Observaciones de las misiones

Guatemala: Conclusiones y Recomendaciones Preliminares de la misión del Artículo IV de 2014

7 de julio de 2014

Esta nota resume los hallazgos y recomendaciones preliminares de la misión que visitó Guatemala entre el 24 de junio y el 7 de julio para realizar la consulta de Artículo IV para 2014. La misión agradece a las autoridades guatemaltecas por su excelente cooperación y franco diálogo.

Pasado reciente, perspectivas y riesgos recientes

1. La economía guatemalteca continúa con su sólida expansión. La actividad se recuperó rápidamente tras emerger de la crisis financiera mundial de 2008-09. Una fuerte demanda interna, el incremento de los precios de las exportaciones y las políticas contra cíclicas apoyaron la recuperación. El crecimiento ha convergido recientemente a su potencial y la brecha del producto se ha cerrado. Políticas macroeconómicas prudentes han ayudado a mantener una inflación relativamente baja así como una fuerte posición en las reservas internacionales. El sistema financiero se manifiesta robusto, el déficit en cuenta corriente es estable, y la perspectiva macroeconómica es en general positiva.

2. El desempeño económico ha sido positivo desde la Consulta de Artículo IV realizada en 2013.

• El crecimiento ha retornado a su tendencia. Tras cierta desaceleración en 2012 después de la potente recuperación de la crisis mundial de años anteriores, el PIB real creció en 3¾ por ciento en 2013, un poco más alto que la tasa estimada para el largo plazo, con lo que la producción llegó a su capacidad máxima. El crecimiento se vio apoyado por un consumo y un crédito privados boyantes, a pesar de condiciones externas menos favorable y de la enfermedad de la roya del café.
• La inflación permaneció en el rango objetivo y se ha reducido en el primer semestre de 2014. La inflación subió en 2013 debido a que los precios de los alimentos se elevaron rápidamente, pero permaneció dentro del rango objetivo de 3 a 5 por ciento. Al reducirse estas presiones temporales, la inflación (incluidas estimaciones subyacentes) se redujo de manera marcada en 2014, impulsada principalmente por precios de productos básicos más bajos y un choque positivo en la oferta interna de alimentos.
• La balanza de pagos fue estable en 2013 y la competitividad continúa siendo generalmente adecuada. El déficit en cuenta corriente permaneció prácticamente sin cambio en 2013 y permanece cómodamente financiado por una inversión extranjera directa estable y por préstamos al sector público. A diferencia de otros países en la región, Guatemala no experimentó presiones en el mercado de divisas tras el anuncio de “tapering” hecho por la Reserva Federal. Los indicadores cuantitativos apuntan a niveles cómodos de reservas internacionales. La misión también evalúa que el nivel de competitividad es adecuado en términos generales, aunque con algunas señales de erosión, incluida una pérdida de participación en el mercado mundial de las exportaciones durante el último decenio.
• El déficit fiscal se redujo en 2013, en un entorno de ingresos y financiamiento por debajo de lo esperado. Un bajo rendimiento de ingresos adicionales derivados de la reforma tributaria de 2012 se vio más que compensado ​​por los recortes de gastos impulsados ​​por los retrasos en la aprobación por el Congreso de los préstamos externos. Como resultado, el déficit presupuestario, ligeramente por encima del 2 por ciento del PIB, cayó por debajo de la meta presupuestaria de 2½ por ciento del PIB.

3. La perspectiva económica sigue siendo benigna. La misión espera que el crecimiento permanezca en general en línea con la tasa tendencial del 3½ por ciento, apoyado por una fuerte demanda interna, mientras que la inflación converge hacia el centro del rango objetivo. Se espera que el déficit en cuenta corriente, financiado en gran parte por la inversión extranjera directa, se estabilice entorno al 2½ por ciento del PIB en el mediano plazo, respaldada por una balanza comercial y remesas relativamente estables. Se espera que una expansión fiscal modesta durante el ciclo electoral 2015 sea seguida de una consolidación gradual, que estabilizaría el déficit del gobierno central en 2 por ciento del PIB en 2019 y la deuda pública aumentando lentamente hasta alrededor de 27 por ciento del PIB.

4. Sin embargo, los riesgos se inclinan a la baja, debido tanto a incertidumbre mundial como a limitaciones de la política interna. La misión considera que los riesgos externos relacionados con la normalización de la política monetaria de los EE.UU. están equilibrados. Si la salida es ordenada, el impacto neto de un crecimiento más rápido en los EE.UU. y condiciones financieras mundiales más restrictivas debe ser positivo en el corto plazo. Al mismo tiempo, posibles episodios extremos de volatilidad en los mercados financieros mundiales todavía pueden generar algunos daños a Guatemala. Otros riesgos externos para el crecimiento incluyen una desaceleración más profunda de lo previsto en los mercados emergentes, una evolución menos favorable de lo esperado en Europa, y perturbaciones en los mercados de los productos básicos debido a tensiones geopolíticas. En el frente interno, las dificultades persistentes en la aplicación de la reforma tributaria y la continuación del estancamiento político en el tema del presupuesto pueden poner en peligro los programas de gobierno que tanto se necesitan. Además, si otras posibles insuficiencias de ingresos no se resuelven con los recortes en los gastos, la consolidación fiscal tan difícilmente obtenida podría descarrilarse, disminuyendo la resistencia de Guatemala a los shocks. A más largo plazo, los problemas persistentes en la movilización de ingresos y afianzamiento de la grave situación de seguridad podrían impedir el crecimiento y amenazar la cohesión social.

POLÍTICAS

Postura de políticas de corto plazo

5. La política fiscal es generalmente adecuada, pero la consolidación de la reforma fiscal, la oportuna aprobación de préstamos multilaterales y la adopción del presupuesto para 2015 son cruciales. Con la brecha de producto esencialmente cerrada, la postura fiscal neutra, concebida con la continuidad del presupuesto de 2013 en el 2014, es adecuada. Sin embargo, se necesitan con urgencia esfuerzos para abordar los reveses a la reforma tributaria de 2012, en particular mediante el fortalecimiento del cumplimiento de los contribuyentes de sus obligaciones tributarias, sobre todo en las aduanas. La aprobación oportuna de los préstamos multilaterales también será importante para apoyar la ejecución eficaz del gasto. Aprobar el presupuesto de 2015 de manera oportuna facilitará la orientación adecuada de los desembolsos. En nuestra opinión, esto ayudaría a salvaguardar los programas sociales prioritarios y la inversión en el caso de continuar la insuficiencia de ingresos. La eliminación de los atrasos en pagos de gastos internos (conocidos como deuda flotante no reconocida legalmente) requerirá una estimación fiable y auditada de su saldo pendiente y una estrategia transparente para su liquidación. Si bien ya se han dado pasos importantes, es necesario realizar más mejoras en la gestión financiera pública para evitar incurrir en nuevos atrasos.

6. La política monetaria es levemente laxa, lo que hace necesaria una mayor vigilancia de las presiones inflacionarias incipientes. La inflación general se acerca en la actualidad al límite inferior del rango objetivo, las expectativas de inflación últimamente se han reducido a cerca del punto medio del rango objetivo, y la inflación subyacente persiste en un nivel bajo. Después de los recortes acumulados de 75 puntos básicos en los últimos nueve meses, lo que ha llevado la tasa de la política a 4½ por ciento, la misión evaluó que la postura monetaria tiene un ligero sesgo expansionario, si bien es generalmente adecuada. Con la brecha de producto interno cerrada, los precios de los alimentos empezando a elevarse en la región, y los crecientes riesgos de un incremento en los precios de las importaciones, la misión considera que bajo las condiciones actuales no hay espacio adicional para realizar recortes a la tasa de interés líder de la política monetaria. Las autoridades deben estar atentas a elevar la tasa oportunamente para anclar mejor las expectativas de inflación, tan pronto como hubiera indicios de un aumento en las presiones inflacionarias.

Mejorar la resistencia a los choques adversos

7. En general, el resultado del presupuesto de 2013 fue coherente con la sostenibilidad de largo plazo, pero es poco probable que se mantenga una vez que se resuelvan las limitaciones financieras. Tras un incremento paulatino desde la crisis de 2008, la razón de deuda a PIB casi se estabilizó en 2013 a un nivel que es todavía bajo comparado con los estándares internacionales. Ello como resultado de un déficit más bajo del esperado, impulsado no por la consolidación fiscal estructural, sino por el impase político que se dio en el Congreso que atrasó la aprobación de préstamos y, por consiguiente obligó a realizar recortes en el gasto. Sin un aumento en el ingreso tributario mayor a lo previsto, los déficits volverán a crecer y las razones de deuda reanudarán su incremento paulatino una vez que se hayan resuelto estos problemas artificiales de financiamiento.

8. La misión enfatiza que los aumentos continuos en la carga de la deuda pública son fuente de vulnerabilidad. Desde nuestro punto de vista, Guatemala no podría cómodamente depender de préstamos para apoyar políticas contra-cíclicas prolongadas de expansión. Los riesgos de financiamiento podrían aumentar rápidamente, especialmente dada la baja recaudación tributaria y la relativamente alta relación de deuda a ingreso en el país. Además, un incremento en la aversión al riesgo en los mercados financieros internacionales podría resultar en un encarecimiento en los fondos al gobierno y al sistema bancario. Un mercado interno poco desarrollado y las rigideces políticas que limitan el acceso a los préstamos multilaterales proporcionan poca cobertura contra posibles incrementos en la aversión global al riesgo.

9. Por lo tanto, es necesario reforzar la sostenibilidad fiscal gradualmente en el mediano plazo. La estabilización en el nivel actual de la relación entre deuda y PIB requiere una mejora permanente en el balance primario de alrededor de 1/2 por ciento del PIB: la brecha de la sostenibilidad. Esta brecha sería más grande si el déficit actuarial del régimen de seguridad social se tomara en cuenta. Sin ninguna necesidad cíclica apremiante de imponer una política monetaria más restrictiva y con riesgos a la baja en el crecimiento, la misión recomienda un ajuste gradual a través de varios años con ligera concentración al comienzo el periodo. Esto lograría el balance adecuado entre reducir la brecha de sostenibilidad y limitar el impacto negativo sobre el crecimiento. 

10. La misión insta a que se hagan esfuerzos adicionales para movilizar los ingresos más allá de la necesidad de consolidar el presupuesto para apoyar objetivos sociales y de crecimiento. Guatemala necesita lograr no solo sostenibilidad fiscal a largo plazo, sino también mantener la estabilidad macro mientras que, al mismo tiempo, aborda las apremiantes necesidades sociales y mejora el potencial para el crecimiento. Alcanzar estos objetivos dependerá de que se incrementen los ingresos gubernamentales, que actualmente son muy bajos, para apoyar las prioridades del gasto público. Específicamente recomendamos que se fortalezca la administración tributaria, se reduzca el gasto tributario y se reajusten las tasas del IVA para que estén en línea con la que prevalecen en la región. Bajar el actualmente alto grado de ingresos con destino específico, también será importante para poder ampliar la caja de herramientas para ajustes fiscales. A la misión también le preocupa el proyecto ley para la competitividad (“ley de inversión y empleo”), en la que exenciones de impuestos y otros tratamientos especiales incluidos en la propuesta actual podrían amenazar los ingresos fiscales. En términos más generales, es esencial que se desarrolle un consenso social más profundo sobre la urgencia de las necesidades de gastos prioritarios para poder vencer la fuerte oposición política a los aumentos en la carga tributaria.

11. Adicionalmente, será esencial fortalecer la gestión presupuestaria y mejorar la eficiencia del gasto público. Las demoras en la aprobación de préstamos multilaterales en el 2013 resaltan la necesidad de agilizar la aprobación del financiamiento oficial para evitar una subejecución en gastos y suministrar más espacio para las políticas contra-cíclicas si éstas fueran necesarias en el futuro. La misión cree que un elemento clave de dicha reforma sería el requisito de que el Congreso apruebe todo financiamiento al gobierno, incluso los préstamos externos, como parte de cualquier paquete presupuestario integral. Las reformas recientemente aprobadas a la Ley Orgánica del Presupuesto pueden ayudar a mejorarla transparencia y eficiencia del gasto público, y a reasignar recursos a sectores de mayor prioridad. A la vez, esto fortalecería la credibilidad de las políticas gubernamentales y pondría fin a la cultura popular de evitar el pago de los impuestos.

12. La misión exhorta a que se continúe con el fortalecimiento del mecanismo de transmisión de la política monetaria. Por varios años la inflación en Guatemala ha sido relativamente baja y dentro de la banda meta del Banco Central. Sin embargo, los canales de transmisión de la política monetaria siguen siendo débiles, mientras que los efectos secundarios de los precios de los productos básicos continúan ejerciendo una fuerte influencia sobre la inflación. Para poder reforzar la inflación como el objetivo principal de la política monetaria, la misión apoya una mejora gradual de la flexibilidad cambiaria. Esto también contribuye a la desdolarización del crédito al obligar a los agentes a internalizar los riesgos cambiarios. Desarrollar el mercado de deuda pública y de valores también sería útil, y facilitaría las operaciones monetarias. Para dichos propósitos, es importante finalizar y promulgar el proyecto de ley sobre mercados de capital, en cumplimiento con las mejores prácticas de IOSCO. Adicionalmente, la misión recomienda que el balance del Banco Central se fortalezca a través de la restitución de las deficiencias netas del Banco.

13. El aumento rápido del crédito privado, aunque se haya moderado recientemente, requiere de mayor vigilancia. La tendencia que tienen los nuevos préstamos hacia el crédito en moneda extranjera y al consumidor es fuente de algo de preocupación. Aunque la expansión del crédito sobre el PIB nominal es congruente con la profundización financiera deseada, si el crédito continúa creciendo a tasas excesivas durante un largo periodo, ello podría gradualmente socavar la estabilidad financiera. La misión enfatiza que es necesario tomar en cuenta medidas macro prudenciales, en especial los requerimientos mayores de capital para los préstamos de divisas a los no exportadores, para evitar riesgos si surgieran señales de deterioro en la calidad crediticia. La ampliación del sistema de registro de préstamos para que incluya a los prestamistas no bancarios mejoraría el seguimiento del apalancamiento de los consumidores.

14. Se debería continuar con los esfuerzos de fortalecer la regulación y la supervisión del sistema financiero. El sistema financiero de Guatemala es poco desarrollado y para poder profundizarlo se requiere de un crecimiento moderado pero sostenido del crédito sobre el del PIB nominal, que a su vez requiere que se actualice el marco regulatorio y de supervisión. La misión comprende que se han hecho reformas administrativas y legislativas importantes, pero sostiene que todavía es necesario efectuar mejoras adicionales.

• Aunque los niveles de capital parecen ser adecuados, es necesario continuar mejorando la supervisión consolidada, así como la supervisión de las entidades financieras que crean riesgos a los conglomerados, y hacer más estrictas las definiciones sobre las partes relacionadas con el fin de mitigar el riesgo de sobre-estimación de los niveles de capital. Además, es deseable mejorar la prácticas de la banca local (“ring-fencing”) en relación a las operaciones de bancos fuera de plaza (que operan en Guatemala, pero que están incorporados en otros países).

• Los estimados preliminares de capital básico de los bancos (Tier 1) en el sistema bancario, sus altas utilidades y los niveles excesivos de liquidez sistémicos e individuales indican que ahora es el momento para requerir colchones de capital y liquidez para elevar la resistencia a los choques adversos. En este sentido, un traslado escalonado hacia los estándares de Basilea III parece ser el curso de acción prescrito. Una de las prioridades de la agenda política debe ser mejorar la disponibilidad de datos y adoptar metodologías robustas para un análisis de estabilidad financiera.
• La integración financiera actual entre países de la región puede traer importantes beneficios económicos a las partes, pero también significa retos importantes para la supervisión consolidada y transnacional. Para aprovechar las oportunidades, es crítico que se implementen arreglos de regulación y supervisión para minimizar las brechas regulatorias, el arbitraje y el contagio transfronterizo.

15. Mejoras en el gasto social, reformas estructurales y una mayor integración regional abrirían paso hacía un crecimiento inclusivo de largo plazo. Sin perjuicio del progreso que se ha hecho para alcanzar las Metas de Desarrollo del Milenio, la pobreza sigue siendo una preocupación importante y hay problemas con la seguridad. Nosotros pensamos que un aumento en el gasto social no solo ayudaría a reducir la pobreza, sino también a formar una fuerza laboral productiva y calificada. A la vez, esto puede promover la competitividad y sostener el crecimiento. También hay espacio para mejorar la productividad a través de reformas estructurales con el fin de mejorar el clima comercial, reducir prácticas anticompetitivas, limitar la influencia de los intereses creados, y combatir la delincuencia. Una mayor integración regional, a través de la conclusión de la unión aduanera, la armonización de las reglas del comercio, y una mayor integración de mercados de servicios y factores, podría mejorar el potencial de crecimiento en Guatemala.