Más allá del debate sobre la austeridad: el sesgo deficitario tras la era de Bretton Woods
IMF Blog, June 14, 2012
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- Authors: Carlo Cottarelli
- Published: June 14, 2012
Contexto y mensaje principal
- El debate sobre austeridad versus crecimiento ha sido intenso y polarizado en meses recientes.
- Muchas discrepancias reflejan ideología; existe una amplia convergencia en puntos clave:
- La consolidación fiscal es necesaria en las economías avanzadas.
- El ritmo anual promedio de ajuste durante 2011-12 ―alrededor de 1 punto porcentual― no es ni demasiado rápido ni demasiado lento.
- Los países presionados por los mercados deben acelerar los ajustes; los demás tienen más tiempo.
- Este énfasis en el debate político está distrayendo la atención de brechas institucionales fiscales críticas a mediano plazo que han contribuido a un sesgo en favor de déficits.
El sesgo deficitario: evidencia histórica y magnitud
- Desde el colapso de Bretton Woods a comienzos de los años setenta existe un sesgo hacia niveles crecientes de deuda pública.
- Antes de la crisis de 2008, la relación deuda pública/PIB promedio de las economías avanzadas estaba en su nivel más alto de los últimos 130 años, sólo superada por la Segunda Guerra Mundial.
- En promedio, la relación deuda pública/PIB aumentó de 29% del PIB en 1974 a 74% del PIB en 2007.
- Algunos países con deuda aparente baja antes de la crisis (por ejemplo, España, Irlanda, Islandia y el Reino Unido) subestimaron riesgos fiscales vinculados al tamaño del sector financiero y a ingresos transitorios.
- En economías emergentes:
- Las cuentas fiscales parecen relativamente bien.
- El grupo ha crecido a tasas sin precedentes durante casi una década (con la breve excepción de 2009).
- Aun así, 40% (o sea, más o menos 60% de la deuda de los mercados emergentes) todavía tiene una relación deuda/PIB superior al umbral de 40% que se suele considerar prudente para este grupo de países.
- En muchas de estas economías, la represión financiera es todavía un medio utilizado para facilitar el financiamiento de la deuda pública.
Huecos institucionales que alimentan el sesgo deficitario
- Identificación de brechas principales:
- Procesos presupuestarios demasiado cortoplacistas
- Falta de transparencia en las cuentas fiscales
- Dificultades para comparar con facilidad la información entre países
- Cuestiones vinculadas a la gobernabilidad
- Planificación para el futuro (procesos presupuestarios)
- El proceso presupuestario es mayormente anual y de corto plazo en la mayoría de los países.
- Ejemplo: en Estados Unidos se requiere avanzar hacia un marco presupuestario vinculante plurianual para enfrentar retos fiscales a mediano plazo.
- Pronósticos a mediano plazo existentes no influyen de manera real y significativa en las decisiones de política.
- El cortoplacismo produce sesgo hacia políticas procíclicas en períodos de fuerte crecimiento y escasa atención a presiones de gasto a largo plazo (por ejemplo, gasto vinculado al envejecimiento).
- Faltan evaluaciones del gasto que determinen impacto financiero y eficacia a mediano plazo incluso en economías avanzadas; Italia es citada como país que recién ahora actúa más decididamente.
- La elaboración del presupuesto está demasiado centrada en valores en efectivo, no en valores devengados, privilegiando el corto plazo.
- Apertura y transparencia
- La transparencia fiscal es insuficiente y ha ocultado desequilibrios en varios países (ejemplos: Grecia y Portugal).
- España anunció que su déficit fiscal se desviaría de la meta fijada en más de 2 puntos porcentuales a fines de 2011.
- La deuda pública de China fue revisada al alza en 17 puntos porcentuales del PIB debido a la deuda de los gobiernos locales que no había sido registrada.
- Cobertura de datos:
- Menos de la mitad de los 188 países miembros del FMI publican datos fiscales que van más allá del gobierno central.
- Son pocos los que dan a conocer información exhaustiva sobre las empresas públicas.
- Frecuencia y calidad:
- Los datos mensuales son escasos.
- Los datos trimestrales a menudo son poco fiables.
- Únicamente siete países publican evaluaciones del riesgo fiscal.
- Muy pocos divulgan información sobre activos y pasivos de los balances.
- Observación: ninguna empresa privada estaría autorizada a funcionar ni a emitir títulos con tan poca transparencia.
- Comparaciones poco equitativas (normas y prácticas)
- Las prácticas presupuestarias y contables idiosincráticas dificultan comparaciones internacionales de tendencias fiscales.
- Existen normas estadísticas internacionales (por ejemplo, Manual de estadísticas de finanzas públicas del FMI), pero no se cumplen estrictamente.
- Ejemplos de diferencias:
- Definiciones muy distintas de activos financieros en manos de los gobiernos.
- Definiciones de la deuda bruta no coincidentes; Japón, a diferencia de la mayor parte de los países, no publica en valores netos las tenencias de deuda intergubernamental al publicar las cifras de la deuda del gobierno general.
- El FMI ha redoblado esfuerzos por publicar una definición completamente armonizada de la deuda pública, iniciativa que deberá extenderse a otras estadísticas con el tiempo.
- Controles y equilibrios de poderes (gobernabilidad)
- La toma de decisiones fiscales redistribuye ingreso entre grupos y generaciones y por ende corresponde a los parlamentos; no es viable trasladar estas decisiones a funcionarios no elegidos.
- Sin embargo, es necesario que entidades independientes (consejos fiscales) evalúen políticas, riesgos y tendencias fiscales.
- Ejemplo: Consejo sobre Política Fiscal de Suecia.
- La reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento ha promovido la introducción de consejos fiscales en la zona del euro; es un requisito del Pacto Fiscal intergubernamental firmado recientemente.
- Aun así, los consejos fiscales siguen siendo relativamente poco comunes, sobre todo en las economías emergentes, y recientemente sufrieron un revés notable en al menos un caso destacado entre las economías emergentes de Europa.
Riesgos si no se cierran las brechas
- Si no se cierran las brechas institucionales fiscales y la brecha entre instituciones fiscales y monetarias:
- El sesgo deficitario continuará.
- La deuda podría estabilizarse en nuevos niveles récord y no bajar a niveles más manejables una vez que la situación mejore.
- La exposición a riesgos sería aun mayor que en 2007.
Artículo: Carlo Cottarelli, 14 de junio de 2012. (Versión en English)
Content in this bundle
- VUELTA A LO ESENCIAL — ¿Qué es la política fiscal?
- Crónica de la deuda mundial — Cómo ha evolucionado la deuda desde 1880
