Observaciones de las misiones

Declaración al término de la misión sobre la Consulta del Artículo IV de 2012 con Estados Unidos de América

3 de julio de 2012

La recuperación de Estados Unidos sigue siendo débil y está expuesta a fuertes riesgos a la baja derivados de las tensiones financieras en la zona del euro y la incertidumbre en torno a los planes fiscales internos. En este contexto, las políticas tienen que abordar con decisión los desafíos a mediano plazo y al mismo tiempo aprovechar el margen de maniobra disponible para apoyar la recuperación. Específicamente, es crucial garantizar a corto plazo un ritmo de ajuste fiscal que respalde la recuperación, eliminando así la amenaza de un ajuste fiscal a gran escala en 2013, y que se adopte un plan creíble a mediano plazo para restablecer la sostenibilidad fiscal. Como debe ser, las condiciones de política monetaria siguen siendo muy acomodaticias, y existe cierto margen para aplicar una política aún más laxa en el caso de que las perspectivas se deterioren. La aplicación firme de las medidas propuestas por el Gobierno para acelerar la recuperación del sector inmobiliario podría generar considerables beneficios para la economía en general. Se han logrado avances importantes en la reforma del sistema financiero de Estados Unidos, pero persisten factores de vulnerabilidad y se debe dedicar un nivel adecuado de recursos a la conclusión e implementación del nuevo marco regulatorio y a la supervisión del riesgo sistémico.

1. La recuperación de Estados Unidos sigue siendo débil. Tras reactivarse en el segundo semestre de 2011, el crecimiento se desaceleró a alrededor de 2% en el primer semestre de este año. Fuertes vientos en contra siguen frenando el consumo privado mientras que continúa el proceso de desapalancamiento de los hogares. La inversión residencial ha repuntado y los precios de la vivienda se han estabilizado recientemente, aunque aún permanecen en niveles deprimidos. La creación de empleo ha perdido ímpetu desde comienzos de 2012, y la relación empleo-población se mantiene en niveles muy inferiores a los registrados antes de la recesión. La inversión fija de las empresas también parece haber perdido algo de dinamismo, pese a las favorables condiciones financieras en el sector empresarial, con abundante liquidez: las empresas grandes pueden recurrir a los mercados de bonos a tasas bajas y disponen de fácil acceso al crédito bancario. En cambio, el acceso al crédito hipotecario aún está restringido para los hogares, a pesar de que las tasas se encuentran en niveles históricamente bajos. Las exportaciones han sido el aspecto destacable de la recuperación, aunque últimamente se han visto frenadas por una cierta desaceleración de la demanda externa, particularmente en Europa.

2. El crecimiento probablemente seguirá siendo moderado en los próximos dos años, y estará limitado por el desapalancamiento de los hogares, la austeridad fiscal y una demanda mundial deficiente. El personal técnico prevé un crecimiento de 2% en 2012 y de aproximadamente 2¼% en 2013. Se prevé que el consumo se verá reprimido por el continuo proceso de saneamiento de los balances de los hogares en medio de una lenta recuperación de los precios inmobiliarios, mientras que el débil crecimiento de los socios comerciales de Estados Unidos y la apreciación del dólar probablemente afectarán negativamente a las exportaciones. El escenario central del personal técnico supone que las condiciones en el sector fiscal limitarán el crecimiento 1 y 1¼ puntos porcentuales en 2012 y 2013, respectivamente, al caducar las medidas de estímulo, como la reducción de los impuestos sobre la nómina y los incentivos a la inversión, y moderarse los gastos. Dado que la inflación está bajo control como consecuencia de una apreciable capacidad económica ociosa y que se proyecta que el desempleo solo disminuirá lentamente, se prevé que la política monetaria seguirá siendo laxa por un período prolongado.

3. Los riesgos que rodean al pronóstico se inclinan a la baja:

• Estados Unidos sigue siendo vulnerable al contagio derivado de una intensificación de la crisis de la deuda en la zona del euro. La exposición directa de las instituciones financieras de Estados Unidos a la deuda de la periferia de la zona del euro es limitada, pero los vínculos financieros con el núcleo de dicha zona son estrechos. Las tensiones financieras en la región pueden afectar a Estados Unidos principalmente por la vía de un aumento generalizado de la aversión al riesgo y una disminución de los precios de los activos (como por ejemplo en el caso de las empresas multinacionales estadounidenses con ventas sustanciales en la zona del euro), aunque los flujos en busca de un refugio seguro probablemente reducirán los rendimientos de los activos seguros, especialmente las letras del Tesoro de Estados Unidos. Una menor demanda en la zona del euro reduciría las exportaciones de Estados Unidos a la región, mientras que la apreciación del dólar de EE.UU. provocada por los flujos que entran al país en busca de refugio seguro perjudicaría las exportaciones en términos más generales.
• En el plano interno, de no concretarse un acuerdo con respecto a las políticas tributarias y de gasto a corto plazo, en 2013 se produciría una fuerte restricción fiscal, lo cual pondría en peligro la recuperación. Una consolidación fiscal de alrededor de 4% del PIB en 2013 (conforme a la legislación actual) podría reducir el crecimiento anual muy por debajo del 1%, con un crecimiento negativo a comienzos del año siguiente e importantes repercusiones negativas para la ya frágil economía mundial. Además, a comienzos de 2013 será necesario elevar el tope de la deuda federal, lo que acarrea el riesgo de una mayor incertidumbre y perturbaciones en los mercados financieros.
• Sin embargo, también hay riesgos al alza. La inversión de capital podría superar los pronósticos del personal técnico (particularmente en un entorno menos incierto), dada la solidez de los balances de las empresas no financieras. Asimismo, se pueden prever perspectivas más favorables en el mercado inmobiliario, con un repunte más rápido de lo previsto en el número de las licencias de construcción al liberalizarse la demanda reprimida. La recuperación también podría afianzarse si las medidas de política con las que se busca una resolución más rápida de la crisis inmobiliaria empiezan a tener más efecto. Por último, un retiro del estímulo fiscal más lento que el considerado en nuestro pronóstico ayudaría a impulsar el crecimiento.

4. En este contexto, el principal desafío de política económica es usar eficazmente el limitado margen de maniobra para apoyar la recuperación a corto plazo, restableciendo al mismo tiempo la sostenibilidad fiscal con un enfoque equilibrado con respecto a la consolidación a mediano plazo y completando las reformas del sector financiero. La recesión empeoró significativamente la situación de las finanzas públicas de Estados Unidos, que ya estaban en una trayectoria insostenible, y dejó al descubierto grandes deficiencias en los marcos de regulación y supervisión financiera, que se están corrigiendo gradualmente mediante reformas.

5. Es crítico eliminar la incertidumbre creada por el “precipicio fiscal” y elevar sin demora el tope de la deuda, con un ritmo de reducción del déficit que no socave la recuperación económica. El proyecto de presupuesto que el Presidente presentó en febrero prevé una reducción del déficit federal de 3 puntos porcentuales del PIB en el próximo ejercicio fiscal, de 8½% a aproximadamente 5½% del PIB. Pero la reducción implícita podría ser menor, ya que el déficit para el año en curso probablemente será inferior a lo proyectado en el presupuesto (por aproximadamente 1 punto porcentual del PIB). El personal técnico considera que incluso esta reducción más pequeña sería demasiado rápida, teniendo en cuenta la debilidad de la economía y los riesgos a la baja, el escaso margen de maniobra de la política monetaria para contrarrestar el freno fiscal y el riesgo de que la atonía económica prolongada pueda reducir el producto potencial debido al deterioro de las competencias profesionales y a la posibilidad de que los trabajadores desalentados abandonen la fuerza laboral. Con el ritmo de ajuste que recomienda el personal técnico, el déficit federal sería de aproximadamente 6¼% del PIB en el ejercicio 2013, es decir, unos ¾ de punto porcentual del PIB por encima de lo previsto en el proyecto de presupuesto presentado por el Presidente. Esto implicaría una contracción del déficit estructural primario del gobierno general de alrededor de 1% del PIB en el año calendario 2013. La composición del gasto debería estimular el crecimiento en la mayor medida posible. Además del gasto en infraestructura, los programas de capacitación para limitar la erosión de las cualificaciones laborales y el riesgo de que el desempleo de largo plazo se convierta en un problema persistente, y las iniciativas para resolver los problemas en el sector de la vivienda (medidas que ya han sido propuestas por el Gobierno); otras posibles medidas son una nueva prórroga de las prestaciones de emergencia por desempleo. Al mismo tiempo, al elevar sin demora el tope de la deuda se ayudaría a reducir la incertidumbre y a evitar el riesgo de pérdidas de confianza e inestabilidad en el mercado financiero conforme se aproxima el plazo.

6. Al mismo tiempo, se necesita con urgencia un plan de consolidación fiscal integral y creíble. Las autoridades deben acordar lo antes posible un conjunto completo de medidas para que el coeficiente de endeudamiento público se estabilice hacia mediados de la década y posteriormente se encauce firmemente en una trayectoria descendente. Esto ampliaría el margen de maniobra de la política fiscal a corto plazo y limitaría la posibilidad de una futura escalada de las primas de riesgo de la deuda soberana de Estados Unidos, algo que sería sumamente perjudicial, sobre todo si ocurriera antes de que la recuperación se afiance. Para lograr este objetivo, las autoridades podrían fijar como meta un superávit primario a mediano plazo de 1% del PIB, como mínimo, lo cual estabilizaría el coeficiente de endeudamiento incluso si en el cálculo se considera un repunte importante de las tasas de interés. En este contexto, los profundos recortes del gasto de carácter automático previstos en la Ley de Control Presupuestario deberían reemplazarse con medidas específicas que tengan efecto más adelante y por medio de las cuales se genere un ahorro equivalente.

7. En vista de la magnitud del déficit presupuestario, las presiones de gasto relacionado con el envejecimiento de la población y la presión tributaria relativamente baja, este esfuerzo de consolidación a mediano plazo debe basarse en un aumento de los ingresos públicos y en reformas para desacelerar el crecimiento del gasto en prestaciones.

• Teniendo en cuenta el tope al que están sujetos los gastos discrecionales y la importante reducción proyectada del gasto en defensa, las autoridades tienen que trasladar su atención a las prestaciones, como los rubros de pensiones y atención de la salud, que son el factor que más influye en el aumento del gasto. Las disposiciones de la reforma del sistema de salud que permiten el ahorro de costos deben implementarse plenamente, y podrían introducirse gradualmente otras medidas de ahorro. Los desequilibrios del sistema de seguridad social justifican la aplicación sin demora de ciertas reformas, como un aumento moderado de la edad de jubilación, una estructura de prestaciones más progresiva y un aumento de las contribuciones.
• Los ingresos públicos —que son bajos en relación con el PIB en comparación con otras economías avanzadas— podrían incrementarse mediante diversas opciones, por ejemplo, reduciendo el gasto tributario (que asciende a aproximadamente a 7% del PIB y beneficia desproporcionadamente a los contribuyentes de ingresos altos), estableciendo un impuesto al valor agregado (IVA) e impuestos al carbono y aumentando las tasas marginales del impuesto sobre la renta de las personas físicas. También existe margen para mejorar la estructura de tributación de las empresas, por ejemplo ampliando la base impositiva, reduciendo las tasas marginales y logrando un tratamiento tributario más eficiente de las empresas multinacionales.

8. Como debe ser, las condiciones de política monetaria siguen siendo muy acomodaticias, y se dispone de cierto margen para aplicar una política aún más laxa si las perspectivas se deterioran. Celebramos la reciente decisión de la Reserva Federal de extender aún más los plazos de vencimiento de sus tenencias de títulos, lo cual debería mantener la presión a la baja sobre las tasas de interés a largo plazo. Las innovadoras herramientas adoptadas por la Reserva Federal en el último año han contribuido a reducir los rendimientos de los títulos del Tesoro y a mantener un diferencial pequeño entre los rendimientos de los títulos con respaldo hipotecario emitidos por entidades semipúblicas y los bonos del Tesoro. De deteriorarse las perspectivas, podría considerarse un mayor relajamiento de la política. En tal sentido, dada la proporción relativamente alta de tenencias de la Reserva Federal de títulos del Tesoro con vencimientos más largos y dada la importancia que reviste el sector inmobiliario para las perspectivas económicas, podría considerarse realizar compras netas adicionales de títulos con respaldo hipotecario. Estas acciones apoyarían más eficazmente el crecimiento si las medidas de política y las propuestas para ampliar el acceso a la refinanciación de las hipotecas surtieran mayor efecto. La política monetaria laxa aplicada en Estados Unidos (así como en otras economías avanzadas) puede incentivar la salida de inversiones de cartera, en especial hacia economías con perspectivas de crecimiento favorables y cuentas de capital abiertas, lo cual podría plantear desafíos para su gestión macroeconómica. Sin embargo, estos efectos probablemente se vean atenuados en el actual entorno externo inestable, que está caracterizado por una fuerte aversión al riesgo y por flujos de capital hacia Estados Unidos en busca de un refugio seguro. Además, el apoyo al crecimiento en Estados Unidos ayudaría a afianzar la economía mundial en una coyuntura particularmente difícil.

9. El déficit en cuenta corriente disminuyó después de la crisis, pero la posición externa sigue siendo más débil de lo que se justifica en función de los fundamentos económicos y las políticas aconsejables, lo que implica una moderada sobrevaluación del dólar. En nuestro escenario base se prevé un aumento moderado del déficit en cuenta corriente en los próximos años, en la medida en que el crecimiento de las importaciones ante el fortalecimiento de la demanda interna se vea compensado parcialmente por menores precios del petróleo, con un consiguiente deterioro adicional de la posición de inversión internacional neta de Estados Unidos. A mediano plazo, la consolidación fiscal con la que se pretende obtener un superávit primario de por lo menos 1% del PIB, sumada a una cierta depreciación del dólar y el ajuste de las políticas de los países socios, permitiría mejorar el saldo en cuenta corriente de entre 1% y 2% del PIB, lo que sería conducente a mejorar la estabilidad externa y el pleno empleo.

10. El personal técnico elogia los esfuerzos renovados de las autoridades para eliminar las distorsiones que impiden resolver con más rapidez la crisis inmobiliaria. Las autoridades han respondido a la debilidad persistente en el mercado inmobiliario introduciendo cambios en los programas vigentes de apoyo a la vivienda, incluida la expansión del programa de modificación de hipotecas y reducción del principal de los préstamos, y eliminando algunos obstáculos en el programa de refinanciación. El personal técnico apoya la implementación oportuna y firme de estas medidas, incluida la participación de las entidades hipotecarias semipúblicas en el programa de reducción del principal de los préstamos. No obstante, en vista de la importancia que tiene el mercado inmobiliario para la recuperación económica y de los riesgos a la baja que pesan sobre las perspectivas, se podrían tomar medidas adicionales para apuntalar la recuperación del sector inmobiliario. Por ejemplo, se podría facilitar la conversión de las propiedades embargadas en unidades de arriendo y apoyar un mayor acceso a la refinanciación, conforme a las propuestas del Gobierno, lo cual también potenciaría el efecto positivo de las tasas de interés más bajas en la demanda agregada. Asimismo, se debería evaluar la posibilidad de que las hipotecas de la vivienda principal sean modificadas sin obtener el consentimiento de los acreedores en casos en que los propietarios se declaren en quiebra (reestructuración forzosa).

11. También se necesitan políticas para reducir el riesgo de que el desempleo de largo plazo dé lugar a un desempleo estructural más alto y perjudique el producto potencial. Si bien el personal técnico considera que la mayor parte del aumento del desempleo obedece a factores cíclicos, la tasa de desempleo de largo plazo está bastante por encima de los niveles observados en recesiones anteriores y ha disminuido relativamente poco desde el inicio de la recuperación. El alto desempleo de largo plazo eleva el riesgo de una pérdida de capital humano y de una menor vinculación con la fuerza laboral, y podría dar lugar a una menor tasa de participación. Se ha comprobado que las políticas activas en el mercado de trabajo, como la capacitación y la ayuda en la búsqueda de empleo, mejoran las perspectivas de empleo de las personas que han estado sin trabajo por mucho tiempo, y por lo tanto los programas de ese tipo deberían contar con financiación adecuada. También es aconsejable aplicar incentivos tributarios temporales para ampliar la demanda de mano de obra, sobre todo focalizándolos en las personas desempleadas por largo plazo.

12. En el último año se han logrado avances importantes en la implementación de la Ley Dodd-Frank y las reformas financieras mundiales, aunque queda mucho por hacer para reforzar la solidez del sistema financiero de Estados Unidos. Entre los avances cabe mencionar el fortalecimiento de las normas de capital en virtud de reglas muy armonizadas con el marco de Basilea 2.5 propuesto para enero de 2013; la elaboración de las reglas propuestas para implementar las normas de capital de Basilea III y fortalecer otros componentes de las normas de capital de Estados Unidos; la emisión de normas definitivas para la presentación de planes de resolución (“testamentos vitales”) para instituciones financieras de importancia sistémica; el establecimiento de la autoridad encargada de realizar liquidaciones ordenadas; la emisión de una norma definitiva y guías de interpretación que detallen un proceso y un marco analítico para la designación de instituciones financieras de importancia sistémica no bancarias que deben quedar sujetas a normas de supervisión y normas prudenciales. Además, Estados Unidos es una de las jurisdicciones más próximas a implementar nuevas reglas para la compensación centralizada de instrumentos derivados extrabursátiles, conforme a los compromisos del G-20. Los ámbitos en los que se precisan mayores avances son los siguientes:

• Regulación del sistema bancario paralelo: Dado el tamaño de este sector, la importancia de los mercados de financiación a corto plazo y la susceptibilidad a situaciones de retiradas masivas de inversiones, es crucial reforzar la regulación de los fondos de inversión en el mercado monetario, sobre todo ahora que el mecanismo de apoyo de emergencia usado durante la crisis financiera ya no está disponible. Entre las opciones está la adopción de valores netos flotantes para los activos de dichos fondos, requisitos de capital y límites a las amortizaciones. Otra tarea importante consiste en reducir el riesgo sistémico derivado del hecho de que el mercado de reportos, compuesto de tres partes, depende de la liquidez intradía proporcionada por los bancos compensadores. Por último, la designación efectiva de las instituciones financieras de importancia sistémica no bancarias y la definición de las modalidades para reforzar su supervisión también contribuiría a limitar el riesgo sistémico.
• Regla de Volcker. La prohibición de que los bancos negocien por cuenta propia debería, en principio, reducir el riesgo sistémico. Al formular la regla definitiva, los reguladores deben tener en cuenta que su eficacia podría verse comprometida por exenciones y por el traslado de actividades riesgosas fuera del perímetro regulatorio. Al mismo tiempo, es importante reducir a un mínimo los efectos de contagio negativos que la regla podría tener en las entidades y los mercados extranjeros y en la liquidez del mercado en términos más generales.
• Financiación para la vivienda: Si se eliminara la incertidumbre en torno a la aplicación de la disposición de la Ley Dodd-Frank para que las empresas originadoras retengan una mayor proporción del riesgo se contribuiría a una recuperación gradual de las titulizaciones privadas y a crear condiciones más favorables en el mercado hipotecario. Además, es necesario definir cabalmente una estrategia a mediano plazo para reducir la función que cumplen las entidades hipotecarias semipúblicas, basándose en el informe oficial de 2011, para propiciar una reorientación gradual del mercado hipotecario hacia las instituciones privadas. La reforma tiene que encontrar un delicado equilibrio entre proporcionar un nivel adecuado de apoyo al mercado de la vivienda —con un reconocimiento explícito de los pasivos contingentes— y desalentar otro ciclo de sobreinversión.
• Financiación para las entidades reguladoras. Algunas entidades siguen estando sujetas a restricciones presupuestarias que limitan su capacidad para cumplir los plazos relacionados con las reformas nacionales e internacionales, y que pueden perjudicar su capacidad para supervisar eficazmente a las instituciones y los mercados financieros una vez que las nuevas regulaciones entren en vigor. Consideramos que es prioritario eliminar estas restricciones.

13. La adopción de un enfoque multilateral para la gestión de la política económica sigue siendo crucial para países de importancia sistémica como Estados Unidos, cuyas medidas de política tienen importantes efectos transfronterizos. En particular, el plan de consolidación fiscal sería coherente con el reequilibrio de la demanda mundial y la reducción de los desequilibrios mundiales, junto con los esfuerzos para incrementar la demanda interna en los países con superávits, como se destaca en el Proceso de Evaluación Mutua del G-20. Al mismo tiempo, el logro de un equilibrio adecuado entre la consolidación fiscal y el apoyo mediante la política macroeconómica beneficiaría al resto del mundo, ya que evitaría el riesgo de una escalada de las tasas de interés en Estados Unidos a mediano plazo y de una reducción abrupta de la demanda para las economías que mantienen importantes vínculos comerciales con Estados Unidos a corto plazo. Dada la magnitud de los vínculos financieros transfronterizos, un mayor avance en la implementación de las reformas financieras, en coordinación con otras jurisdicciones con el fin de armonizar estrechamente las regulaciones y normas fundamentales, reportaría beneficios a escala mundial y reduciría las oportunidades de arbitraje regulatorio.

14. El personal técnico elogia el compromiso constante de las autoridades con la liberalización del comercio exterior y el acceso a los mercados, en apoyo del crecimiento y de la ampliación de las oportunidades de empleo. El personal técnico destacó la intención de las autoridades de buscar oportunidades para establecer acuerdos comerciales de gran alcance en el marco del Acuerdo Transpacífico de Asociación y con otros socios comerciales, y alentó a las autoridades a adoptar nuevos enfoques para seguir avanzando en las negociaciones relativas a la agenda de comercio multilateral. Asimismo, celebra los esfuerzos de las autoridades para resistir las presiones proteccionistas en un entorno mundial difícil, y para garantizar que la legislación y las prácticas internas mantengan su coherencia con los principios de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y las obligaciones internacionales.