Observaciones de las misiones

Consulta del Artículo IV con Estados Unidos de América correspondiente a 2014 Declaración al final de la misión del FMI

16 de junio de 2014

La Consulta del Artículo IV con Estados Unidos puso de relieve cinco amplios temas tanto para apuntalar la recuperación como para mejorar las perspectivas a largo plazo: aumentar la productividad y la participación de la mano de obra, luchar contra la pobreza, mantener la deuda pública en una trayectoria descendente sostenida, gestionar la salida de una situación de tasas de política monetaria de nivel cero y lograr un sistema financiero más seguro. Para alcanzar estos objetivos y fortalecer el futuro económico del país, los esfuerzos de política deben centrarse en impulsar políticas del mercado laboral más proactivas que reduzcan el desempleo a largo plazo y aumenten la participación; elevar el salario mínimo reforzando al mismo tiempo el Crédito Impositivo por Ingreso del Trabajo; invertir en infraestructura; mejorar la estructura impositiva y elevar los ingresos fiscales; llevar a cabo una reforma fundamental de la Seguridad Social, y frenar el aumento de los costos de atención de la salud.

Crecimiento y reducción de la pobreza

1. Crecimiento a corto plazo y empleo. En los primeros meses de este año, la economía de Estados Unidos perdió ímpetu, a causa del duro invierno y otros factores (como las disminuciones de los inventarios, un mercado inmobiliario que aún está luchando por recuperarse y la desaceleración de la demanda externa). No obstante, los datos recientes sugieren que está en marcha un notable repunte de la actividad y que el crecimiento durante el resto de este año y 2015 debería superar el potencial. Este renovado dinamismo, sin embargo, compensa solamente en parte el primer trimestre débil y, por lo tanto, se proyecta un crecimiento de 2% para 2014, que subirá a 3% en 2015. Se prevé que, a medida que la economía se afiance, el déficit en cuenta corriente se incrementará lentamente y que la intensificación de la demanda de importaciones se verá compensada solo en parte por la consolidación fiscal y las mejoras de la balanza comercial que están vinculadas a una creciente autosuficiencia energética. A pesar de que la cuenta corriente ajustada en función del ciclo se encuentra en una situación ligeramente débil, la posición externa estadounidense parece estar en consonancia con los fundamentos a mediano plazo y con políticas aconsejables, en términos amplios. El crecimiento del empleo ha avanzado a un ritmo saludable pero los mercados de trabajo son más débiles de lo que implica la tasa de desempleo general: el desempleo a largo plazo es elevado, la participación en la fuerza de trabajo se mantiene muy por debajo de lo que podría explicarse por los factores demográficos, y los salarios están estancados. Dado que las perspectivas de crecimiento han mejorado, se prevé que Estados Unidos avance de manera estable en la creación de empleo. Sin embargo, se prevé que la tasa de desempleo general solo disminuya lentamente, en parte porque las mejores perspectivas impulsarán a los trabajadores desanimados a ingresar en la fuerza de trabajo, y llevará tiempo para que el desempleo a largo plazo caiga a niveles históricos.

2. Crecimiento a más largo plazo. Se proyecta que el crecimiento potencial se situará en un promedio de alrededor del 2% en los próximos años, por debajo de los promedios históricos y las perspectivas evaluadas durante la última consulta del Artículo IV. Hay una combinación de factores que están reduciendo el crecimiento a más largo plazo, entre ellos, los efectos del envejecimiento de la población y unas perspectivas más modestas de mejora de la productividad. Esto subraya la necesidad de tomar medidas inmediatas para elevar la productividad, alentar la innovación, reforzar el capital físico y humano, y aumentar la participación en la fuerza de trabajo. Estas medidas implicarán inversiones en infraestructura y educación, mejoras del sistema impositivo y políticas activas en el mercado de trabajo. Es posible que estas medidas también incluyan llegar a un acuerdo para adoptar un enfoque general basado en los conocimientos que permita avanzar en la reforma de la inmigración (a fin de ampliar la fuerza de trabajo, elevar la productividad promedio de la fuerza de trabajo y respaldar el ajuste fiscal a mediano plazo), así como aprovechar plenamente los beneficios de la creciente independencia energética de Estados Unidos protegiendo al mismo tiempo el medio ambiente (entre otras medidas, eliminando las restricciones existentes a las exportaciones de petróleo de Estados Unidos). Ninguna medida por sí sola será suficiente y sin duda se requerirá una solución que abarque múltiples ámbitos. No faltan buenas ideas en el debate público actual y, por lo tanto, el desafío de cara al futuro es llegar a un acuerdo político sobre varias leyes específicas.

3. Pobreza. Los últimos datos muestran que casi 50 millones de estadounidenses viven en la pobreza (según el indicador complementario de pobreza de la Oficina del Censo) y la tasa oficial de pobreza está estancada por encima del 15% a pesar de la recuperación en marcha. La reducción de la pobreza requerirá, ante todo, una reactivación mucho más robusta del crecimiento y de la creación de empleo. Sin embargo, otras políticas también pueden desempeñar un papel. La reciente expansión de Medicaid y el aumento de la cobertura del seguro de salud son medidas concretas cuyo efecto en la pobreza y la salud debería ser más evidente a lo largo del tiempo. La ampliación del Crédito Impositivo por Ingreso del Trabajo (CIIT) —de manera que se aplique a los hogares sin niños, los trabajadores de mayor edad y los jóvenes de bajos ingresos— sería otro instrumento eficaz para elevar el nivel de vida de los grupos muy pobres. Análogamente, el gobierno debería transformar en un mecanismo permanente las diversas ampliaciones del CIIT y las mejoras en el Crédito Fiscal por Hijo que vencen en 2017. Por último, se debería aumentar el salario mínimo, dado que actualmente su nivel es bajo (en comparación con su evolución histórica en Estados Unidos y los niveles internacionales). Esto ayudaría a elevar los ingresos de millones de trabajadores pobres y tendría fuertes complementariedades con las mejoras sugeridas en el CIIT, lo que conjuntamente aseguraría un aumento significativo de los ingresos después de impuestos para los hogares más pobres de la nación.

Políticas macroeconómicas y financieras

4. La combinación de políticas macroeconómicas. Dada la sustancial capacidad económica ociosa en la economía, hay argumentos convincentes a favor de seguir proporcionando apoyo a la política económica. Idealmente, deberían adoptarse medidas para aprobar e implementar un plan de consolidación fiscal creíble a mediano plazo a fin de aportar la flexibilidad necesaria para proporcionar mayor apoyo fiscal a corto plazo a la economía. Este apoyo fiscal debería diseñarse con un enfoque que esté centrado firmemente en alentar mejoras a más largo plazo de la productividad, el stock de capital y la oferta de mano de obra. De esta forma, la reactivación del crecimiento y la creación de empleo permitiría una retirada anticipada del estímulo monetario excepcional, lo que, a su vez, aliviaría los riesgos potenciales para la estabilidad financiera nacional e internacional planteados por el prolongado período de tasas de política monetaria excepcionalmente bajas. Esta sería la mejor combinación de políticas desde una perspectiva económica pero, lamentablemente, aún no se ha llegado a un acuerdo político sobre esta cuestión.

5. Orientación de la política monetaria. Actualmente, la Reserva Federal tiene que enfrentarse a varios ámbitos de incertidumbre: el grado de capacidad ociosa que persiste en los mercados de trabajo estadounidenses; el grado en que esta capacidad ociosa se traducirá en inflación de los salarios y precios en el futuro, y la transmisión a la economía real de un aumento futuro de las tasas de política monetaria. Estas sustanciales ambigüedades conforman un panorama para la política monetaria estadounidense particularmente incierto, como lo ha anunciado repetidamente la Reserva Federal. Esta incertidumbre contrasta con el limitado espectro de opiniones en el mercado sobre la trayectoria de las tasas de política monetaria en el futuro, así como la actual valoración históricamente baja de la volatilidad de precios de los activos. Al mismo tiempo, los rendimientos de las letras del Tesoro a largo plazo y las primas por plazo se han reducido a niveles muy bajos. Esto plantea el riesgo, incluso con un aumento eficaz y bien comunicado de las tasas de interés, de que se produzcan importantes fluctuaciones de los flujos y precios del mercado en los próximos meses. De ocurrir, esta volatilidad tendría implicaciones que podrían ir mucho más allá de las fronteras de Estados Unidos, lo que podría afectar a aquellos países con fundamentos económicos más débiles y esto, a su vez, podría tener efectos de segunda ronda en el crecimiento de Estados Unidos. En el escenario base presentado por el personal técnico, se prevé que la economía alcance el pleno empleo recién a finales de 2017 y que las presiones inflacionarias se mantengan moderadas. Si esto ocurre, las tasas de política monetaria podrían mantenerse en un nivel cero por mucho más tiempo que la fecha de mediados de 2015 prevista actualmente por los mercados. Sin embargo, la política económica debería seguir teniendo en cuenta los riesgos para la estabilidad financiera, en particular aquellos que son intrínsecamente difíciles de contener a través de los instrumentos de regulación y supervisión disponibles. Si la inflación aumenta más rápidamente de lo previsto y la economía se mantiene aún muy por debajo del pleno empleo, tolerar un aumento temporal y modesto de la inflación por encima del objetivo a más largo plazo podría ser coherente con el enfoque equilibrado de la Reserva Federal, siempre que las expectativas de inflación permanezcan ancladas y los riesgos para la estabilidad financiera sean bajos.

6. Comunicación de la Reserva Federal. La Reserva Federal ha realizado importantes y sustanciales esfuerzos para aumentar la transparencia y ha adoptado un enfoque flexible con respecto a la comunicación. El reciente cambio hacia el uso de la orientación de expectativas de carácter cualitativo (“qualitative forward guidance”) brinda a la Reserva Federal una mayor flexibilidad pero hace hincapié aún más en la necesidad de una comunicación clara y sistemática que oriente las expectativas, en particular dadas las consecuencias potencialmente adversas de un error de comunicación para los mercados internacionales. Un paso positivo sería mejorar el conjunto de herramientas de comunicación de la Reserva Federal, lo que podría ayudar a atenuar la probabilidad de que se produzca volatilidad en los mercados durante la trayectoria de salida. En este contexto, se podrían llevar a cabo conferencias de prensa de la Presidenta de la Reserva Federal después de cada reunión del Comité de Operaciones de Mercado Abierto (FOMC, por sus siglas en inglés), con el objetivo de establecer un entorno más frecuente y estructurado para explicar la evolución de la opinión del Comité. También se podría publicar un informe trimestral de política monetaria, respaldado por el FOMC, que transmitiera de manera más detallada la opinión mayoritaria de dicho Comité sobre las perspectivas, las políticas y la naturaleza de la incertidumbre en torno al escenario base. Este informe podría asimismo transmitir las opiniones divergentes en el FOMC, así como información más general sobre la opinión del Comité con respecto a las reacciones de política económica en otros escenarios posibles. Por último, el FOMC podría aclarar en qué medida las consideraciones sobre la estabilidad financiera se incluyen en su cálculo de la política monetaria.

7. Riesgos para la estabilidad financiera. En los últimos años, se ha avanzado mucho en la reducción de los riesgos del sistema financiero: los bancos son más sólidos, los balances empresariales se encuentran en niveles saludables, en general el apalancamiento se mantiene contenido, y el marco regulatorio ha mejorado considerablemente. No obstante, la larga duración del período de tasas de interés muy bajas sigue planteando dudas acerca de la estabilidad financiera, en particular en relación con las actividades de los denominados “bancos en la sombra” y de otros intermediarios no bancarios, entre ellas:

• El creciente volumen de transformación de vencimientos y liquidez que está teniendo lugar a través de fondos comunes o fondos negociados en bolsa (FNB), en particular aquellos que invierten en instrumentos de crédito.

• El continuo deterioro de las normas de concesión de préstamos en algunos ámbitos, en particular las vinculadas con los préstamos a corporaciones apalancadas con mayores riesgos de crédito.

• El volumen de flujos que están buscando rendimientos e invirtiendo en activos con mayor riesgo de crédito y a más largo plazo.

• El incierto apalancamiento y los riesgos que están incorporados en las operaciones de préstamo de títulos realizadas por grandes instituciones financieras.

• La supervisión fragmentada del sector de seguros, las deficiencias de datos y la falta de un panorama consolidado de las actividades y riesgos mundiales de las compañías de seguros.

• Una menor participación de los agentes de bolsa en las actividades de creación de mercado, lo que podría obstaculizar el funcionamiento de los mercados y el descubrimiento de precios en momentos de tensión en los mercados.

Una combinación amplia de estos focos incipientes de vulnerabilidad —en el contexto de un aumento de tasas de interés a corto plazo o de una corrección del riesgo, que actualmente se encuentra contenido, y de las primas por plazo—, podría tener efectos perturbadores. En particular, un riesgo adverso extremo que causara una salida repentina de inversionistas de algunos mercados —tal vez exacerbada por una salida de capitales de fondos comunes y FNB, así como una falta de liquidez a corto plazo en el mercado— podría provocar una revaluación brusca y cada vez más fuerte de una variedad de activos financieros. Esto, a su vez, podría tener implicaciones perjudiciales para el crecimiento en Estados Unidos (a través de los efectos riqueza, las dificultades para refinanciar o acceder a nuevo financiamiento, y tensiones en el sector empresarial) y efectos negativos indirectos a nivel internacional.

8. Medidas regulatorias. Entre las medidas que podrían tomarse para hacer frente a estos riesgos y reducir la probabilidad de que repercutan negativamente en la economía mundial, cabe señalar la aplicación más estricta de la supervisión de las normas de concesión de préstamos, ponderaciones de riesgo más elevadas y limitaciones más estrictas a las grandes exposiciones a ciertos activos (como los préstamos apalancados o los bonos de alto rendimiento), y normas prudenciales más rigurosas para inversiones en préstamos titulizados (como los préstamos con garantía) de entidades reguladas. También sigue siendo prioritario abordar las restantes vulnerabilidades de los fondos del mercado monetario y del mercado de repos tripartitos. Asimismo, Estados Unidos debería seguir implementando medidas que permitan la resolución ordenada de las instituciones financieras demasiado importantes para quebrar, por ejemplo, mediante el fortalecimiento de la cooperación con otras jurisdicciones para gestionar la resolución de instituciones con una importante presencia transfronteriza. Debería prestarse especial atención al sector de seguros y sería conveniente establecer normas de supervisión de adecuación del capital y de solvencia más estrictas y más uniformes, mejorar y armonizar las pruebas de estrés, redoblar los esfuerzos para subsanar las deficiencias de los datos, designar nuevas empresas de importancia sistémica y ampliar el papel federal en la regulación y supervisión del sector de seguros. Estados Unidos también debería seguir desempeñando un papel destacado en el avance del programa de reforma de la regulación mundial, garantizar la aplicación de prácticas comunes a nivel internacional y limitar las oportunidades de arbitraje regulatorio teniendo en cuenta al mismo tiempo las repercusiones de los cambios regulatorios en el sistema financiero internacional.

9. Financiamiento para la vivienda. La disponibilidad limitada de financiamiento hipotecario frena de manera persistente el crecimiento económico. La aplicación de normas crediticias prudentes obedece a una serie de factores que incluyen la persistente ansiedad acerca de los posibles riesgos de “put-back” (es decir, cuando Fannie Mae o Freddie Mac exigen a los originadores de hipotecas que recompren los préstamos debido a discrepancias en la evaluación del crédito o la documentación); litigios y riesgos reputacionales para los prestatarios; un marco regulatorio y de supervisión más estricto, y la incertidumbre acerca de la estructura de la industria hipotecaria en el futuro. Se han adoptado medidas para reducir el impacto de algunos de estos factores; por ejemplo, se ha establecido “un refugio seguro” para las hipotecas QM (“qualified mortgages”) que cumplen un conjunto de normas mínimas, y se han definido con mayor claridad las condiciones de los “put-backs”. Sin embargo, la recuperación de los préstamos hipotecarios a prestatarios con calificaciones de crédito más bajas probablemente será un proceso lento. Sería útil que se reformara la legislación para aclarar el papel del gobierno en el financiamiento para la vivienda en el futuro. El objetivo final debería ser el establecimiento de un sistema que tenga las características siguientes:

• Una parte sustancial del riesgo de primera pérdida será asumida por el capital privado (y no por los contribuyentes).

• Un mecanismo de apoyo público explícito que se limite a las pérdidas crediticias catastróficas con comisiones de garantía basadas en el riesgo.

• Un papel para las entidades regulatorias en la formulación de normas de evaluación de solvencia.

• Una plataforma común para la titulización.

• Una delineación clara y una contabilidad transparente de aquellas intervenciones públicas en el mercado inmobiliario orientadas a fomentar objetivos sociales.

Si bien será difícil llegar a un acuerdo legislativo, en previsión de una reforma legislativa más amplia muchos de estos objetivos también podrían alcanzarse a mediano plazo a través de medidas administrativas, por ejemplo, ampliando el uso de las transacciones de mercado para transferir los riesgos de primera pérdida a los inversionistas privados; adoptando gradualmente comisiones de garantía más elevadas y basadas en mayor medida en el riesgo; reforzando progresivamente el capital dentro de las entidades reduciendo al mismo tiempo su papel en el financiamiento para la vivienda, y estableciendo una plataforma de titulización única.

10. Política fiscal a corto plazo. La dificultad de las fuerzas políticas para ponerse de acuerdo sobre la política fiscal ha sido muy evidente en los últimos años, lo que ha tenido consecuencias negativas para Estados Unidos y para la economía mundial. La Ley Bipartidaria de Presupuesto, promulgada en diciembre de 2013, y el subsiguiente aumento del tope de la deuda constituyeron importantes medidas para reducir los riesgos fiscales y mejorar el ritmo y la distribución de la reducción del déficit a corto plazo. De cara al futuro, aunque no exista un plan de consolidación a mediano plazo bien articulado, hay margen para aprovechar estos avances, identificando determinados ámbitos con el objetivo de ampliar la dotación presupuestaria a corto plazo, financiada con ahorros compensatorios en los próximos años. Entre otras, cabe señalar las siguientes medidas específicas a corto plazo que deberían respaldarse, muchas de las cuales se encuentran en la propuesta de presupuesto del gobierno:

• Gasto en infraestructura concentrado en el período inicial. Se necesitan con urgencia inversiones adicionales para actualizar la calidad de la infraestructura en Estados Unidos, en particular el transporte terrestre. La necesidad más apremiante es pronunciarse con claridad sobre el financiamiento futuro del Fondo Fiduciario Vial. Sin embargo, esto debería considerarse únicamente como un primer paso. También es necesario tomar medidas para lograr un aumento sostenido del gasto federal y estatal en infraestructura pagado con ahorros de los programas de gasto predeterminado (“entitlement programs”), ingresos fiscales adicionales y una expansión de las fuentes de financiamiento (por ejemplo, la creación de programas innovadores como “America Fast Forward Bond”).

• Cambios en el sistema impositivo. Las deducciones detalladas del impuesto sobre la renta de las personas físicas —incluida la deducción de los intereses hipotecarios de la renta sujeta a impuesto— deberían ser limitadas o gradualmente eliminadas. Se debería aumentar significativamente el impuesto federal a la gasolina. El sistema impositivo también podría utilizarse de manera más eficaz para incentivar la innovación privada; por ejemplo, mediante el restablecimiento del crédito tributario a la investigación y la experimentación, que venció a finales de 2013, y su transformación en un mecanismo permanente. Además, debería considerarse la posibilidad de ofrecer créditos fiscales con plazos específicos o subsidios salariales a los empleadores que contraten a desempleados de larga duración.

•Gasto en educación. Se podrían mejorar los resultados en materia de educación reorientando los gastos a fin de dar prioridad a la educación en la primera infancia (incluido el acceso universal a la educación preescolar) y proporcionando más apoyo a los programas de ciencia, tecnología, ingeniería y matemáticas.

11. Consolidación a mediano plazo. En los últimos años se ha logrado una rápida reducción del déficit fiscal. Sin embargo, la deuda del gobierno general aún no se encuentra en una trayectoria sostenible a más largo plazo y probablemente comenzará a aumentar nuevamente en 2018. Es necesario llegar a un acuerdo político para definir una trayectoria de consolidación fiscal a mediano plazo creíble y detallada. Para alcanzar el objetivo del gobierno de garantizar que la deuda se encauce en una trayectoria descendente, el personal técnico considera que se necesitará un superávit primario del gobierno general del 1¼% del PIB para 2023. Este ajuste incluirá entre otras medidas:

• Controlar los costos de atención de la salud. Se han logrado algunos avances para controlar las presiones fiscales derivadas del aumento de los costos de atención de la salud —en parte a través de la implementación de la Ley de Cuidado Asequible (“Affordable Care Act”)— pero son necesarias otras medidas. Por ejemplo, es preciso mejorar la coordinación de los servicios para aquellas personas con enfermedades crónicas; incentivar una mayor distribución de los costos con los beneficiarios, y limitar las exenciones fiscales a planes de asistencia médica proporcionados por el empleador que tienen un costo más elevado.

• Fortalecer las finanzas de la Seguridad Social. Para abordar la previsible escasez de recursos del Fondo Fiduciario de la Seguridad Social se requerirá una reforma fundamental para elevar aún más la edad de jubilación de manera gradual (tal vez vinculándola a la esperanza de vida futura), aumentar el tope del ingreso sujeto a impuestos para la Seguridad Social, e indexar las prestaciones y las disposiciones tributarias a un IPC encadenado.

• Mejorar la estructura impositiva y aumentar la recaudación. Además de las medidas tributarias a corto plazo descritas anteriormente, hace tiempo que se necesita una amplia reforma de los impuestos a las empresas para reducir la tasa marginal, simplificar el sistema, eliminar una amplia variedad de exclusiones y deducciones, y limitar la erosión de la base tributaria y la transferencia de utilidades de las empresas multinacionales. Además, Estados Unidos debería introducir un impuesto de base amplia sobre el carbono y avanzar en la introducción de un IVA a nivel federal.

12. Reformas fiscales institucionales. La reciente experiencia de confrontación con respecto al tope de la deuda y el cierre del gobierno ponen de relieve nuevamente los daños económicos que pueden causar los desacuerdos políticos vinculados a las políticas fiscales. Existe el riesgo de que, en el segundo trimestre de 2015, muchas de estas cuestiones vuelvan a saltar a un primer plano. La introducción de algunos cambios en los procedimientos presupuestarios, si bien no lo resolverán todo, podrían contribuir de manera duradera a reducir esta incertidumbre en torno a la política fiscal. Entre otras medidas útiles, podrían incluirse las siguientes: llegar a un acuerdo bipartidario sobre un objetivo fiscal a mediano plazo claro y sencillo (con una visión integrada de todas las funciones presupuestarias y metas numéricas para la deuda y el déficit); adoptar mecanismos cuidadosamente diseñados que den lugar a ajustes del ingreso o del gasto si se incumplen las metas; establecer un proceso automático que eleve el tope de la deuda cuando se haya llegado a un acuerdo sobre los parámetros generales del presupuesto, y adoptar un ciclo presupuestario basado en niveles anuales de gasto acordados para un período de dos años (pero con la posibilidad de adoptar resoluciones presupuestarias complementarias durante este período de dos años en condiciones claramente especificadas).

13. En conclusión, el programa de trabajo para el futuro es extenso y difícil, y se necesitarán muchos años para completarlo. Se requerirán avances concertados para mejorar las perspectivas de crecimiento a largo plazo, combatir la pobreza, encauzar las finanzas públicas por una trayectoria sostenible y reducir los riesgos para la estabilidad financiera. Todos estos avances serán beneficiosos para Estados Unidos y para la economía mundial.