Durante muchas décadas, la política fiscal en América Latina ha amplificado las fluctuaciones económicas: los gobiernos han apretado las riendas fiscales durante las recesiones y han aumentado el gasto durante los booms. Esto contrasta marcadamente con lo sucedido en las economías avanzadas, donde la política fiscal generalmente ha suavizado el ciclo, estimulando la actividad durante las recesiones y retirando el estímulo durante los booms, o al menos se ha mantenido neutral.
Sin embargo, en los últimos años, se han observado indicios alentadores de que los países de América Latina han comenzado a revertir esta tendencia, y las políticas fiscales han jugado un papel más estabilizador. De hecho, algunos países pudieron utilizar el estímulo fiscal durante la crisis financiera mundial.
¿Se mantendrá esta tendencia de manera permanente? ¿Es algo positivo? En nuestro último informe Perspectivas económicas: Las Américas examinamos la relación entre la política fiscal y el ciclo económico en América Latina en su conjunto y en distintos países.
Un historial de auges y caídas
América Latina ha experimentado muchos altibajos económicos durante las últimas décadas. Algunos factores externos, especialmente las fluctuaciones de las condiciones financieras internacionales y de los precios de las materias primas, generalmente han sido importantes. Pero la política interna también ha jugado un papel. La política fiscal, en particular, ha contribuido históricamente a la volatilidad económica en lugar de reducirla. Esto se debe a que la fácil disponibilidad de fondos durante períodos de expansión económica frecuentemente condujo a los gobiernos a aumentar el gasto público, echando leña al fuego y provocando un sobrecalentamiento de las economías. Y a la inversa, cuando las economías entraron en recesión o experimentaron una frenada brusca en las entradas de capitales, los gobiernos tuvieron que recortar el gasto y/o aumentar los impuestos, agravando el período contractivo (gráfico 1).
Indicios de mejora
Los resultados de nuestro análisis de regresión confirman que la política fiscal en América Latina durante las últimas décadas ha sido, en promedio, procíclica, es decir, expansiva en los booms y contractiva en las recesiones. Sin embargo, estos resultados son promedios entre países y períodos, de manera que nuestro estudio profundiza el análisis y examina las políticas adoptadas por los diferentes gobiernos en distintos momentos.
Utilizando datos a nivel de país, observamos en la mayoría de los casos resultados estadísticamente no significativos debido al pequeño número de observaciones útiles. Esto significa que no podemos concluir con certeza cuál fue el comportamiento específico de la política fiscal de un país a lo largo del ciclo económico.
Aun así, cuando examinamos la evolución de la política fiscal (analizamos la política antes y después de 2005), encontramos evidencia de que Brasil, Chile, Colombia, El Salvador y México se han movido hacia una política fiscal menos procíclica; en otras palabras, es menos probable que antes que contribuya a la volatilidad económica.
Pero persisten desafíos
¿Persistirá este movimiento hacia una política fiscal más estabilizadora? La prueba de fuego para una política contracíclica siempre llega cuando las economías se han recuperado plenamente y es hora de retirar el estímulo anterior, algo que por el momento los gobiernos en América Latina no parecen tener mucha prisa por hacer. De hecho, puede ser muy difícil desde el punto de vista político endurecer la orientación fiscal, incluso en momentos en que el desempleo se sitúa en mínimos históricos, cuando aún quedan pendientes importantes necesidades sociales.
Y sin embargo, si no se mantienen posiciones fiscales sólidas en las buenas épocas, será difícil repetir un estímulo eficaz en la próxima recesión, sobre todo porque muchos países de América Latina todavía mantienen elevados niveles de deuda pública (Grafico 2). Esto subraya la necesidad de que las finanzas públicas gocen generalmente de buena salud para permitir la adopción de una política contracíclica.
En esta misma línea, si bien el estímulo fiscal puede ser útil durante un período contractivo, debe ser reversible o de duración limitada. Si el aumento del gasto es de carácter estructural, como la contratación permanente de funcionarios públicos, será mucho más difícil reajustar la orientación de la política cuando la economía se recupere.
Implicaciones para la formulación de políticas
Sigue siendo un tema polémico determinar hasta qué punto debe utilizarse activamente la política fiscal para suavizar los ciclos económicos. Sin embargo, está bastante claro que debe evitarse la aplicación de una política procíclica. Por lo tanto, mantener una posición fiscal más sólida en épocas de bonanza permitirá crear espacio para implementar medidas de estímulo, o por lo menos evitar la necesidad de aplicar una política contractiva, cuando se produzcan shocks económicos negativos.
Para seguir avanzando hacia una política fiscal estabilizadora, algunos países también deberían considerar la implementación de cambios estructurales. Las reglas fiscales, por ejemplo, pueden ayudar, especialmente si están diseñadas para evitar desbalances permanentes de la política fiscal. La clave, sin embargo, es tener la previsión suficiente para ver que la prudencia con la que actuemos hoy protegerá la prosperidad de mañana.
