia serían, entre otros, la consolidación fiscal y una reducción sostenida de la inflación. La reforma del sector bancario también es importante. Abordaré este punto más adelante.

Cada una de estas reformas macroeconómicas rendiría frutos específicos por sí sola. Pero como todas ellas están estrechamente vinculadas entre sí, en realidad deben emprenderse en conjunto. Por ejemplo, es imposible reducir la inflación sin la consolidación fiscal. Y para invertir la tendencia a la dolarización se necesita una tasa de inflación estable y mayor confianza en la moneda propia, lo cual, a su vez, requiere que la situación de la deuda pública sea sostenible.

En segundo lugar, la estrategia planteada por las autoridades para reformar el sistema bancario es una prioridad. La desigualdad creada por el marco de regulación ha inhibido la competencia, contribuido a la expansión de la dolarización financiera y fomentado la creación de bancos offshore. Los análisis realizados por FMI indican que los bancos de Costa Rica son especialmente vulnerables al riesgo cambiario y tasas de interés. Si bien las autoridades han logrado grandes avances para mejorar la reglamentación y supervisión bancarias desde el 2001, han surgido algunos obstáculos en la ejecución de las reformas, y aún es necesario corregir algunas deficiencias. Para fortalecer al sector bancario habrá que proceder a la reforma del sistema prudencial y de supervisión consolidada a un ritmo más ambicioso, mejorar las prácticas de gestión de la liquidez y del riesgo, y fortalecer el marco de solución de crisis.

Tercero, a largo plazo, podría considerarse justificarse la transición hacia una mayor flexibilidad cambiaria. Aunque en el pasado Costa Rica se ha beneficiado de su sistema de depreciación diaria, este régimen es vulnerable cuando se presentan perturbaciones externas, sobre todo teniendo en cuenta el elevado nivel de dolarización financiera. Asimismo, una mayor flexibilidad cambiaria podría facilitar el cambio estructural que se prevé vendrá aparejado a la mayor liberalización comercial. Evidentemente, este cambio tendrá que ser gradual. Primero deben sentarse las bases, creando la infraestructura que necesite el mercado cambiario y emprendiendo reformas macroeconómicas complementarias: deben reducirse el desbalance fiscal y la inflación, y la política monetaria debe reorientarse a la consecución de metas explícitas de inflación, convirtiéndose en el ancla nominal de la economía. Una vez más, todas estas reformas están vinculadas entre sí.

Las fuentes de vulnerabilidad —tal como desbalances macroeconómicos, deficiencias del sector financiero y la rigidez del tipo de cambio—han contribuido a las crisis financieras que afectaron a otros países en años recientes. Abordarlos sin demora y de forma coordinada y secuencial ayudará a garantizar que Costa Rica continúe disfrutando de la estabilidad y mejorando los niveles de vida de la población. La búsqueda de consenso es una tradición importante que le permite al país identificarse con los programas y fomentar la cohesión social, pero el proceso debe llevarse a cabo de tal manera que no retrase la adopción de decisiones legislativas o ejecutivas importantes. En muchos otros países, han sido las crisis las que impulsaron a emprender nuevas reformas. Estoy seguro, que todos estaríamos de acuerdo en que eso no debe suceder en Costa Rica. Sin duda, ciertas reformas pueden interferir con los intereses de algunos grupos, pero en su conjunto servirán para que a la larga la economía de Costa Rica tenga una mayor capacidad de crecimiento, en beneficio de su población. Lograr la aceptación de un ambicioso programa de reformas integrales y generar el consenso necesario para que avance a buen ritmo es la prioridad más urgente.

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Para finalizar, quisiera referirme brevemente a la función que el FMI desempeña en Costa Rica. Creo —y espero que coincidan conmigo— que el FMI y Costa Rica han mantenido tradicionalmente un diálogo muy constructivo sobre la evolución económica, las prioridades y la ejecución de las políticas. Durante la última consulta del Artículo IV, que concluyó en el Directorio del FMI el 2 de julio, hubo un notable acuerdo en torno a las fortalezas y desafíos de Costa Rica y un fructífero intercambio de opiniones sobre el alcance y el ritmo de las reformas necesarias. En los últimos años, Costa Rica también ha recibido una variada gama de asistencia técnica. Nuestro objetivo es ser un socio clave en el análisis de las prioridades y en la ejecución de los planes de Costa Rica, a fin de garantizar el crecimiento sostenible, capitalizar el excepcional historial del país en lo que respecta al progreso social y aprovechar al máximo las ventajas de su integración a la economía mundial.

Muchos gracias.