Observaciones de las misiones

Perú: Declaración al Término de la Misión sobre la Consulta del Artículo IV de 2015

1 de abril de 2015

Perú continúa siendo una de las economías con mejor desempeño en América Latina, con políticas macroeconómicas y fundamentos económicos sólidos, y avances visibles en reducción de la pobreza. Al igual que la mayor parte de la región, Perú enfrentó un difícil contexto externo en 2014. Al mismo tiempo, dificultades del lado de la oferta interna y una caída de la inversión pública subnacional agravaron los choques externos, llevando a una marcada desaceleración del crecimiento. Se prevé que el crecimiento se recupere en 2015 y en el mediano plazo, lo que se encuentra supeditado a que la producción en las nuevas minas se acerque a su capacidad y a que los proyectos de infraestructura prioritarios se implementen en línea con los planes. Con el fin del auge de las materias primas, será necesario profundizar las reformas estructurales para sustentar el crecimiento potencial y continuar avanzando en inclusión social.

El crecimiento económico se desaceleró notablemente en 2014. Los menores precios de los metales y una demanda más débil por parte de los socios comerciales constituyeron un freno significativo sobre la inversión privada y las exportaciones. En el ámbito interno, la caída inesperada de la inversión pública y dificultades transitorias en el lado de la oferta en los sectores de minería, pesca y agricultura agravaron los choques externos. La caída de la inversión pública se debió a problemas de implementación a nivel subnacional —que representa más del 60% de la inversión total— y pese a un aumento del 17% de la inversión pública nacional. En este contexto, el crecimiento del PBI real disminuyó a 2.4% en 2014, frente a 5.8% el año anterior. Sin embargo, el crecimiento de Perú duplicó el promedio regional de alrededor de 1.2%. El déficit en cuenta corriente permaneció en un elevado 4.1% del PBI y las reservas internacionales cayeron dado que los ingresos netos de capital no fueron suficientes para financiar el déficit en cuenta corriente.

Los sólidos marcos de políticas y fundamentos económicos permitieron a las autoridades adoptar políticas macroeconómicas más expansivas. Las autoridades adoptaron una serie de medidas fiscales y estructurales, que incluyeron reducciones de impuestos, aumentos del gasto fiscal y medidas estructurales orientadas a apoyar la inversión, el consumo y el crecimiento. También se aplicó una política monetaria más expansiva ante expectativas de inflación estables y la ampliación de la brecha negativa del producto, lo que ayudó a reducir las tasas de interés corporativas y apoyar un crecimiento robusto del crédito al sector privado.

Dentro de las limitaciones de un contexto externo que aún es débil, la combinación de medidas de política económica es, en términos generales, apropiada para apoyar la recuperación y mantener la estabilidad macroeconómica. En el escenario base de la misión, se prevé que el crecimiento del PBI real en 2015 sea cerca de 4%, anclado por la reversión de los choques de oferta del año pasado y el estímulo brindado por las políticas económicas. Se espera que el crecimiento aumente en 2016–17 y que la brecha del producto se cierre para 2018, suponiendo que entren en operación nuevas minas, se implementen grandes proyectos de infraestructura y desaparezcan los choques a los términos de intercambio. Se prevé que la inflación converja hacia el punto medio del rango meta para fines de 2015, y que el déficit en cuenta corriente disminuya gradualmente a medida que las exportaciones mineras ganen terreno.

Se vislumbran riesgos importantes en el horizonte, pero sus cuantiosos amortiguadores económicos ubican a Perú en una posición favorable para responder a choques futuros. Se prevé que el contexto externo continúe presentando riesgos a la baja, asociados a posibles menores términos de intercambio, una desaceleración del crecimiento en China o turbulencias inesperadas en los mercados financieros mundiales. También existen riesgos internos a la baja de darse un crecimiento más débil de la inversión y por la incertidumbre a raíz del próximo ciclo electoral. Al mismo tiempo, un repunte más rápido en la producción de metales conlleva riesgos al alza. Esfuerzos para permitir un traspaso más completo de los menores precios mundiales del petróleo y los alimentos a los precios internos también ayudarían a respaldar la economía. De concretarse los choques, la flexibilidad cambiaria debería ser la principal línea de defensa, debería proveerse liquidez para evitar una contracción excesiva del crédito y podrían flexibilizarse las condiciones monetarias si se evidenciaran riesgos a la baja para las proyecciones de inflación.

La marcada desaceleración del crecimiento requirió un estímulo fiscal que debe ser retirado gradualmente a partir de 2016. Se prevé que la política fiscal mantenga un adecuado sesgo expansionista en 2015 y que el déficit fiscal aumente a 2% del PBI. La aprobación del proyecto de ley que explica los motivos de la desviación de la meta estructural original de 1% del PIB y describe el plan de consolidación fiscal gradual a partir de 2016 es importante como señal de un compromiso con la sostenibilidad fiscal y para mantener la credibilidad del nuevo marco fiscal. Para el mediano plazo, sería aconsejable fijar como meta un pequeño superávit fiscal estructural de ½% del PIB a fin de preservar las reservas para responder a choques en las materias primas, pasivos contingentes y riesgos de desastres naturales.

Una prioridad inmediata consiste en reforzar la ejecución de la inversión pública, dada su mayor efectividad para estimular el crecimiento tanto a corto como largo plazo. El gobierno ha adoptado varias medidas para fortalecer la capacidad de ejecución de las inversiones y para capitalizar el conocimiento del sector privado mediante asociaciones público-privadas. Será importante incorporar las asociaciones público-privadas en la planificación presupuestaria a mediano y largo plazo y en el análisis de la sostenibilidad de la deuda a fin de asegurar que los compromisos continúen siendo manejables, con una declaración transparente de pasivos contingentes y riesgos. Con respecto a las iniciativas de obras públicas por impuestos, si bien pueden ofrecer una solución pragmática en la coyuntura actual para satisfacer las necesidades de infraestructura a nivel subnacional, deben ser supervisadas rigurosamente y cumplir con estrictas normas en cuanto a transparencia. Deben evitarse los aumentos del gasto corriente no prioritario, dada la necesidad de financiar reformas estructurales, llevar a cabo la reforma del servicio civil, incrementar las asignaciones destinadas a inversión en capital físico y humano, y proteger los programas sociales focalizados.

A fin de recuperar espacio fiscal y apoyar la inversión y la inclusión a lo largo de una trayectoria de consolidación fiscal, es necesario compensar la erosión del ingreso tributario en el mediano plazo. La reducción de los impuestos sobre la renta de las empresas ha contribuido a equiparar las tasas de Perú con las del resto de la región. No obstante, se ha ampliado la brecha existente en la recaudación tributaria, tanto con respecto a la de países comparables como al esfuerzo tributario esperado para el nivel de desarrollo de Perú, en un momento en que el ingreso fiscal procedente de las materias primas ha disminuido. Las medidas compensatorias deben tener por objetivo mejorar la equidad y eficiencia del sistema tributario, ampliando la base imponible, simplificando las exenciones, promoviendo la formalización, fomentando la recaudación de los impuestos inmobiliarios locales y revisando los impuestos selectivos al consumo a fin de abordar externalidades negativas. Los esfuerzos en curso en pos de una transición hacia una administración tributaria focalizada en el cliente y el servicio serán esenciales para alcanzar estas metas.

La política monetaria continuó respondiendo de modo efectivo a los cambios en las condiciones macroeconómicas. En 2014, el nivel general de inflación rondó levemente por encima del límite superior de 3% de la banda meta debido a choques de oferta y a un cierto traspaso de la depreciación del tipo de cambio, pero la inflación subyacente y las expectativas permanecieron dentro de la banda. De cara al futuro, la política monetaria debe continuar prestando minuciosa atención a las expectativas de inflación y a la evolución externa. La disminución de las expectativas de inflación a principios de 2015, impulsada por la marcada caída de los precios mundiales del petróleo —que aún no se ha evidenciado plenamente en los precios internos— y la ampliación de la brecha del producto negativa podrían brindar cierto espacio monetario en el corto plazo. Al mismo tiempo, el margen para una política monetaria más expansiva puede verse limitado en algún momento por el esperado aumento de las tasas de interés de Estados Unidos.

Se considera que el tipo de cambio se encuentra en línea general con los fundamentos económicos. Es necesario continuar limitando la intervención cambiaria a atenuar un exceso de volatilidad que pueda llevar a condiciones de mercado inestables y socavar la estabilidad financiera y macroeconómica. La flexibilidad cambiaria será la clave para amortiguar presiones adicionales si se verificaran mayores disminuciones de los precios de las materias primas y dada la prevista normalización de la política monetaria de Estados Unidos. También respaldaría la desdolarización alentando adecuadamente al sector privado a cubrir su exposición cambiaria. Asimismo, es aconsejable que las autoridades evalúen la necesidad de contar una normativa sobre la exposición cambiaria de los fondos de pensión.

Las nuevas medidas de desdolarización ayudarán a abordar una vulnerabilidad estructural clave del sistema financiero. Sin embargo, será necesario seguir de cerca la evolución del mercado financiero e implementar las medidas de desdolarización con flexibilidad. Del lado del activo, fortalecer los requisitos prudenciales sobre los créditos en dólares a prestatarios sin cobertura por parte del supervisor bancario podría ser efectivo para abordar el riesgo creditico sin una presión excesiva sobre los depósitos en dólares y los préstamos en dólares con cobertura. Al mismo tiempo, mejorar los datos y el análisis de los balances del sector privado permitiría una mejor evaluación de los riesgos sistémicos causados por descalces de monedas y de la necesidad de herramientas macroprudenciales focalizadas. Profundizar los mercados financieros y de capitales también debería ser un elemento importante de la agenda de desdolarización.

A pesar del debilitamiento de las condiciones económicas, el sistema financiero se mantiene estable. El sistema bancario es rentable, líquido, se encuentra bien capitalizado y presenta una sólida eficiencia operativa. La supervisión bancaria es de alta calidad, si bien hay margen para fortalecer la normativa conforme a los principios de Basilea III. Los depósitos continúan proveyendo la mayor parte del financiamiento y la exposición directa al sector de las materias primas parece ser limitada. No obstante, el reciente deterioro de la calidad de la cartera crediticia de las instituciones financieras no bancarias justifica un seguimiento y una supervisión rigurosos. Si bien estas instituciones no son de índole sistémica, prestan servicio a una gran cantidad de clientes relativamente vulnerables y pequeños. Un uso más efectivo de los programas existentes para respaldar a las pequeñas y medianas empresas podría ayudar a mitigar el impacto de la desaceleración en el crecimiento y la debilitación de las condiciones del mercado laboral.

Con el fin del excelente ciclo que experimentaron las materias primas, es necesario acelerar las reformas estructurales a fin de impulsar el potencial de crecimiento y promover la inclusión social. La persistente caída de los precios de los metales, la moderación del crecimiento de China y la disminución de la inversión sugieren que el crecimiento potencial puede haber caído respecto del elevado nivel que gozó durante la última década. Impulsar el crecimiento potencial requiere la implementación firme de reformas estructurales para intensificar la productividad, la inversión, el capital humano y el empleo formal, que incluyan medidas para perseverar en la reforma del mercado laboral. La ambiciosa reforma educativa y las políticas de inclusión integral ya están mostrando notables resultados y deben mantener su curso dentro del marco de la disciplina fiscal. Los esfuerzos en curso por reformar el servicio civil, agilizar los procedimientos de emisión de licencias y permisos, acelerar proyectos de infraestructura, promover la innovación y diversificar las exportaciones también son pasos claramente en la dirección correcta. Por último, el Programa País de la OCDE con Perú podría proveer una útil nueva plataforma para diseñar reformas y fortalecer políticas.

Deseamos aprovechar esta oportunidad para agradecer a las autoridades y al sector privado de Perú por su hospitalidad y por el abierto y constructivo diálogo mantenido.