La política fiscal latinoamericana enfrenta múltiples retos vinculados tanto a la respuesta que continúa exigiendo el shock de la pandemia de COVID-19 como a cuestiones que ya existían antes y que en algunos países contribuyeron a significativos disturbios sociales en 2019. En un estudio reciente, analizamos estos retos y argumentamos que en muchos países de la región se necesita un pacto fiscal amplio.
El objetivo de ese pacto fiscal sería doble: hacer frente a la necesidad de seguir respaldando a los hogares y las empresas durante las próximas fases de la pandemia, así como a los retos a mediano plazo que implican la ampliación de la red de protección social y la mejora de la calidad de los servicios públicos, y a la vez garantizar la sostenibilidad a mediano plazo de las finanzas públicas y crear amortiguadores adecuados para posibles shocks.
Estas metas requieren un proceso en dos etapas: lo más apremiante es lidiar con la próxima etapa de la respuesta a la pandemia de una manera que apuntale la recuperación sin suscitar inquietudes en torno a la sostenibilidad. A mediano y largo plazo, rediseñar la red de protección social y los sistemas de tributación y gasto requiere un diálogo social profundo sobre la función del Estado y el modo de financiar las presiones presupuestarias de manera sostenible.
Respaldar a la recuperación con responsabilidad en la primera etapa...
La primera, y urgente, etapa debería abarcar la trayectoria óptima de la política fiscal de manera tal que evite un repliegue prematuro y excesivo del respaldo fiscal durante la pandemia y, a la vez, ofrezca a los mercados financieros tranquilidad en cuanto a la sostenibilidad a mediano plazo de las finanzas públicas. Es importante evitar un repliegue prematuro del apoyo en 2021 y 2022 dado que los países aún enfrentan elevadas tasas de contagio y defunción, la vacunación probablemente avanzará con lentitud en la mayoría de los países y la recuperación económica probablemente será parcial, incierta y no lo suficientemente vigorosa como para ayudar a los más afectados por la doble crisis sanitaria y económica.
Consideramos que el espacio fiscal no es inmutable y que responde dinámicamente a las metas a mediano plazo y a los compromisos asumidos por los gobiernos de la región. La respuesta fiscal a la COVID-19 en la mayor parte de la región ha sido mucho más grande que durante la crisis financiera mundial, lo cual hace pensar que el espacio fiscal no es tan estrecho como lo sugieren las relaciones deuda/PIB. Por ende, además de apoyar a los hogares y las empresas y sustentar la recuperación económica después de la pandemia, la primera etapa del pacto puede sentar las bases de la correspondiente consolidación que tiene que ocurrir.
En particular, el anuncio anticipado de las medidas futuras de tributación y gasto que garanticen una sólida ancla fiscal a mediano plazo y la comunicación creíble de una trayectoria clara para alcanzar esas metas una vez que la situación se normalice ayudarían a crear espacio fiscal ya desde el comienzo y darían a los inversionistas tranquilidad en cuanto al valor de sus inversiones.
Gracias a los diferentes marcos de responsabilidad fiscal empleados en la región, los países pudieron tomar medidas contundentes durante los peores shocks de los 15 últimos años, la crisis financiera internacional y la pandemia. Sin embargo, los marcos no han sido tan eficaces a la hora de restablecer los balances fiscales a niveles normales a mediano plazo, creando un sesgo alcista para la deuda pública.
En varios países, la reactivación de las reglas fiscales suspendidas en 2020 ofrece la oportunidad de actualizarlas y complementarlas, donde sea necesario, con instituciones que las respalden, tales como consejos fiscales y presupuestación plurianual; de ese modo, los marcos fiscales podrán actuar mejor para anclar la deuda a mediano plazo y corregir las desviaciones respecto de las metas.
Además, los bajos niveles prolongados de las tasas de interés y el fácil acceso a los mercados permitirán mantener contenido el costo financiero de la deuda pública en el futuro próximo, a pesar del aumento del endeudamiento global. Esto generaría un margen más amplio para continuar apuntalando la recuperación. Para complementar esta estrategia, el apoyo de las instituciones financieras internacionales podría contribuir a limitar los efectos de mercado negativos reduciendo la emisión de deuda soberana y afianzando la credibilidad de los compromisos fiscales a mediano plazo.
... y abordar las deficiencias sociales de manera sostenible en la segunda etapa
Una vez consolidada la recuperación y establecido un panorama fiscal sólido a mediano plazo, la segunda etapa del pacto fiscal debería arrancar con una consulta nacional sobre cómo ampliar y financiar las redes de protección social para comprender las preferencias de la sociedad en cuanto al destino que debería recibir la recaudación pública y para dejar perfectamente en claro las disyuntivas muy significativas que se plantearán. Este diálogo público debería servir de base a un proceso legislativo que, a lo largo del próximo par de años, revise los sistemas de pensiones, salud y educación, y reforme los marcos tributarios que los financiarán.
El sistema fiscal latinoamericano no es lo suficientemente progresivo teniendo en cuenta los niveles de desarrollo regionales y las preferencias de las sociedades, como lo demostraron las recientes protestas sociales y sucesos políticos. También es mucho menos eficaz que el de las economías avanzadas a la hora de mejorar la distribución del ingreso. La reducción de la desigualdad (medida según los coeficientes de Gini) atribuible a los impuestos directos y las transferencias de efectivo es inferior a la observada en otros mercados emergentes. Aunque algunos países de la región tienen que mejorar la cobertura y la focalización del gasto, otros necesitan incrementar la recaudación tributaria y su progresividad, además de expandir y focalizar mejor las redes de protección.
Estas metas son definitivamente difíciles y riesgosas. Pero ignorarlas es mucho más peligroso. La continuación de un crecimiento anémico, del descontento social y de la polarización política podría encauzar a América Latina por una senda muy peligrosa de declive institucional y económico. Creemos que un pacto fiscal es la mejor manera de catalizar profundos cambios que requieren un amplio consenso social y cohesión política en torno a varias dimensiones cruciales de las finanzas públicas de los países.
