BoletÃn del FMI : Nuevo desembolso del FMI a favor de Grecia por €3.240 millones
18 de enero de 2013
- En 2012 el programa de Grecia se desvió considerablemente de las metas previstas, pero ahora está de nuevo bien encaminado
- En general, Grecia está avanzando considerablemente en la implementación del programa de ajuste
- Ahora es necesario progresar de manera firme y sostenida en la implementación del programa para sentar las bases de la recuperación
En 2012 la implementación de las políticas acordadas en el marco del programa respaldado por el FMI a favor de Grecia se desvió considerablemente de las metas previstas.
Trabajadores en una empresa alimentaria en Agrinio. Los precios han comenzado a caer en Grecia, gracias a la mayor competencia. (Photo: Yorgos Karahalis/ Reuters)
Entrevista sobre Grecia
Las reformas macroestructurales, la privatización y las reformas fiscales quedaron en suspenso durante el prolongado período de elecciones. Las demoras tuvieron repercusiones importantes en la economía, cuya situación ya se esperaba que fuera débil. En consecuencia, no se lograron los resultados previstos en las proyecciones del programa debido al debilitamiento de la confianza y los problemas de liquidez.
Sin embargo, en los últimos meses, con el nuevo gobierno de coalición Grecia ha logrado avances notables en el restablecimiento de la sostenibilidad fiscal y se han acordado diversas reformas del mercado de trabajo que están generando un estímulo muy necesario para la competitividad. En general, el programa del gobierno está dando algunos resultados importantes (recuadro 1).
Además, el acuerdo alcanzado por Grecia con sus socios europeos en diciembre del año pasado para abordar los problemas relacionados con la sostenibilidad de la deuda ha proporcionado al gobierno margen de maniobra para avanzar de manera decisiva hacia la implementación de las reformas necesarias para reactivar el crecimiento económico y comenzar a revertir el proceso de pérdida de empleos y disminución de los ingresos.
La conclusión del examen allana el camino para el desembolso de €3.240 millones en virtud del programa respaldado por el FMI acordado en marzo del año pasado, en el marco del programa de financiamiento conjunto con los estados miembros de la zona del euro por un monto de €172.000 millones a lo largo de cuatro años.
En esta entrevista, Poul Thomsen, del Departamento del Europa del FMI, analiza las perspectivas para Grecia, lo que hará falta para que el programa tenga éxito y cuáles son los riesgos.
Boletín del FMI: Ahora que Grecia se encuentra en su sexto año de recesión, ¿cuáles son las perspectivas de recuperación?
Thomsen: Las perspectivas de recuperación dependen realmente de la eficacia con la que el gobierno implemente el programa de ahora en adelante. No es una situación fácil.
El entorno sociopolítico de Grecia sigue siendo frágil, y cualquier duda con respecto al compromiso del gobierno con el programa podría traducirse muy rápidamente en nuevos movimientos a la baja del producto, al reducirse la inversión y el consumo y al producirse retiradas de depósitos que contraen la liquidez.
Además, el nivel de sobreendeudamiento del país es muy elevado, lo que, de por sí, afecta a la disposición de los consumidores y empresas a gastar e invertir. Por último, la economía también se enfrenta a la continuación del ajuste fiscal, a la persistente brecha de competitividad y al debilitamiento de sus principales mercados de exportación en la zona del euro.
Para recuperar la confianza de los consumidores y los inversionistas, es necesario que estos crean que el programa puede lograr el respaldo político necesario para tener éxito. Además, para poder aprovechar plenamente su acceso a los mercados de la zona del euro y, por lo tanto, contrarrestar la carga que representa el ajuste fiscal para la demanda, Grecia debe abordar su brecha de competitividad implementando plenamente el programa.
Por ello, para que Grecia pueda salir de la recesión es esencial que se implemente el programa con éxito durante algún tiempo.
Boletín del FMI: ¿Está satisfecho el FMI ahora que Grecia ha iniciado un proceso sostenible de reducción de la deuda?
Thomsen: El nivel de deuda de Grecia es demasiado alto, y nuestras proyecciones indican que seguirá siendo demasiado alto si Grecia no recibe alivio de la deuda o transferencias a largo plazo de sus socios europeos.
Los socios europeos de Grecia ya han adoptado una serie de medidas iniciales para ayudar a reducir la deuda. Financiaron una operación de recompra de bonos del gobierno de Grecia que concluyó en diciembre, y también reestructuraron algunos de sus propios servicios de préstamo. Ambas medidas generarán beneficios inmediatos en términos de reducción de la deuda.
Además, se ha establecido un marco para lograr una solución duradera al problema de la deuda de Grecia. Los socios europeos han acordado tomar medidas adicionales dentro del plazo del programa para reducir significativamente la deuda de Grecia hasta un nivel inferior al 110% del PIB en 2022, siempre que Grecia alcance sus metas fiscales. De hecho, estas garantías reflejan el reconocimiento explícito —por primera vez desde el estallido de la crisis— de que la carga de la deuda de Grecia es insostenible sin alivio de la deuda o transferencias a largo plazo.
Boletín del FMI: ¿Durante cuánto tiempo más se prolongará la consolidación fiscal en Grecia?
Thomsen: A Grecia todavía le queda un largo camino por recorrer. Lamentablemente, el país comenzó la crisis con un déficit fiscal de casi el 16% del PIB, lo que representa un déficit casi sin precedentes en tiempos de paz y sin una crisis bancaria. Un país no puede resolver un problema de esta magnitud de la noche a la mañana.
Hasta la fecha, Grecia ha realizado un trabajo impresionante para avanzar en el ajuste, mejorando el saldo primario en alrededor del 9% del PIB en un contexto de intensos vientos macroeconómicos en contra. Pero dada la escala del desequilibrio inicial, hay que seguir avanzando. Nuestras estimaciones indican que es necesaria una mayor consolidación, que ascienda a alrededor del 6% del PIB en términos del saldo fiscal primario. En términos estructurales, Grecia se encuentra ya a más de medio camino.
Boletín del FMI: Los propios estudios del FMI parecen indicar que demasiada austeridad conduce al fracaso. ¿Tiene sentido que Grecia continúe por una senda de continuos recortes presupuestarios?
Thomsen: Se ha debatido mucho sobre el ritmo al que Grecia debería realizar el ajuste. Desde el principio, el FMI ha recomendado un período de ajuste fiscal más largo. Sin embargo, también debemos reconocer que este proceso requiere financiamiento, y Grecia ya ha recibido compromisos de apoyo financiero sin precedentes.
Por lo tanto, el ajuste se ha escalonado de manera que exista un equilibrio entre la necesidad de alcanzar una posición fiscal sostenible de acuerdo con el financiamiento disponible y la necesidad de estabilizar la economía. La trayectoria de ajuste fiscal alcanzará ahora la meta del saldo primario —un superávit del 4½% del PIB— dos años después en 2016.
¿Puede Grecia alcanzar esta meta? La perspectiva histórica es útil. Dos países de la zona del euro —Bélgica e Italia, por ejemplo— han registrado en el pasado altos superávits primarios equivalentes, en promedio, al 4½% del PIB o más a lo largo de una década, lo que les ha permitido reducir sus niveles de deuda. De hecho, la propia Grecia registró un superávit primario del 4½% del PIB a finales de los años noventa.
Boletín del FMI: Sin embargo, ¿es posible que la austeridad fiscal lleve a una recesión aún más profunda de lo proyectado? ¿No se demostró en los estudios que el FMI subestimó el multiplicador fiscal?
Thomsen: Debemos reconocer que existen muchos factores que influyen en la actividad económica y que tienen un impacto en la forma en que calculamos los multiplicadores fiscales ex-post. Por ejemplo, el multiplicador utilizado cuando se aprobó el programa en mayo de 2010 reflejó los supuestos con respecto a la confianza, los mecanismos de crédito y la demanda externa. Sin embargo, el recrudecimiento de la crisis política deterioró gravemente la confianza y contribuyó a una contracción del crédito mucho más profunda de lo previsto, mientras que las reformas estructurales no alcanzaron las metas previstas, desacelerando los beneficios externos.
El marco del programa actual incluye un multiplicador mucho más alto que el original porque se vio claramente que era necesario basarse en un conjunto de supuestos subyacentes diferente. Con este multiplicador más alto, esperamos que las proyecciones se verán confirmadas, aunque siempre debemos tener presente que los supuestos subyacentes pueden cambiar.
Boletín del FMI: ¿Por qué el programa se sigue basando en gran medida en los recortes de pensiones?
El ajuste ha sido sumamente doloroso, pero era necesario centrarse en las pensiones porque el fuerte aumento de las pensiones públicas fue la razón principal del aumento del déficit fiscal de Grecia. Además, prácticamente ya se han agotado otras vías de ajuste, como elevar los impuestos a los asalariados y reducir el gasto discrecional.
No obstante, quisiera hacer hincapié en que al diseñar el programa se ha puesto especial énfasis en proteger a los grupos sociales más vulnerables, tanto en términos de gasto como de medidas tributarias.
De cara al futuro, para evitar nuevos recortes salariales y de pensiones —que coincidimos en que no son deseables— es esencial que el gobierno aborde seriamente el problema de la evasión fiscal y reduzca el tamaño del abultado sector público tal como se había planeado. Esto mejoraría la equidad y la distribución de la carga.
Boletín del FMI: El año pasado, el programa de reforma se postergó debido a la incertidumbre política. ¿Puede darnos algunos ejemplos de las esferas en las que Grecia debe adoptar medidas decisivas?
Thomsen: Le daré dos ejemplos. El primero tiene que ver con la competitividad. Las autoridades griegas han hecho grandes avances en la reforma del mercado laboral y los resultados se están poniendo de manifiesto en la gran mejora de la competitividad de los costos. Pero este progreso aún no se ha evidenciado en una variación de los precios. El motivo es que, en Grecia, muchos mercados de bienes y servicios siguen estando protegidos, lo que dificulta que las empresas nuevas ingresen al mercado y generen una mayor competencia.
Tómese el ejemplo de los alimentos para lactantes. Hasta hace poco, no podían venderse en supermercados y solo las farmacias tenían derecho a despacharlos. El año pasado, el gobierno eliminó esta restricción y los precios inmediatamente cayeron un 40%. Pero luego, tras la oposición de quienes se beneficiaban de la restricción, las medidas se revirtieron. Actualmente estos alimentos han vuelto a las estanterías de los supermercados griegos, pero la situación es ilustrativa de la difícil batalla que significa introducir un mayor grado de competencia a la economía griega.
La otra esfera que quiero destacar es la administración tributaria. Si Grecia quiere que su ajuste tenga buen resultado, deberá mejorar la recaudación de tributos. De hecho, Grecia ha recibido una cantidad importante de asistencia técnica del FMI y la Unión Europea a través del Grupo de Trabajo para Grecia. Este programa se puso en marcha con una etapa de planificación y. preparación y siguió adelante con reformas al marco jurídico que rige la administración tributaria.
Pero luego, en la etapa de su aplicación, el proceso se paralizó. Particularmente el año pasado, se presentaron problemas y la incertidumbre política que culminó en las elecciones de mayo comportó una demora en la designación de un nuevo director de la administración tributaria. Sin alguien que las dirigiera, las reformas llegaron a un punto muerto. Así que en esta esfera los resultados han sido muy decepcionantes y será necesario un fuerte liderazgo y un compromiso político más profundo para volver a poner las reformas en marcha.
Boletín del FMI: ¿Por qué es tan difícil comprender la cuestión tributaria?
Thomsen: Hay una gran resistencia burocrática a la reforma de la administración fiscal y en Grecia existe la idea generalizada de que la inacción de la administración se debe a la corrupción. Es verdad que la corrupción florece en una situación en la que falta transparencia y en que las reglas son difíciles de entender para una persona normal y más aún para un observador externo. Y en Grecia, las reglas son complicadas. Sin embargo, el programa está haciendo grandes avances en la racionalización del código tributario griego y la simplificación de los procedimientos contables y de recaudación tributaria. El gobierno también está adoptando medidas dirigidas a que el personal de la administración tributaria rinda más cuentas y dar más autonomía a la propia administración tributaria para protegerla de la influencia política.
En última instancia, sin embargo, si bien las instituciones internacionales pueden asesorar sobre las prácticas óptimas, las personas que trabajan en el terreno son las encargadas de realizar los cambios. En resumidas cuentas, el cambio institucional exigirá tiempo y un compromiso firme. En Grecia seguimos estando más cerca del inicio del proceso que de su final.
Boletín del FMI: ¿Cuánto se ha avanzado en mejorar la competitividad?
Thomsen: En cuanto a la competitividad de los costos, es probable que Grecia haya eliminado poco más de la mitad de la brecha de competitividad que estimamos que presentaba cuando el programa se puso en marcha y que ascendía a más del 30% frente a la de sus competidores más cercanos. Este es en sí un logro importante.
Sin embargo, es lamentable que casi todo el progreso se debiera a las disminuciones del salario nominal, y no al aumento de la productividad, debido a las demoras en la implementación del programa de reforma estructural. Es de esperar que el renovado impulso para que las reformas mejoren la capacidad de crecimiento de la economía produzca un crecimiento más fuerte de la productividad y alivie la presión a la baja sobre los salarios.
Boletín del FMI: Dada la contracción persistente del sector financiero, ¿podrán los bancos griegos conceder suficiente crédito para volver a poner en marcha la economía?
Si se analiza la experiencia internacional en materia de recuperación de crisis profundas, esta tiende a ocurrir sin crédito disponible. Generalmente hay un período de desapalancamiento durante el cual empresas y consumidores amortizan sus deudas.
En el corto plazo, Grecia podría crecer sin disponer de demasiado crédito. ¿Cómo? Globalmente, el sector privado es un acreedor neto frente al resto del mundo, lo que indica que probablemente muchas empresas puedan autofinanciar sus inversiones nuevas.
Dicho esto, debemos tener cuidado de no terminar en una situación de liquidez tan restringida que desacelere aún más la recuperación. Se examinarán los planes de financiación de los bancos para asegurar que sean coherentes y se tratará de impedir un intento colectivo de los bancos de desapalancarse a un ritmo que supere lo previsto en el programa.
Boletín del FMI: ¿Cuáles son las actuales expectativas con respecto a la privatización?
Esta es una reforma estructural fundamental que también tiene importantes repercusiones en la reducción de la deuda. Pero los avances se han visto entorpecidos por las deficientes condiciones de mercado, las limitaciones técnicas y, lo que es importante, los obstáculos de carácter político.
El Gobierno ha hecho grandes avances en la eliminación de los obstáculos técnicos, por ejemplo, al determinar las tierras que pueden venderse sin problemas de titulación y que ya tienen permisos de zonificación. Pero vender todos estos activos llevará tiempo y debemos admitir que, en este momento, las condiciones de mercado no son muy favorables.
En cuanto a los obstáculos políticos, en 2011 se creó un organismo independiente para ayudar a gestionar la tarea, pero si los problemas continúan, las autoridades deberán replantearse su gestión de gobierno.
Boletín del FMI: Tras finalizar los primeros dos exámenes realizados en el marco del nuevo programa respaldado por el FMI, ¿cuánta confianza tiene en que Grecia ahora pueda empezar a reconstruir su maltrecha economía y, al mismo tiempo, permanecer en la zona del euro?
El programa ha aportado a Grecia los recursos y el tiempo que requiere para hacer frente a sus profundos retos. Con los recursos contribuidos por los estados miembros de la zona del euro y el FMI, Grecia podrá recapitalizar su sistema bancario. El programa también da tiempo a Grecia para ajustar su posición fiscal y concluir las reformas estructurales necesarias para mejorar su competitividad. En total, Grecia ha recibido €50.000 millones para recapitalizar sus bancos y €120.000 millones más por concepto de apoyo presupuestario. Estos muy cuantiosos recursos están evitándole a Grecia ajustes aún más dolorosos que los actuales.
Si Grecia aplica el programa de la forma acordada, sobrevivirá y prosperará en la zona del euro. Aún no hemos llegado a ese momento. Pero con una aplicación firme, creo que la opinión general sobre Grecia podría empezar a cambiar.
Grecia: Panorama actual de los resultados de la reforma
• El sistema financiero se ha fortalecido. Desde mediados de 2012, los depósitos están retornando al sistema bancario. Los principales bancos se recapitalizaron y sus balances se han saneado considerablemente. Actualmente, los bancos griegos tienen poca exposición al estado griego.
• El mercado laboral es más competitivo. Los costos laborales unitarios han descendido un 15% desde el punto máximo alcanzado antes de la crisis. El salario mínimo se ha reducido en más del 20%, el sistema para su fijación se ha reformado (y se ha reducido drásticamente la influencia de quienes forman parte del mercado), los costos de despido han disminuido y los onerosos requisitos de aprobación previa de los horarios de trabajo y las horas extras se han eliminado.
• El sistema de pensiones es menos costoso. Las reformas reducirán el gasto en pensiones del 17% en 2012 al orden del 14% del PIB en 2013, cifra más cercana al promedio del 12% del PIB en la zona del euro. Las pensiones inferiores a los €1.000 mensuales no se han tocado, para garantizar la protección de los más vulnerables.
• Precios más asequibles y más opciones para el consumidor. Los precios en Grecia han empezado a caer. Si bien el progreso ha sido demasiado limitado en lo que se refiere a generar competencia en sectores importantes de la economía, algunos logros recientes dejan entrever nuevos avances futuros. A fines de 2012, el sector minorista griego se liberalizó. Dicho sector se ha caracterizado por altos precios, especialmente de los alimentos, y su productividad presenta un rezago de un 30% a un 40% frente al promedio de la UE-15.