(foto: Fotogramma/IPA/ABACA/Newscom)[/caption]
Vitor Gaspar, Paulo Medas y John Ralyea
La pandemia ha puesto de relieve el papel que juega el sector público a la hora de salvar vidas y medios de vida. Las empresas estatales colaboran con esa tarea. Pueden ser empresas de servicios públicos que proporcionan servicios esenciales. O bancos públicos que otorgan préstamos a la pequeña empresa. Ahora bien, algunas también están sufriendo dificultades y agravando la carga para las finanzas públicas; desde empresas petroleras nacionales que enfrentan una fuerte caída de los precios del petróleo hasta aerolíneas nacionales que se ven privadas de suficientes pasajeros.
La mayor parte de la gente trata con empresas públicas todos los días. Es probable que sean la fuente de suministro del agua y la electricidad que consumen, así como el autobús o el subterráneo que usan para ir a trabajar o estudiar. Las empresas públicas vienen en todos los tamaños y formas. Algunas son propiedad exclusiva del gobierno; otras, propiedad conjunta con inversionistas privados.
La nueva edición del informe Monitor Fiscal ahonda en este otro gobierno. ¿Cómo evolucionaron las empresas estatales en las últimas décadas? ¿Qué pueden hacer los países para aprovecharlas al máximo? Cuando funcionan en forma óptima, pueden ayudar a los países a alcanzar las metas socioeconómicas. Pero cuando su funcionamiento es deficiente, necesitan extensos salvatajes con fondos públicos y obstaculizan el crecimiento económico. Los factores decisivos en uno u otro sentido son la buena gobernabilidad y la rendición de cuentas.
Grandes y complicadas
No hay país que no tenga empresas estatales. En algunos, como China, Alemania, India y Rusia, hay miles.
En muchas economías, son agentes importantes. Por ejemplo, en las economías emergentes y en desarrollo, las empresas estatales abarcan 55% de la inversión total en infraestructura.
Algunas también son multinacionales, con operaciones en el mundo entero. La proporción de empresas estatales entre las 2000 compañías más grandes del mundo se duplicó a 20% en el curso de las dos últimas décadas; esa evolución se vio impulsada por las empresas estatales de los mercados emergentes, cuyos activos han alcanzado un valor de USD 45 billones, cifra equivalente a la mitad del PIB mundial.
La relación entre los gobiernos y las empresas estatales no siempre es sencilla. Los gobiernos crean empresas con objetivos o mandatos concretos, como el suministro de agua y electricidad o rutas de transporte que no serían rentables para el sector privado. Pero esos mandatos muchas veces no están respaldados por un financiamiento suficiente, y eso acarrea consecuencias para la vida de la gente. Las empresas estatales no cumplen su cometido cabalmente en muchos países en desarrollo, donde más de 2.000 millones de personas aún no tienen acceso a agua potable y más de 800 millones carecen de un suministro fiable de electricidad.
Los bancos públicos son otro ejemplo. En Alemania, Brasil, Canadá e India, por ejemplo, los gobiernos les han solicitado a los bancos públicos que mitiguen el impacto de la pandemia actual. Sin embargo, históricamente muchos bancos públicos no han cumplido con su meta principal de promover el desarrollo económico y pueden asumir riesgos excesivos, lo cual expone a las economías y a las personas a crisis.
Además, los gobiernos también tienen dificultades para supervisar debidamente las empresas estatales. En muchos casos, se trata de una falta de capacidad. La escasa transparencia de las actividades de las empresas y los bancos públicos sigue siendo un obstáculo para la rendición de cuentas y la supervisión. Eso puede llevar a la acumulación de deudas elevadas y ocultas, y a la necesidad de rescates públicos, que a veces cuestan al contribuyente más del 10% del PIB.
En estos casos, las empresas suelen ser menos eficientes que sus homólogos del sector privado. A partir de una muestra de aproximadamente 1 millón de empresas de 109 países, llegamos a la conclusión de que las empresas estatales son, en promedio, un tercio menos productivas que las privadas. Ese desempeño decepcionante se debe en parte a la mala gobernabilidad: la productividad de estas empresas en países que parecen tener menos corrupción es más de tres veces mayor que en los casos de corrupción elevada.
La internacionalización de las empresas estatales también ha redoblado la preocupación de que tengan una ventaja desleal frente a las empresas privadas gracias al respaldo del gobierno, en forma de préstamos poco costosos o beneficios tributarios. Esa inquietud está presente en los mercados internos desde hace mucho tiempo, pero en los últimos tiempos ha trascendido las fronteras nacionales y podría fomentar medidas proteccionistas.
Dinero bien aprovechado
En este momento en que los gobiernos están cada vez más exigidos y luchan con deudas elevadas, un principio fundamental para las empresas estatales es no derrochar recursos públicos. Estas son nuestras cuatro recomendaciones para que los países puedan mejorar el desempeño de las empresas estatales:
- Los gobiernos deberían evaluar periódicamente si una empresa sigue siendo necesaria y da buen uso al dinero de los contribuyentes. Alemania, por ejemplo, lo hace cada dos años. Es más difícil justificar la existencia de una empresa estatal en sectores competitivos como la manufactura, ya que las compañías privadas suelen suministrar bienes y servicios con más eficiencia.
- Los países deben crear incentivos adecuados para que los gerentes hagan bien su trabajo y las dependencias públicas supervisen debidamente cada empresa. La transparencia total en torno a las actividades de las empresas es fundamental para mejorar la rendición de cuentas y reducir la corrupción. La inclusión de las empresas estatales en las metas de presupuesto y deuda multiplicaría también los incentivos de disciplina fiscal. Muchos aspectos de estas prácticas ya se aplican en Nueva Zelandia, por ejemplo.
- Los gobiernos también deben cerciorarse de que las empresas estatales estén debidamente financiadas para cumplir con su mandato socioeconómico, como ocurre en Suecia. Esto es crítico para responder a las crisis: los bancos públicos y las empresas de servicios públicos deben contar con recursos suficientes para brindar préstamos subsidiados, agua y electricidad durante esta pandemia, y para promover las metas de desarrollo.
- Afianzar la igualdad de condiciones entre las empresas estatales y las compañías privadas tiene un efecto positivo, ya que promueve la productividad y evita el proteccionismo. Algunos países, como Australia y la Unión Europea, ya limitan el tratamiento preferencial de las empresas estatales. A escala mundial, acordar principios que sirvan de guía al comportamiento internacional de las empresas estatales podría ser un paso adelante.
Es mucho lo que está en juego. Las empresas estatales bien administradas y financieramente sólidas pueden ayudar a luchar contra crisis como las pandemias y promover los objetivos de desarrollo. Sin embargo, para poder hacerlo, muchas necesitan más reformas. De lo contrario, los costos para la sociedad y la economía pueden ser elevados.
